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个重要路径之一。
“以共同文化引领同城化”极具有现实意义的命题。
这里的“引领”是狭义的，指通过以各城市普遍认同的文化为基础，归纳、总结、提练出新时期大众普遍认同文化精神，以此鼓励推动地区的同城化。
文化精神经过挖掘、整合、归纳、成型，被群众所认可，进而深入人心之后，成为一种粘合剂，使大家团结起来，树立起共同的理想追求和自身特有的价值观念。
（二）构建均衡有序的同城化空间格局
提出了推进一体化发展，构建多中心空间结构。
城市空间结构要形成以某地为核心，各地为辅城的“主辅结合”组团格局。
应当制定相关规划的规划，，形成各市认同的空间发展思路，为构建同城化的空间新格局提供借鉴和支撑。
（三）着力推动跨界经济增长
随着区域一体化进程推进，各城市都寻求与周边城市的
合作，在空间上表现为跨界地区的快速发展。
跨界地区因为
同时接受两个以上的中心城市辐射，能迅速成为能量交汇与
要素传递的新节点，从城市的几何边缘演化成为新的中心，成
为同城化的先驱地区。
推动产业融合发展。
发挥铁路机场枢纽的区位优势。
协调翔枢纽周边区域的发展，联合编制临铁临港产业区规划，推进各区域功能与枢纽的衔接。
依托枢纽建设，联合引进和发展一些临铁临港指向性明显的产业，壮大空港经济规模。
发挥水路、公路、铁路、与海港、空港的组合优势。
促进各地的协调合作，依托深水港和国际国内海上航线、陆路交通，统筹区域产业规划布局。
推进公共服务同城。
将产业区整体按照新城进行打造，统一配置义务教育学校、医院等公共服务设施，协商按照“共同出资、属地管理”的原则实现公共服务资源的共建共享
3、完善地方立法权实施的思考
（一）重新定位地方政府在市场经济中的角色。
欲尽可能避免地方立法权与地方保护主义的结合,预防法律冲突的产生,最重要的是重新定位地方政府在市场经济中的角色,消除地方保护主义的制度基础。
地方政府要通过管理,更多的时候是通过服务,推进地方的经济社会发展。
与之相应,地方立法应将重点置于:
反垄断、反不正当竞争以维护市场竞争秩序;
克制的宏调控以避免市场盲目性导致资源浪费;
维护和促进劳动力市场的良性发展,保护劳动者权益;
合理规划基础设施建设,优化生态环境以吸引投资;
发展教育、科学、文化、卫生事业,为经济发展提供持久动力。
就前述事项立法,地方立法方能既体现地方特色,又尽可能地减少法律冲突。
（二）立法人员专业化,立法过程民主化。
第一,建立专职立法人员制度,明确规定专职立法人员在学识、工作经历等方面的任职条件,以专门经费保证专职立法人员履行职务,制定专职立法人员职业行为规范。
第二,建立稳定的立法人员素质提高机制。
一方面,提高专门立法机构立法人员的物质待遇,改善工作条件,明确晋升机制,以确保专门立法机构可吸引和留住优秀人才。
另一方面,确立稳定的立法人员知识更新机制,如定期参加培训进修,参加各种学术交流,至国外或其他省市进行调研、交流等。
立法民主化应当体现于立法程序的各个环节。
首先,地方立法机关应公开编制立法规划,广泛听取社会意见,组织民众参与立法的必要性和可行性论证。
其次,应建立开放、多元的法规、规章草案起草机制,鼓励社会各界积极献计献策,尽可能地汇聚民智。
最后,法规、规章草案应经报纸、网站等向社会公开,通过听证会等各种方式广泛征求意见。
（三）完善法律冲突解决机制,适当借助司法力量。
完善国内法律冲突解决机制,首先需要扩大解决法律冲突的动力来源,从立法层面降低公民、企业法人等组织申请启动审查程序的难度。
当一定数量的公民、企业法人等组织就某一法律冲突问题提出审查申请时,人大常委会等机构应当启动审查程序,以提高公民、企业法人等挑战法律冲突的积极性,尽快、尽可能多地发现各种法律冲突现象。
其次,《立法法》等法律应当厘清部门规章与地方性法规、地方规章之间的位阶高低,明确规定部门规章与地方性法规发生冲突时全国人大常委会有权予以裁决。
最后,审查、改变、撤销机制亦应在如下具体运作程序上作进一步完善:
审查机关应在何种时限内受理审查申请?
申请人的意见表达和受审查法律文件制定者的合法性陈述应以何种形式进行?
有无必要引入辩论制?
审查机关应在何种时限内作出裁决或改变、撤销决定?
申请人若对裁决或决定不服是否有权提出复议?
复议当如何操作?
复议几次方具终局效力?
第四,各地方立法主体还应加强立法清理工作,通过自查的方式及时发现和解决法律冲突。
同时,地方立法权引起的法律冲突问题还应适当借助于司法力量来加以解决。
在诉讼过程中,各类法律冲突将及时、集中地显现出来,需要人民法院作出判断和选择。
同时,适当扩大司法审查范围也是可能和必要的。
有关法律可以明确规定,在诉讼中遇到法律冲突时,法院可直接选择适用应优先适用的法律规范。
由人民法院对冲突的地方立法进行判断和选择适用,以个案累积的方式对地方保护主义进行打击,防止地方立法权的滥用,使地方政府立法权受到实实在在的监督和审查。
4、城市化进程中行政区域调整的影响因素探索
（一）资源的稀缺性。
资源稀缺性造就了行政区域之间利益矛盾或冲突的一面，但同时也迫使它们相互依赖并使享受得到增进在资源总量一定的前提下，如何高效地分配和使用资源，使其实现优化配置，对于提高存量资源的利用效率有效增加增量资源和促进区域创新具有重要意义。
城市化过程就是优化资源配置的过程。
（二）经济的互利性。
经济的互利性是城市化的主要动力，这种互利性体现在产业间的聚集与扩散联系和产业内的竞争与互补联系随着城市和农村专业化分工趋势的加强，产业在地理上高度集中，体现了产业空间布局的发展规律，也伴随着技术的空间传播与扩散过程。
要取得双赢或多赢，就必须在合作的基础上相互竞争，提高整体创新能力，而不是内部孤立的竞争同时，由于产业内互补关系有两种，一是上下游配套关系，二是产品相互依存相互补充。
（三）城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行行政区划设置提出了新的任务和要求。
改革开放以来由于城乡经济的迅速发展，我国城市化进程日益加快，特别是近几年随着城镇户籍制度和农民进城政策的进一步放开，城市化速度明显加快，城镇人口大幅度增加。
城市人口大量增加了，城区规模成倍扩大了，原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚着城市经济社会的进一步发展，因而不得不调整行政区划、拓宽地域空间。
（四）由于历史原因，我国许多大中城市原有市区行政区划格局不能适应城市化新形势的要求。
主要是由两个方面原因造成的，一是切块设市模式造成的，二是改革开放前行政区划管理不规范造成的。
（五）现行行政体制对市辖区的调整也有很大影响。
我国是单一制国家，不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权，有的问题只能通过行政手段解决，有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段来解决更有效益。
这一点与地方自治制不一样。
比如市县同城和县包围市的矛盾，在地方自治体制下通过协商机制就可以比较好的解决，但在单一制体制下通过行政区划手段来解决更容易一些，也更有利于城乡统筹发展。
而且目前我国市场经济体制还不完善，通过协商机制解决市县矛盾的难度更大，因此通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市矛盾，既是一个不得已而为之办法，也是一个较为可行的办法。
5、城投债债务危机的风险化解机制分析
（一）建立城投债的债项评级体系。
建立多层次的信用评级框架，为国内城投债的准确定价提供参照体系在操作过程中，相关的监管部门要加强监管，地方在发行债券时一定要考虑地方财政承受能力，不能没有节制，地方政府要明晰每年的收入情况和偿还能力，一定要有能力保持地方财政流动性。
同时，资信评级机构应对自己负责评定的债券负风险连带责任，
（二）城投债信息披露透明化，发行定价、资金使用等公开规范化城投债只有做到信息披露透明化，发行定价、资金使用等公开规范化，才能获得可持续发展。
（三）建立中长期预算机制。
我国《预算法》规定，地方政府不得举债。
建议修改《预算法》，在法律上赋予地方政府发债权，继而推出市场化的地方政府债券。
在现阶段，可以考虑建立中长期预算机制以规范预算行为。
（四）提高我国城投债发行市场化程度。
在发行额主要和地方可支配财力以及主营业务现金流等因素挂钩的基础上，提高发行市场化程度，逐步过渡到注册制，让市场主体承担信息披露、搜集及承担损失的责任，让债券收益率真正体现其风险大小。
（五）提高非银行金融机构市场参与度。
我国地方债务风险过分集中于银行体系的局面没有得到有效改观，从市场均衡发展
的角度看，应该逐步降低机构和个人进入银行间市场参与城投债交易的门槛，提高非银行机构持有份额。
（六）充分发挥社会中介机构的作用。
社会中介机构主要包括会计师事务所、律师事务所和信用评级机构，这些机构要从不同侧面审核发债企业的各方面状况，提供给主管部门和广大投资者。
（七）建立城投债的社会监督机制。
从监督的主体来看，城投债使用的监督必须有国家机关监督、社会监督、公民个人监督。
国家监督方面，国家已经明确将地方债纳入省级预算之中，人大在预算的审查和之后的调整过程当中起到监督的作用。
国家各级审计机关在资金的使用过程当中也要全程参与，真正发挥审计部门的职责，另外各个具体项目的相关单位在监督中也扮演着重要的角色。
社会监督方面，可以使各种社会力量以多种方式和手段对城投债使用情况进行监督，主要包括民主党派监督、政协监督、社团监督等。
其中作为“第四种力量”的舆论监督，在现在的信息爆炸时代更应该发挥作用。
6、地方保障房建设面临的主要障碍分析
（一）保障房资金来源不足。
保障房的资金来源中，除了土地出让收益的10%为硬性约束外，其它资金来源极不稳定，也存在漏洞。
首先住房公积金增值收益极不稳定，而且存在很大的风险，本来收益不高，扣除贷款风险准备金和管理费后所剩无几。
省级、市县的财政预算安排更是形同虚设，地方政府负债累累，从政府自利性的角度来看，保障房的建设阻碍了地方政府收取更多的土地出让金，如果没有强制的硬性约束，这资金来源也是难以得到有力保障的。
中央预算投资和专项补助虽然得到很好的发挥，但中央投入仍然较少。
其他渠道筹集十分有限。
（二）保障房的土地供应不足。
保障房要得到大力发展必须有资金和土地供应上保障，然而据国土资源部的资料显示，2010年，我国在大保障房的建设力度的情况下，全国30个省的保障房土供应安排也只有2.47万公顷，只占住房用地的19.7%。
过去五年共批用建设用地达到3300多万亩，用在保障上的却微乎其微。
另外，在仅有的这点土地供应上还存着变相使用土地，采用各种方法尽量减少政府直接供地于保障房的单独建设，增加土地出让金的取得渠道。
（三）法律制度保障薄弱，执行力度不够。
虽然我国住房保障行政部门连同其它相关部门在制保障安居工程的相关政策规定上不断完善，但是，这些条例主要是在指导思想、基思路、总体操作规范和禁止事项上加以阐述，却将具体则的制定寄望于积极性不是很高的地方政府和部门，由地方对保障房的认识还不够，缺乏行动意愿，所以自然行力度大打折扣，在制定具体的法律规范上怠于行使，加上中央问责机制不健全，政策文件对违反规定的处罚施也未详细列明。
所以，法律的空缺为地方政府怠于建保障房、违规建设保障房、滥用保障房政策提供了便利渠道。
（四）保障房利益分配机制未形成，分配难以体现真正的公平。
但是由于没有相关的法律细则和操作文件，而只是将低收入的确定标准赋予给各级地方政府，虽然符合因地制宜的规律，却没有规范式和强制性文件作为约束，其结果便是地方政府寻找更多的寻租空间，也使得许多不符合保障房申请条件的家庭也挤进这个本来就不大的蛋糕。
在这样的混乱机制下，保障房的最初宗旨被扭曲，买得起房或租得起房的群体享有既得利益，而真正需要住房保障的中低收入群体却被排除在外，难以体现真正的公平。
（五）各地政府官员认识不够，积极性不强。
因为追逐利益的自然属性，再加上缺乏明确的问责机制，或是问责机制执行不力，形同虚设，地方政府建设保障房的积极性一直提不起来。
虽然政策推进力度很大，但实际完工率不容乐观。
（六）缺乏有效的公开机制和社会监督。
保障房制度实行以来，由于缺乏有效地公开机制和社会监督，信息的不对称十分严重。
一是政府部门与公众之间的信息不对称，政府部门占有保障房资金的使用和土地如何开发的完全信息，而公众却难以得到这些信息，导致政府部门不法人员钻空子。
二是政府部门和申请保障房的个别人员之间的信息不对称。
由于目前政府执法能力和数据库信息技术有限，无法掌握家庭财产明细或付出高成本去搜寻这些信息不可行，造成政府和个别申请者之间信息的完全不对称。
7、农村综合改革面临的主要困难与出路
主要困难是：
（一）机构改革不全面。
一是区乡职责不清，权责不一的问题比较突出。
目前乡镇政府承担的职能较多，其中区对乡镇下达的指标任务多项，考核项目有余项，一些本该由区级部门承担或者仅需乡镇配合的工作，也交由乡镇办理，区乡职责不清，权责不一。
二是乡镇机构改革过于单一，存在下改上不改的问题。
上级部门害怕乡镇改革后会出现权利真空，一边喊叫着要精简乡镇机构和人员，一边却在强调其部门利益的重要性，要求在乡镇改革中上下对口，保留人员或增加编制。
（二）“以钱养事”运行不畅。
一是建立以钱养事新机制时，提出了一个过渡期，过渡期完成后如何完善，上级没有明确的指导性意见。
二是宣传发动不到位，农民参与监督的积极性不高，导致新机制运行监管体系不全。
三是政府组织管理力量相对薄弱，监督管理不到位，服务主体处于难得管、没人管、管不了的状态。
四是服务项目由政府确定，服务主体由政府指定，没有引进市场竞争机制，缺乏活力五是服务主体不强，中心服务人员年龄偏大知识结构老化人事管理不明确人心不稳，工作积极性不高以钱养事的手段还很薄弱，对政府的依赖性高。
六是农村公益性服务项目合同中宏观约定的内容多，项目的确定在一定程度上存在形式化问题，随意性较大，对性不强量化考核存在凭个人关系印象好坏评分，搞形式、走过场或以点代面，以偏概全，导致考核失真失实。
七是乡镇城建、农机、文化市场管理、畜牧防疫等方面的执法管理工作，由于服务中心不具备相应执法资格，而区级业务主管部门因力量不足，无力承担全区的执法任务，导致乡镇出现执法真空，管理缺位断层，行政执法管理职能弱化。
（三）乡镇财政运转困难。
一是二元体制下区乡财力与事权不匹配的制约还未根本改变，进一步加剧了乡镇财政困难。
二是镇村债务包袱沉重三是“村财乡管”财务管理模式只是治标而非治本，不能从根本上解决乡镇财政困难。
（四）村级集体经济薄弱。
当前大部分村集体经济发展缓慢无钱办事，债务沉重的问题比较突出，村级公共服务能力与村级财力的矛盾比较突出，在一定程度上弱化了村级组织的组织功能。
一是少数镇村干部认识不到位，认为只要不截留不挪用，实实在在将补贴资金发放到户就行了，造成惠农政策宣传广度和深度不够。
二是部门协调配合偏差等因素导致粮补面积核实存在不合理情况。
三是补贴点多面广，部门权责不清，程序复杂，行政成本高，形成广大农民受益乡镇和部门作难的局面，特别是乡镇财政所工作量大面广，人力有限，经费不足，且责任被过度放大，影响工作积极性。
主要出路是：
（一）推进乡镇政府职能转变。
一是深化行政管理体制改革。
乡镇机构改革不只是乡镇政府自身的问题，还涉及到县市区及以上政府的改革，必须是上下结合，上有县市区体制改革的跟进，下有乡村治理结构的变革。
二是根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，框定政府职责，创新体制机制，优化机构和岗位设置，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
三是转变政府职能，提高行政效率，强化乡镇政府的社会管理和公共服务功能，建设基层服务型政府，努力提高农村行政管理效率和服务水平。
（二）完善“以钱养事”机制。
一是省委省政府应尽快出台巩固完善全省农村公益性服务以钱养事新机制的指导意见，以更好地适应基层管理和服务新形势的要求。
二是完善以钱养事财政补助资金管理办法，加强对以钱养事资金分配使用情况的监督检查，提高资金使用效率和效益，强化公益服务的物质手段和经费保障。
三是研究完善公益服务人员管理服务合同管理服务绩效考评乡镇行政执法等方面的制度办法。
（三）深化县乡财政体制改革。
一是科学划分政府间事权和支出责任，合理调整财政体制，逐步增强乡镇活力合理划分收支范围，凡属乡镇范围的收入均作为乡镇固定收入在支出上本着乡事乡管，乡财乡理，乡事乡办的原则，承担辖区的公共财政支出。
二是建立上级政府对县乡转移支付的必要增长机制，以保证基层政权组织和农村有关事业正常的经费增长需要。
三是调整财政支出结构，逐步把农村社会管理支出纳入财政预算安排建立和完善农村基层政权运转的财力保障制度，将村级组织运转财政补助经费纳入县级财力基本保障范围，逐步实现农村公共服务建设由财政供给。
四是积极筹集财政资金，继续抓好农村社会保障和社会救助体系建设，构建农村社会稳定的安全网。
五是建立激励型财政制度，促进县乡经济加快发展，实现财政收入有效增长。
六是加强乡镇财政基础管理和基层建设，促进基层财政科学化精细化管理。
（四）壮大农村集体经济。
村级集体经济是村级组织正常运转的重要保证，也是建设现代新农村和构建和谐社会的重要基础要积极探索发展壮大村级集体经济的有效途径，通过理清思路制定政策驱动，结对共建实施帮扶助动，增强后劲兴办产业推动，整合资源依托优势促动，创新方式借助市场拉动，夯实基础建强班子带动等措施不拘一格地增大村级集体收入规模，增强村级自我发展能力。
8、地方治理制度创新的促进机制探索
地方治理的主体可以是公共机构,也可以是私人机构,甚至是二者的合作。
在管理过程的权力运行方向上,地方治理表现为互动的行为过程,其实质在于建立基于市场原则、公共利益和认同的合作。
（一）完善地方政府重组的制度设计。
实现从地方政府管理到地方治理的转变,客观上需要重构一套与地方治理目标相适应的政府组织体系,需要重新调整政府间与政府内部责任分工、权力搭配、资源分享的结构、方式和流程。
地方政府的重组正是从地方政府管理到地方治理进程中制度变迁的必然要求。
一是发挥政府在制度创新中的独特优势。
制度创新实际上是改进一种制度安排,实现其价值增值。
推动制度创新的主体包括了个人、团体和政府,而政府则是制度创新中最有优势、效率最高的主体,在复杂多样的制度创新活动中,地方政府是第一推动集团。
从创新设想的提出,具体方案的设计,到组织实施的每个环节和程序,都是在地方政府的规范、领导和参与指导下进行的。
二是完善政府结构,提高政府效能。
在横向上,政府结构变化表现为立法、司法和执行部门的权力平衡与制约;
在纵向上则强调合理划分事权与财权、以及政府内部的结构合理性。
同时,依靠私人部门、公民社会以及国际组织等提高政府效能,亦即将权力从官僚机构转移到社区,以市场力量进行变革,在公共服务中依靠竞争机制等原则。
三是改变政府管理权限,增强社会自主性。
政府的管理权限主要表现在政府与市场、政府与社会的关系。
在现代社会中,任何行动者都无法单独主导特定的政府管理模式。
公民社会是治理变迁的重要角色,为了维护共同的利益,实现共同的目标,必须增强公民社会的能力。
包括非政府组织、协会、社区组织、利益团体和各种社会运动等公民社会的组织要素逐渐形成自主性网络。
（二）构建公民有序政治参与的制度平台。
公民有序政治参与是全球化时代和社会转型时期我国实现从地方政府管理到地方治理转变的内在要求,是公民社会不断兴起与发展的集中体现。
公民有序政治参与不仅是一种理念,更是制度的创新和选择。
伴随着从地方政府管理到地方治理发展的是各种地方公民参与制度的实验与不断演进,这构成了一幅色彩斑斓的图画。
受国内外环境影响,我国公民有序政治参与的进程是一个渐进发展的过程,不可能一蹴而就。
一是完善基层民主政治建设,推进公民参与发展。
地方政府的地位和功能,决定了它在推进公民参与发展,完善基层民主政治建设方面有不可推卸的责任。
地方政府应以开放、积极、肯定的态度看待和认识公民参与地方治理发展中的重要作用,鼓励公民参与地方公共事务管理;
教育公民逐步树立公民意识和公民资格观念,引导公民逐渐形成与社会政治发展相匹配的公民参与精神;
审时度势,有序推进公民参与基层公共事务管理的进程,拓宽公民参与的多样化途径,不断提升公民对地方公共政策制定和公共服务提供的影响力;
为公民参与地方公共事务管理提供广阔的空间,为增强公共与地方政府的互动、促进公民参与公共政策制定与执行、激励公民自愿从事基层公共服务提供坚实的制度基础。
二是尊重公民的政治权利,加强公民有序政治参与的制度建设。
扩大公民有序政治参与,是坚持和完善社会主义民主制度的有效途径,是加强党的执政能力建设的具体体现,是一个既积极主动又稳步推进的过程。
从地方政府管理到地方治理的转变,必须在充分尊重公民的政治权利的基础上,加强制度建设,建立健全公民参与立法的制度;
完善公民旁听制度;
建立健全听证制度;
建立和完善公民政治参与的激励机制和监督制约机制;
构建公民政治参与制度体系,畅通人民群众的政治参与渠道。
三是多样化制度设计,发挥公民有序政治参与的作用。
构建公民有序参与的制度平台,需要多样化的制度设计,这样才能充分发挥公民有序政治参与的作用。
从地方政府管理到地方治理的转变需要在不同层次上设计和发展多样化的公民参与方式和途径,落实公民创制权与复决权;
组建公民大会、咨询指导委员会、公民论坛等。
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