办理生产建设项目水土保持行政许可不可不知的道理.docx

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办理生产建设项目水土保持行政许可不可不知的道理

办理生产建设项目水土保持行政许可不可不知的道理

一、水土保持行政许可是怎么来的

1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布，首次提出在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。

彼时，这些建设项目基本属于独立选址，在农村地区建设，尚未大规模进入城市。

近二十年，全国城镇化进程加速，许多建设项目造成的水土流失影响逐渐显现。

同时，不仅山区、丘陵区和风沙区，平原区生产建设活动造成的水土流失问题越来越突出。

2011年，修订的《中华人民共和国水土保持法》（以下简称水土保持法）正式施行，对水土保持方案编报范围重新划定，明确规定水土保持方案编制范围不仅包括山区、丘陵区、风沙区，还包括水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域。

在项目类别上，只要是上述区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位均应当编制水土保持方案。

之后，各省、自治区、直辖市结合地方实际，陆续出台本行政辖区水土保持法实施办法、水土保持条例、水土保持管理办法，对生产建设项目水土流失防治要求也进一步细化。

根据法律要求，建设单位在实施相关工程项目时，应根据国家及地方水土保持法律、法规及部门规章，办理水土保持行政许可审批手续。

因此，建设单位在日常工作中，需要主动了解水土保持相关法律法规要求及水土保持行政许可手续办理关键环节，做好水土保持工作，为项目顺利投入使用打好基础。

二、方案报批，立项前和开工前办理有何不同

1、水土保持行政许可事项根据《中华人民共和国水土保持法》第二十五条，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。

根据法律设置的水土保持行政许可事项原本有2项，分别为水土保持方案审批和水土保持设施验收审批。

2017年9月22日，《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号）取消了各级水行政主管部门实施的生产建设项目水土保持设施验收审批行政许可事项，转为生产建设单位按照有关要求自主开展水土保持设施验收。

那么，涉及水土保持的行政许可，仅剩生产建设项目水土保持方案审批1项。

经过长期实践，水土保持方案审批作为项目建设的要件，被大多建设单位所重视，而后续水土保持方案的落实、水土保持监测、水土保持设施验收则容易被忽视，从而导致建设单位违法行为的产生，承担相应违法后果。

当水土保持监督执法查处项目时，建设单位往往才发现自己还有相关手续未办理。

因此，建设单位在办理水土保持行政许可手续时要知道生产建设项目水土保持是全过程管理，不仅需要办理行政许可，而且涉及法律要求的监测、验收工作也需要完成。

2、水土保持方案编报审批根据《中华人民共和国水土保持法》第二十六条，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。

该条款明确了水土保持方案是项目开工建设的必要条件。

根据现行《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（1995年5月30日水利部令第5号发布，2005年7月8日水利部令第24号修改，2017年12月22日水利部令第49号修改），审批制项目，在报送可行性研究报告前完成水土保持方案报批手续；核准制项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。

而立项前与开工前办理水土保持方案对建设单位要求却是不一样的。

（1）立项前办理该类项目水土保持投资一般能够保障，特别是独立费用中的监测、验收等费用，为后续水土保持工作的开展提供条件。

但是会出现因部分建设项目可行性研究报告深度不够，导致按照可研编制的水土保持方案深度不够，在后期工程建设中，会根据主体设计内容的变化而重新调整。

根据现行法律法规，如果主体工程建设内容调整而导致工程水土流失防治责任范围、水土保持防治措施及措施布置发生重大变化，则需要重新报原审批机关批准，无疑会给建设单位增加办理环节，进而影响工程进度。

这就要求建设单位在筛选水土保持咨询服务机构时，要选择经验丰富，并在方案编制阶段能够熟练掌握项目建设内容及水土流失环节，具备提供优秀水土保持方案的能力，规避重新编报方案的风险。

（2）开工前办理该类项目水土保持方案编制一般在工程初步设计阶段介入，此时工程变化一般不会太大，编制的水土保持方案基本不突破方案重新编报的限额要求。

但缺点是项目立项阶段没有考虑水土保持工程落实的相关独立费用，包括监测、验收等费用。

监督执法实践中常见的就是，项目在立项阶段没有考虑相关费用，在实施过程中没有经费开展水土保持监测，不具备验收条件，进而因违法而受罚。

这种情况，就要求建设单位学法懂法，在开展项目前期工作时，及早引进水土保持咨询服务机构，在立项阶段给出大致的投资匡算，待项目进入初步设计阶段再行编制水土保持方案，以避免后续出现因无相应项目经费不能验收而影响工程投入运行。

3、为什么要开展水土保持后续设计根据《中华人民共和国水土保持法》第二十七条，依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

在实践中，除了一些大型开发建设项目配套水土保持工程有专项设计外，许多水土保持后续设计往往纳入主体工程设计。

但是由于主体设计单位重点考虑的是项目自身功能，加之对水土保持法律、法规理解不够深入，多会因为外在功能表现、投资成本控制等方面，忽视水土保持措施设计，或者随意变更水土保持措施设计。

这也是后续水土保持设施验收不能顺利开展的原因之一。

另外，由于水土保持措施中一大类措施是绿化措施，项目实践中绿化方案一般交由园林设计公司负责，虽然外在表现都是绿地，但是水土保持设计侧重的水土保持功能，而园林设计则更在意是园林景观效果。

因此，项目实施过程中，水土保持服务机构如未有效介入，会导致一些绿地建设并没有发挥出应用的水土保持效果。

这就要求，建设单位对园林设计单位与水土保持咨询服务机构合作提出约束，在项目实施过程中水土保持咨询服务单位可辅助园林设计或景观设计部门开展工作，确保不会造成水土流失后果。

4、水土保持监理开展的必要条件有哪些水土保持监理是保障水土保持工程建设质量的重要手段，其监理报告是后期水土保持设施验收的重要依据。

《水利工程建设监理规定》（2006年12月18日水利部令第28号发布，2017年12月22日水利部令第49号修改），要求总投资200万元以上且符合下列条件之一的水利工程建设项目，必须实行建设监理：

（1）关系社会公共利益或者公共安全的；

（2）使用国有资金投资或者国家融资的；（3）使用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的。

铁路、公路、城镇建设、矿山、电力、石油天然气、建材等开发建设项目的配套水土保持工程，符合前款规定条件的，应当按照规定开展水土保持工程施工监理。

《水利工程建设监理单位资质管理办法》（2006年12月18日水利部令第29号发布，2010年5月14日水利部令第40号修改，2015年12月16日水利部令第47号修改，2017年12月22日水利部令第49号修改）要求，从事水利工程建设监理业务的单位，应当取得资质，并在资质等级许可的范围内承揽水利工程建设监理业务。

因此，符合上述条件的开发建设项目水土保持工程须请有相应水土保持监理资质的单位开展监理工作。

其他项目水土保持工程可由主体工程建设监理单位负责监理工作，但应配备相应的水土保持监理工程师。

5、为什么说寻找一家优秀的监测单位很重要根据《中华人民共和国水土保持法》第四十一条，对可能造成水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。

目前，各地方政府结合地区实际，出台更加严格的水土保持法实施办法或者水土保持条例，生产建设项目监测工作不再局限于大中型建设项目，如《北京市水土保持条例》规定所有依法编制水土保持方案的生产建设项目均需要开展水土保持监测工作。

另外，由于《生产建设项目水土保持监测资质管理办法》的废除，监测工作的开展仅具备相应能力的监测单位即可开展。

由于水土保持监测专业性、技术性较强，监测结果不仅服务于建设单位完善水土流失防治措施以及后续验收工作，而且服务于水土保持监督管理部门用于日常监管，因此，如何筛选具备监测能力的中介服务机构是做好监测工作的重中之重。

监测数据的获取来自于日常调查、定期观测和数据分析，是一项琐碎而繁琐、考验智力与体力的一项技术活动。

监测报告与设计方案最大不同在于，监测数据是不可复制和修改的，因此，选择一个专业靠谱的服务机构至关重要。

虽然监测工作可以委托服务机构，但是监测的责任主体依然是建设单位。

如果服务机构数据造假，则建设单位将最终承担与此相关的法律责任。

6、水土保持验收最新要求是什么根据《中华人民共和国水土保持法》第二十七条，生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

目前，生产建设项目水土保持设施验收由生产建设单位按照有关要求自主开展。

为规范生产建设项目水土保持设施自主验收的程序和标准，2017年11月13日，水利部印发《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》（水保〔2017〕365号）。

文件要求生产建设单位自主验收水土保持设施，要严格执行水土保持标准、规范、规程确定的验收标准和条件。

存在下列情形之一的，不得通过水土保持设施验收。

（1）存在未依法依规履行水土保持方案及重大变更的编报审批程序的；

（2）未依法依规开展水土保持监测的；（3）废弃土石渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的；（4）水土保持措施体系、等级和标准未按经批准的水土保持方案要求落实的；（5）水土流失防治指标未达到经批准的水土保持方案要求的；（6）水土保持分部工程和单位工程未经验收或验收不合格的；（7）水土保持设施验收报告、水土保持监测总结报告等材料弄虚作假或存在重大技术问题的；（8）未依法依规缴纳水土保持补偿费的；（9）存在其它不符合相关法律法规规定情形的。

验收工作最终是与水土保持方案、水土保持设计、施工以及监理、监测相呼应，是全过程管理的最终把关，实践中许多建设单位往往在验收时才发现一些措施未按要求落实、一些水土保持工作未能及时开展，进而导致验收不能通过，不能投产使用。

以上提到的水土保持方案编报审批、水土保持监测、水土保持设施验收均有相应罚则，罚款额度在五万至五十万元不等。

同时，根据生产建设单位水土保持信用评价机制建设要求，今后国家将充分发挥信用记录在监管中的作用，监督信息纵横连接、共享使用，与企业信用挂钩，一处受罚，处处受限。

因此，从长远来看，生产建设项目违法成本将大大提高。

对建设单位而言，按照水土保持法落实项目建设过程中的水土流失防治责任，必须予以重视。

附：

有关省、自治区、直辖市需办理水土保持行政许可的项目范围北京：

可能造成水土流失的生产建设项目，包括房屋建设类、交通及其附属设施类、公共服务类、农林及生态环境类项目（详见《北京市建设项目水影响评价分类管理规定》，北京市水土保持方案、洪水影响评价、水资源论证行政审批程序合并为北京市建设项目水影响评价行政审批）。

上海：

水土保持规划确定的水土流失易发区开办可能造成水土流失的生产建设项目。

天津：

水土流失重点预防区、水土流失重点治理区的生产建设项目以及水土流失重点预防区、水土流失重点治理区以外，在水土保持规划确定的容易发生水土流失的区域内开办占地面积一公顷或者开挖、填筑土石方总量在一万立方米以上的生产建设项目。

重庆：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办下列生产建设项目，可能造成水土流失的：

（1）铁路、公路、机场、港口、码头、桥梁、通信、市政、水工程等基础设施项目；

（2）煤炭、电力、石油、天然气等能源设施项目；

（3）矿产、冶炼、建材等工业项目；

（4）城镇新区、开发区、工业园区等园区建设项目；

（5）房地产开发、土地开发等开发项目。

河北：

山区、丘陵区、风沙区及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

辽宁：

开办扰动地表、损坏和影响地貌植被的下列生产建设项目：

（1）铁路、公路、机场、港口、码头、桥梁、通信、市政、水工程等基础设施项目；

（2）矿产和石油天然气开采及冶炼、电力、建材、输油输气管道等能源、工业项目；（3）其他可能造成水土流失的生产建设项目。

吉林：

开办扰动地表、损坏地貌植被并进行土石方开挖、填筑、转运、堆存的生产建设项目（含城镇基础设施建设、公共服务设施建设、房地产开发、使用采伐迹地种植人参等）。

江苏：

水土流失重点预防区、重点治理区和水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、房地产开发、旅游开发等生产建设项目。

浙江：

省水土保持规划划定的山区、丘陵区和容易发生水土流失的其他区域，开办涉及土石方开挖、填筑或者堆放、排弃等生产建设项目。

安徽：

山区、丘陵区、风沙区以及因生产建设活动扰动地表、损坏植被造成轻度以上水土流失的平原区，开办的下列生产建设项目：

（1）铁路、公路、机场、港口、码头、桥梁、通信、市政、水工程等基础设施项目；

（2）电力、石油、天然气等能源设施项目；

（3）矿产开采、房地产开发、农业开发、旅游开发等项目；

（4）可能造成水土流失的其他生产建设项目。

福建：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

江西：

山区、丘陵区及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

山东：

山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，开办扰动地表、损坏植被、挖填土石方等可能造成水土流失的生产建设项目。

河南：

山区、丘陵区、平原沙土区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的下列生产建设项目：

（1）铁路、公路、机场、码头、桥梁、隧道、通信、市政、水工程等基础设施项目；

（2）煤炭、电力、石油、天然气等能源设施项目；

（3）采矿、采石、冶炼等工业项目；

（4）城镇新区、开发区、产业集聚区、各类工业园区等建设项目；

（5）房地产开发、旅游区开发等土地开发项目；

（6）其他可能造成水土流失的生产建设项目。

湖北：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

湖南：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办的下列生产建设项目：

（1）铁路、公路、机场、港口、码头、桥梁、通信、市政、水工程等基础设施项目；

（2）煤炭、电力、石油、天然气等能源设施项目；

（3）矿产、冶炼、建材等工业项目；

（4）城镇新区、开发区、工业园区（工业聚集区）等园区建设项目；

（5）房地产建设、土地开发整理、农业综合开发等开发项目；

（6）其他可能造成水土流失的生产建设项目。

广东：

山区、丘陵区和水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目

广西：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

四川：

开办扰动地表、损坏地貌植被并进行土石方开挖、填筑、转运、堆存的生产建设项目（不包括地质灾害应急防治工程）。

贵州：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

云南：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

西藏：

山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域可能造成水土流失的生产建设项目。

陕西：

涉及土石方挖填、扰动地表等可能造成水土流失的生产建设项目。

甘肃：

水土流失重点预防区和重点治理区开办的生产建设项目。

青海：

山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办涉及土石方挖填、扰动地表等可能造成水土流失的生产建设项目。

新疆：

生产建设项目。

黑龙江：

在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，开办下列涉及扰动地表，土石方挖填、运移等可能造成水土流失的生产建设项目：

（1）铁路、公路、机场、港口、码头、桥梁、通信、市政、水工程等基础设施项目；

（2）煤炭、电力、石油、天然气等能源设施项目；（3）城镇新区、开发区、工业园区（工业聚集区）等建设项目；

（4）矿产、冶炼、建材、房地产开发、旅游开发和滑雪运动等生产建设项目；

（5）其他可能造成水土流失的生产建设项目。

山西：

山区、塬区、丘陵区、风沙区、河谷川道区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的区域开办生产建设项目。

海南：

山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目。

宁夏：

山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目。

广西：

山区、丘陵区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域，开办可能造成水土流失的生产建设项目。

内蒙古：

在水土流失重点预防区和重点治理区内开办下列生产建设项目：

（1）矿产和石油天然气开采以及冶炼、电力、化工、建材、输油输气管道等能源、工业项目；

（2）公路、铁路、机场、市政、水利水电枢纽等基础设施项目；

（3）其他可能造成水土流失的生产建设项目。

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