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邮储改革文章

邮政储蓄机构改革的制度安排与演进

王操王国强

制度经济学认为,制度变迁的过程实质是不同的社会集团从自身利益出发在既定的社会结构下进行的制度博弈。

在邮政储蓄机构制度变迁中涉及到邮政局、邮政公司、邮政储蓄银行、监管部门、邮政储蓄银行员工等多重利益相关者，他们之间不同的效用函数必然导致邮政储蓄改革的制度安排存在缺陷并需进一步优化。

一、制度冲突：

邮政储蓄机构改革的扭曲运行

根据2005年国务院通过的《邮政体制改革方案》，新一轮邮政储蓄机构改革拉开了序幕，并取得了明显成效，主要表现在三个方面：

一是邮政储蓄体制改革深入推进,银行机构组建基本完毕。

2007年3月20日，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立，至2008年4月末，邮储银行36家一级分行全部挂牌开业，307家二级分行及5043家支行也已经当地银行业监管部门核准开业。

我国邮政储蓄网点已达36000多个，组建后的邮政储蓄银行网络将成为沟通和连接我国城乡经济社会的最大金融网络，其分支机构基本覆盖我国所有的市、县和主要乡镇。

二是业务快速增长,资产运用逐步多元化。

截至2008年4月末，邮政储蓄存款余额为18650亿元，是中国第5大存款机构；邮政绿卡发卡量达2亿张，为中国第3大发卡银行机构，继开办小额质押贷款业务后，又推出农户联保贷款、微小企业主贷款、农村基础设施专项融资等业务，仅2007年全年累计支农资金发生额为1335.6亿元。

三是内部建设稳步推进。

邮政储蓄银行新出台了银团贷款、同业授信、债券与资金交易等多项业务规范或操作规程，邮政大汇兑系统也于2007年底在全国推广上线，总行在全国公开招聘了近百名相关专业人才。

在看到邮政储蓄机构改革取得明显成效的同时，也必须清醒地认识到邮政储蓄机构改革的渐进性与复杂性，对改革进程中存在的问题予以高度关注，主要体现在五个方面：

（一）战略定位不明。

根据银监会批复，邮政储蓄银行的市场定位主要是面向“三农”，在农村地区开展零售业务，促使其打造成为沟通城乡金融服务的“社区性零售银行”。

因此，监管部门对邮政储蓄银行的定位并不是一般意义上的商业银行，希望其能够通过商业化运作来填补农村金融服务的空白，邮政储蓄银行需要履行一定的国家政策目标任务。

但根据国务院2005年通过的《邮政体制改革方案》，邮政储蓄银行是由中国邮政集团全资组建并控股的银行，中国邮政储蓄银行将按照公司治理架构和商业银行管理要求，致力于建设资本充足、内控严密、营运安全、竞争力强的现代商业银行。

邮政储蓄银行作为商业银行的性质决定了其日常经营必然遵循商业性原则，以追求利润最大化为目标。

由此带来三个方面的问题：

一是在商业性原则的指导下，邮政储蓄银行会不遗余力地开展银团贷款、资金运作业务，以获取高额利润，但在政策性要求下，邮政储蓄银行又必须积极发放农村小额贷款等零售业务，因此，如何安排资金成为第一大难题；二是根据服务“三农”的定位要求，邮政储蓄银行的资金取之于农，用之于农，但逐利动机必然驱使邮政储蓄银行从农村抽取大量资金转移到城市运作，如何把握协调成为第二大难题；三是在业务网点布局上如何“广覆盖、可持续”的问题。

随着邮政储蓄银行的全部组建，原来由金融机构退出而形成的农村金融服务空白区，特别是在边远山区，农民存款难、汇款难问题依然存在，当地政府及农民迫切要求设立邮政储蓄机构，但邮政储蓄机构出于商业可持续的考虑，并不愿意新设机构，这是第三大难题。

（二）管理体制不顺。

邮政储蓄银行尽管已经组建完毕，机构名称、牌子都变了，但其管理体制仍然没有根本性改变，沿用的仍是原来邮政储蓄实行“上级邮储部门指导、地方邮政块块负责”的管理模式。

从湖北全省情况来看，在组织机构上由一级分行、二级分行、县级管理支行、一类经营性支行、二类经营性支行、邮政代理网点等条线方式构成，二级分行行长、管理支行行长仍兼同级邮政公司党委（组）成员；一类经营性支行已全部划转给邮政储蓄银行，支行行长虽然没有兼任邮政支局局长，但对网点内的邮政业务仍具有管理责任；二类支行收益仍然属于邮政机构，行长兼任邮政支局副局长，但只有其一人编制属于邮政储蓄银行，其管理的下属均为邮政职工；各级邮政代理金融网点其管理责任仍属于邮政储蓄银行。

这种管理职能互相交叉的模式会带来许多问题：

一是各级邮政局党委及局长仍然管理邮政储蓄业务，具有决策权，但除行长外其他党委成员均不是高管人员，监管部门对其监管力度有限；二是各级邮政储蓄银行机构高管人员及员工仍然要承担邮政工作任务，但其作为银行业机构并无此项业务范围。

经调查，当前基层邮政储蓄人员与邮政职工一样，要承担如卖报刊、明信片、奥运大礼包，代卖化肥、种子等农资，代销电信、移动业务等非银行业务任务，这些任务与员工绩效挂钩，由此导致基层邮政储蓄员工收入比同级农村信用社职工月收入平均要低100元至300元左右，极易诱发道德风险与操作风险；三是邮政储蓄银行尽管对二类支行、代理网点具有业务管理责任，但由于没有人事管理权，其管理权威受到极大削弱，二类支行、代理网点的银行业务管理易形成真空带。

（三）运行机制不健全。

一是公司治理机制不健全。

邮政储蓄银行目前是中国邮政集团公司的全资子公司，股权结构单一，银行董事会、高级管理层以及邮政集团党委会的职权边界不明晰，邮政集团公司影响邮储银行经营的情况势必时有发生，各级邮政公司对同级邮储银行经营决策同样具有相当影响力。

二是资本金约束与补充机制不健全。

按照银监会《关于中国邮政储蓄银行有限责任公司开业有关问题的批复》，邮储银行注册资本金为200亿元，目前资本金尚未全部到位，该行也没有按照《公司法》及《商业银行法》的规定，向其分支机构拨付营运资本金。

随着各项资产新业务的开展，如果不能及时补充资本金，资本充足水平将难以达标。

三是风险管理机制不健全，内控水平亟待提高。

邮储银行成立后，各项业务制度修订与建立尚未完全跟上，并不能适应商业银行业务经营的要求，如没有根据各类机构不同特点建立授权授信制度，信息系统及人员目前仍然在各级邮政公司。

另外，在邮政储蓄银行的3.6万个网点中有相当一部分规模较小、设施陈旧、设备落后，大多数农村地区网点人员配置仅有三到四人，柜员集邮政业务、储蓄业务、代理业务于一身，授权制度得不到落实等问题非常严重，存在风险隐患。

（四）盈利能力不高。

邮政储蓄机构近年来盈利能力尽管不断提高，但其盈利能力仍要远低于全国银行业平均水平，据测算，邮政储蓄银行2007年资产利润率仅为0.0365%,远低于全国银行业平均资产利润率0.92%的水平,与此相对应的是,其成本收入比远高于全国银行业平均水平。

尤其值得关注的是，由于许多邮政储蓄网点没有划到银行名下，邮政储蓄银行分支机构一旦在财务上分账核算，许多基层机构将马上面临亏损状态。

（五）人员构成参差不齐。

邮政储蓄的从业人员大多学历较低，从业经历短，年龄构成不合理，对金融业务不熟悉，特别是缺乏信贷管理与风险管理经验，许多新进员工身份仍然是劳务派遣工，这对邮政储蓄机构今后业务的发展势必构成极大的制约。

某邮政储蓄银行二级分行已划转362名人员，笔者对其构成情况进行了调研。

全行员工年龄结构老化，51岁以上占5％，36－50岁占33％，35岁以下占62％。

学历层次较低，其中，本科学历占9％，大专学历占39％，高中（中专）学历占39％，初中及以下学历占13％。

二、制度约束：

邮政储蓄银行制度缺陷的根源

诺斯认为，制度变迁是由三个因素共同起作用的：

一是正式规则，二是非正式规则，三是其执行和实施的特征。

在邮政储蓄机构制度变迁过程中，正式制度、非正式制度以及制度环境和实施机制都对邮政储蓄机构改革成败构成决定性影响。

（一）正式制度约束，影响改革整体推进。

从世界各国邮政储蓄改革的经验来看，无论是日本的政府机构—国有公司—民营化改造模式，还是德国的股份制改造—国有股减持—重组上市模式，各国都坚持立法先行、依法改革的原则，把立法作为邮政和邮政储蓄改革的基础工作，为邮政金融开展业务提供法律保障和政策扶持。

到目前为止，我国仍未出台专门的《邮政储蓄法》以明确规定邮政金融机构的法律地位、市场定位和管理体制等，当前邮政储蓄改革是根据国务院2005年通过的《邮政体制改革方案》摸索前行，立法层次不高，许多方面并不明确，这就为不同利益集团提供了较大的博弈空间，如在改革过程中存在着邮政集团公司、省级以下邮政分公司、邮政储蓄银行等不同博弈者，邮政储蓄银行相对而言是弱势一方，因此就导致在机构网点等利益分配上各地情况不一，出现了一类支行、二类支行、代理网点等机构，这是导致管理体制不顺的重要原因；又如对邮政储蓄资金应该有多少回流到农村没有明确性规定，开展农村业务的金融财税政策扶持则更显不足，这也势必导致邮政储蓄银行在战略定位上摇摆不定，受利益驱使加大对城市金融业务投入，与资金回流农村的政策要求相悖。

（二）非正式制度约束，经营理念与行为转变尚需时日。

制度经济学认为，正式约束只有在社会认可即与非正式约束相容的情况下才能发挥作用，再好的正式规则如果偏离了土生土长的非正式规则，也会出现制度运行的冲突和偏离。

如邮政储蓄银行党的关系省级以下仍然归属于当地邮政局，各级邮政储蓄银行行长是邮政局党委（组）成员，在行政级别上也低于邮政局主要负责人，受我国延续了几千年的儒家文化及官场意识形态影响，邮政局长对邮储银行的经营决策必定具有极大的影响，极易滋生道德风险。

又如在意识和观念上，邮储机构从业人员多年来法律意识淡薄，缺乏遵章守纪、依法经营的观念，长期以来存在着“重业务发展、轻法律规范”的倾向，这也会带来操作风险，同时，由于邮储机构长期以来“只存不贷”的业务特点，使邮储人员普遍缺少信贷业务经验，尽管监管部门对其业务范围不断拓宽，但过去的经营理念与行为仍存在着惯性支配。

因此，该行在资金运用渠道上仍然较窄，基层机构没有多少自主资金运用权，信贷业务依然拓展缓慢，大量资金仍然采取上存总行由总行运用，债券投资在其营运类资产中占比约60%，近90%的债券投资为固定利率，在2007年国家6次提高基准利率后，该行债券投资的市值必然不断缩水，这也是盈利水平短期难以提高的重要原因。

（三）制度环境约束，邮储改革受制于邮政改革进程。

邮政体制改革从2005年伊始，已经三个年头了，但改革进程依然缓慢，这对邮储机构改革势必构成影响。

一是如何解决邮政亏损问题。

从1986年邮政部门恢复开办邮政储蓄业务以来，邮政储蓄与邮政业务实行捆绑式核算，邮政与电信分家之时，来自财政的补贴到2003年停止以后，邮政储蓄低进高出获得的高收益成为弥补邮政亏损的主要来源并逐年递升，这可从历年邮政收入与邮政储蓄业务收入对比中看出（见下表），邮政储蓄分离出去之后,邮政就失去了重要的利润来源,对其发展势必带来极大的冲击。

由此可见，如何解决好邮政部门与邮储这个盈利大户分离后的补偿与前途问题，对邮储银行的建立至关重要。

1999—2005年邮政金融业务发展概况

单位：

亿元

项目

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

邮政业务总收入①

369.8

424.2

470.9

510.3

526.9

534

577.2

邮政储蓄业务收入②

113.4

123.53

148.2

199.17

225.66

263.35

282.1

②/①%

30.7

29.1

31.5

39.03

42.8

49.3

48.9

数据来源：

国家邮政总局各年年报

二是如何依托邮政网络问题。

邮政储蓄长期以来依托于邮政网络开展金融业务，这个网络对其今后的发展意义也极为重大，在中国邮政系统的分拆、改革中，如何分配、使用国家邮政总局手中掌握的“网点财富”是一大焦点。

如邮储银行自设网点，必然增加营运成本，成立就会面临亏损；如果将邮政网络设施完全纳入国家家邮政总局下通过中国邮政集团直接进行经营管理，势必使邮储银行通过网点的各项经营受制于中国邮政集团，其分离转型的意义将大打折扣。

从组建实际情况来看，网点分拆采用的是折中模式，部分网点完全划给邮政储蓄银行（一类经营性支行），其它网点（二类经营性支行）仍然归属于邮政公司，这使邮储银行在今后与邮政机构的博弈中将继续处于劣势地位。

三是如何实施分账核算问题。

分账核算是邮政邮储剥离的必要前提，目前各级邮储银行正在着手分账核算工作，据调查，有些基层机构中的信息中心等硬件设施及相关科技管理人员尚未划给邮储银行，系统维护、安全管理完全仍由邮政公司维护，这也会带来安全隐患。

三、制度演进：

深化邮储机构改革的路径选择

制度经济学认为，制度变迁具有路径依赖的特征,制度一旦走上某一路径，它的既定方向就会在往后的发展中得到自我增强，因此，制度可沿着两种路径演进：

一种是逐渐优化；另一种则是锁定于无效状态，一旦进入锁定状态，就会阻碍改革的进一步发展，制度变迁就蜕化为某种“修修补补”的改良，无效的制度将会长期存在。

因此，在既定的制度变迁目标下，要正确选择制度变迁的路径并不断调整路径方向，使之沿着不断增强和优化的轨迹演进。

对于邮政储蓄机构改革而言，如何在制度演进中实现优化，无疑将决定改革成败。

（一）坚持立法先行，整体统筹推进。

要认真总结2005年以来邮政体制改革的经验，出台专门的《邮政储蓄法》，来明确规定邮政金融机构的法律地位、市场定位和管理体制，对邮政及邮政储蓄改革实施整体统筹推进，目前当务之急是抓紧做好各项法律、法规的修订工作，适时出台一些配套政策措施。

一是加快邮政改革步伐。

鉴于邮政与电信分家时，国家曾给予财政补贴，因此，此轮改革过程中，国家对邮政公司应该予以适当补贴或采取减免税政策，并在此基础上加快邮政集团公司改革，加快政企分离，调整邮政业务结构，将发展重点从邮政储蓄转向邮递本业，提高邮政体系的服务能力与盈利能力。

二是要合理分拆邮政储蓄网点。

目前，邮政储蓄网点分拆结果对邮政机构或邮政储蓄机构今后的发展都会带来不利影响，对此，国际上已有成功经验可以借鉴。

如荷兰在邮政改革过程中，于1993年邮荷兰邮政与邮储共同组建各占50%股份的合资公司，即组建一家投资物业管理公司，双方共同建设、管理、拥有和使用网点。

作为网点的用户，两者可以通过各自的业务比重，分担成本费用；作为该公司的控股方，两者还可以各享收益，以实现对共同经营网点所得的综合零售效益最大化挖掘。

结合我国邮政储蓄现状，可采取在中国邮政集团公司单独设立一个独立的依托邮政网点进行商业化运作的投资物业管理公司，由中国邮政集团与邮储银行共同投资控股，这样既有利于邮政储蓄网点的租用收益成本核算得以划分清楚，也有利于我国邮政普遍服务的顺利进行。

三是要加快邮政储蓄银行党群关系与财务核算体制独立，由邮政储蓄银行总行实行垂直领导，同时，加快邮储分账核算的步伐，尽快建立邮储机构的独立会计核算体系，唯有如此，邮储银行才能实现真正的剥离转型，而邮政对于邮政普遍服务的亏损补贴才能落实到位，实现明补。

（二）引进战略投资者，建立有效公司治理机制。

健全有效的公司治理是现代金融企业的重要衡量标志之一,也是现代商业银行有效运作的前提。

从理论上说,公司治理结构只是企业所有权安排的具体化，企业所有权是公司治理结构的一个抽象概括。

因此，合理的产权制度安排是公司治理的核心与前提。

根据《邮政体制改革方案》的有关规定,邮政储蓄银行在成立初期将由中国邮政集团控股,而中国邮政集团则是一家国有控股公司，完全是中国邮政集团“一股独大”，应该借鉴日本与德国等邮政储蓄机构改革的经验，鉴于邮储银行资本金尚未全部到位的现实，加快邮储银行引进战略投资者的步伐，在确保邮政集团公司51%控股的前提下实现股权结构多样化，最终走上重组上市的道路，这样一方面既有利于邮储银行真正建立起科学、高效的公司治理机制，充分发挥董事会、监事会和各专业委员会的作用，建立董事会、监事会、高管层相互制衡的激励约束机制，真正按照企业公司治理架构的客观要求来运作，切实提高公司治理的有效性。

另一方面，也有利于邮储银行构建起长效的资本金补充与约束机制，增强抗风险能力。

（三）制定长期发展战略，明确市场定位。

从目前国内商业银行的情况来看,我国并不缺乏大型商业银行，商业银行在城市金融的竞争也已达到白热化的程度，邮储银行作为国内第五大存款机构，其遍布城乡的网点优势是其他机构无法比拟的，而我国当前农村金融资源匮乏，因此，在此情况下成立的邮政储蓄银行应与现有商业银行在客户群和经营区域上实现区隔,充分发挥和依托网络优势，沟通城乡金融服务，建立成为具有现代金融企业机制的“社区零售银行”。

同时，鉴于农村金融服务具有高风险性的特征，国家应加以政策引导，对邮储银行开展社区金融服务特别是农村金融服务给予政策支持。

当前应统筹规划农村金融改革，将邮储银行的生存与发展放在整个农村金融改革的大格局之下，综合运用货币、财税、监管等政策，采取激励有效、风险可控、协调配套的扶持措施，引导和激励包括邮储银行在内的农村金融机构加大“三农”投入支持力度。

一是财税政策支持。

邮储银行作为为“三农”服务的社区性金融组织，应比照农信社享受免征所得税和减免营业税的优惠政策。

在比照农信社享受2%营业税减免优惠政策后，其余3%的营业税及附加采取“先征后返”方式，由财政返还。

同时，应建立涉农贷款补贴制度，对邮储银行发放的涉农贷款，由中央和地方财政给予一定比例的信贷补贴，以增加农村贷款的有效供给，鼓励加大对“三农”的投入。

二是货币政策支持。

探索在农村地区开展利率市场化改革，允许邮储银行根据不同客户对象灵活浮动利率，保证为“三农”这一弱势领域提供信贷服务的整体可持续；实行差别存款准备金政策，对邮储银行在县域内吸收的存款，比照农信社缴纳存款准备金。

三是监管政策支持。

邮储银行挂牌后，监管部门将工作重点及时转到督促邮储银行规范与邮政集团的关系,建立规范化的业务网点管理模式上来,同时要加大对邮储银行的指导与服务，提高邮储银行的风险管控能力。

（四）加强内控建设，构建全面风险管理体系。

新成立的邮储银行要按照现代商业银行经营管理和风险控制的标准建立良好的内控机制和风险防范体系，逐步实现金融业务规范经营和专业化管理的目标。

一是要切实防范操作风险，以确保改革初期邮储资金安全。

按照银监会《商业银行操作风险管理指引》、防范操作风险“十三条意见”和强化内控建设“十个联动”的要求，坚持标本兼治、重在治本的原则，着力加强内部案件防范体系建设，深入分析存在管理漏洞、案件隐患的部位和业务，采取有效措施，重点解决好业务流程改造、风险管控、信息系统、人员管理等方面存在的薄弱环节，减少案件发生的隐患。

二是要按照邮储银行组织架构明确岗位责任，按照新的组织模式重新梳理内部规章制度和业务流程，建立较为完备的内部控制体系，努力打造流程银行。

三是要加强制度建设，要以现代商业银行为标准，进一步修订和完善有关内部控制、风险管理及业务管理制度，改进业务和管理流程，规范与邮政公司在代理营业机构、资金安全、现金押运、金库值守、系统运行与维护等方面的相关委托管理协议。

四是要加强内控制度执行情况的检查监督，充分发挥内部稽核的作用，加大内部稽核检查力度和责任追究力度，确保有章可循，有章必循。

（五）加快人才培养和引进力度，着力培养优秀团队。

专业人才的缺乏将是邮政储蓄银行成立后面临的一大挑战。

现实显示,随着商业银行经营的业务品种不断增加,商业银行对其员工的专业知识和技术水平的要求日益升高。

特别是那些资金交易人员和专业风险管理人员,除具备丰富的金融知识、扎实的业务技能,还需要具有一定的经验积累，目前邮政储蓄的情况显然不容乐观。

邮政储蓄银行要想在与现有商业银行的竞争中站稳脚跟,并实现长期持续发展,就必须加大人才培养和引进力度,采取市场化用人方法，建立起科学合理的激励约束机制与人力资源管理体制，以尽快建立起一支学历层次高、专业知识丰富、具有一定金融从业经验的专业骨干队伍。

（作者单位:

黄石市实验高中黄冈银监分局）