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土地换保障制度的缺陷及对策分析

绵阳师范学院

本科生毕业论文

题目“土地换保障”制度的缺陷及对策分析

_——以成都市为例

专业社会工作

院部法学与社会学院

学号2005160065

姓名沈先梅

指导教师孙长勇

答辩时间2009年5月

论文工作时间：

2008年11月至2009年5月

“土地换保障”制度的缺陷及对策分析

——以成都市为例

学生：

沈先梅

指导老师：

孙长勇

摘要：

以“土地换保障”[1]是近几年政府提出的一种新的失地农民安置方式，但“土地换保障”在其制度设计中存在明显不足，如失地农民所换回的保障水平低、保障基金少、失地农民的就业和教育保障的缺失等，致使失地农民的安置现状得不到显著改善。

针对这些缺陷，本文通过分析总结，认为主要原因有失地农民在社会利益分配中的弱势地位、保障基金的运营不善、政府关注度不够等。

并在此基础上提出增加保障基金总额、优化保障基金的投资运营、探索建立为失地农民长远生计安排的制度保障、改革政绩考核制度、营造有利于失地农民子女进城读书的制度及社会环境等对策。

从而实现“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的良性循环，进一步完善“土地换保障”制度，使之成为一种行之有效的失地农民安置方式。

关键词：

失地农民土地换保障保障缺陷

TheDefectandCountermeasureAnalysisAbout“ExchangingLandforaGuarantee”

——ForExampleChengdu

Undergraduate:

ShenXianmei

Supervisor:

SunChangyong

Abstract:

“Exchanginglandforaguarantee”proposedbythegovernmentinrecentyearsisanewresettlementoflandlesspeasants,butithasobviousdeficiencyinmiddle,iflostterritoryguarantee,levelthatpeasantreturnstoolow,theguaranteefundisfew,thehiatusthatpeasant’semploymentandeducationensurewaitsforlostterritory.Regardingthesedeficiencies,thearticlesuggestssomecountermeasures,asincreasingtheinvestmentensuringthefundtotal,optimizingtheguaranteefundbeinginmotionanddoingbusiness,building-upapoliticalguaranteeforthelong-termlivelihoodofpeasant,reformingpoliticalachievements,building-upbeneficialsystemandsocialenvironmentforpeasantsonanddaughterreadingincity,andsoon.Cometrueexchanginglandforaguarantee,toensureurgingemploymentthereby,virtuouscircleurgingdevelopingwithemployment.

Keywords:

LandlesspeasantsExchanginglandforaguaranteetheflawofsocietysecurity

目录

导言1

一、“土地换保障”制度存在的缺陷1

（一）失地农民所换回的保障水平低1

1、保障待遇差，特别是老年人和未成年人1

2、保障范围窄1

3、保障对象有限2

（二）失地农民的保障基金少2

（三）政府对失地农民的就业指导性弱2

（四）忽略了失地农民的教育问题2

二、“土地换保障”制度存在缺陷的原因分析2

（一）失地农民在社会利益分配中处于弱势地位2

（二）保障基金缺乏保值增值性3

（三）政府责任心不足3

三、完善“土地换保障”制度的对策3

（一）增加保障基金总额3

1、以市场经济手段进行农地交易，从而提高农地补偿标准4

2、强制划账入户4

3、需要利用多渠道来筹集失地农民的保障基金4

（二）优化保障基金的投资运营4

（三）探索建立为失地农民长生计安排的制度保障5

（四）改革政绩考核制度，把对弱势群体的安置状况纳入考核范畴5

（五）营造有利于农民子女进城读书的制度及社会环境6

四、总结与讨论6

注释7

参考文献8

致谢9

导言

农民失去土地后，既有别于其他农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓——失地农民。

随着经济建设的进一步深化，土地占用数量越来越多，失地农民数量也急剧增加。

据统计，1991年至2000年期间，成都市已有近50万的失地农民。

且2004后，失地农民的数量还在不断上升。

“现代农业经济理论认为：

每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。

照此速度发展2030年我国失地农民将增加到1.1亿。

”[2]他们已成为一支“务农无地、上班无岗、低保无份”的三无大军。

因此，切实解决好失地农民的保障问题，既是现实的需要，也是社会公正道德原则和人道主义道德规范的必然要求。

另外，土地作为农民的基本生产资料和基本生活保障，是农民的基本生存手段。

因而，为失地农民建立起以土地换保障制度，具有重要的现实意义。

成都市分别于2004年4月1日和7月1日启动实施了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，即“19号令”，为失地农民以土地换保障出台了具体的操作方法，从法律上规范并保障“土地换保障”。

具体操作如下：

第一，1991年至2000年期间的失地农民，每交1元钱的社保费，政府将补贴3元钱。

这部分人根据自愿原则，在按不同年龄段、不同征地时间、一次性缴纳规定的社保费后，被纳入城市社保体系，享受到相应的城镇职工养老及医疗保障待遇；

第二，2004年后的失地农民，其中处于劳动年龄段的人员，政府将主要鼓励其就业；而超过劳动年龄段的人员，政府保障其基本生活，征地部门将一次性为征地农转非人员缴纳一定年限的基本养老保险费和住院医疗保险费。

对于处于劳动年龄段的人员，政府还将按年龄段，每人一次性发给6000元到20000元的就业补助金。

他们都将相应享受到城镇职工养老和医疗保险待遇。

一、“土地换保障”制度存在的缺陷

（一）失地农民所换回的保障水平低

1、保障待遇差，特别是老年人和未成年人

“19号令”中规定：

男年满60周岁和女年满50周岁及其以上年龄的老年人的享受待遇是按当年成都市城镇企业退休人员最低基本养老金标准（2004年的标准为每月300元）或以上标准的70%领取基本养老金。

而未满18周岁的未成年人仅能拿到每人10000元的生活补助费。

[3]这种待遇仅略高于城镇最低生活保障标准（2004年的标准为每月210元，现阶段为245元），仅能基本保障失地农民的基本物质生活需求。

另外，物价上涨的幅度远高于基本养老金调整的幅度，从而进一步降低了失地农民所享受到的待遇层次。

2、保障范围窄

在目前为失地农民建立的保障体系中，政府重点考虑失地农民最迫切的基本生活保障，参保的失地农民仅能在规定年龄享受到相应的城镇职工养老保障待遇和住院医疗保障待遇。

而对失地农民现阶段的生活风险缺乏保障，如失业风险、生育风险等。

3、保障对象有限

“19号令”的适用对象要符合两个条件：

一是“土地依法征用”，二是“已按照征地政策进行了非农人口登记”。

严格的说，他们已不是农民。

但忽略了另一部分无地农民的保障问题，即那些身份还是农民，但土地已经很少，已不足以保障基本生活，人均占地不足3分及以下的农民。

（二）失地农民的保障基金少

针对失地农民，政府要求根据自愿原则参保。

其中2004年后的失地参保农民，征地部门为其缴纳的最高基本养老保险费和住院医疗保险费分别为15年和10年；而针对1991年至2000年期间的失地参保农民，政府按其缴纳的参保费的3倍给予补助。

因而，能为失地农民筹集到的保障基金十分有限，而且政府补助的这部分的到位情况有待考证。

成都市为实施“19号令”，初步测算政府需补贴失地农民33亿元。

但这33亿元政府补贴，成都市政府拟定分10年由市县两级财政分期投入，一年注入近4亿元，其中市级财政承担约三分之一。

[4]并且从另一方面来看，仅以1991年到2000年这十年内的失地农民数量来计算，这33亿元政府补贴分到每个失地农民身上也只有6600元，这也同时说明失地农民的保障基金少。

（三）政府对失地农民的就业指导性弱

以土地换保障，就是要让农民能够用拥有的土地财产权换回自身失去土地后的“退路”和“出路”的保障，即养老保障和就业保障。

但政策中规定仅对劳动年龄段的失地参保农民每人一次性发给6000元到20000元的就业补助金，而未提出促进他们就业的制度性操作方法，即更多需要失地农民自谋出路。

另外，政府对失地农民的创业支持力度不够。

如：

失地农民银行贷款无抵押难，信息不灵，在市场经济中处于弱势地位等。

因此，目前失地农民的保障仅停留在对失地农民养老时的吃饭问题的保障，而轻视了他们现阶段的出路保障。

（四）忽略了失地农民的教育问题

农村的教育一直是困扰农村及农民发展的重要因素。

由于农村经济及意识的限制，农村教育一直发展滞后。

随着九年义务教育的普及，农村教育有了好转，但却仍然无法保障农民子女的受教育权，尤其是失地农民子女。

政策中仅对18周岁以下的未成年人一次性向其监护人发放10000元的生活补助费，这本身已是一个低水平的生活补助，根本未涉及他们的教育问题。

而且，实际上，这部分资金真正用于未成人身上的很少，一般被其监护人用作失地后的生活安置。

二、“土地换保障”制度存在缺陷的原因分析

（一）失地农民在社会利益分配中处于弱势地位

运用边际理论[5]来分析，城市化建设能带来的收益远大于它所造成的损失，即在收益与损失抵消后还会有大部分收益。

例如，政府将资金投向失地农民安置这一块，他能得到的收益最多是一点声誉及对社会稳定起到一定的作用。

但如果将资金投向城市开发，那么他能得到至少三方面的收益：

第一，财政收益；第二，促进城市经济发展及城市面貌的改观；第三，提高城市化率。

在社会发展过程中，抉择者必然会选择更具优势的一方，而不是要达到所有人的利益都有所增加。

在城市化建设过程中，无疑利益受损的群体是处于弱势地位的失地农民。

他们被迫从他们拥有的财产——土地中剥离出来，但也无法同时被完全纳入城市，致使他们成为一个边缘群体。

失地农民为城市化建设作出了巨大牺牲，却无法换回全面充分的保障。

按《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。

如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000块，补偿费也才只有3万块。

[6]相反，开发商却从中获取了丰厚的利益，他们将自身应承担的部分城市化建设成本通过降低土地征用成本转嫁给失地农民。

而政府为了发展只会选择更有利的发展路径。

（二）保障基金缺乏保值增值性

目前，失地农民的保障基金投资方式一般以储蓄的方式存在，这种方式虽然安全可靠，但收益太低。

并且，随着国家经济的发展，通货膨胀的压力，货币的实际购买力是在不断下降的。

因而失地农民的保障基金不可避免地面临通货膨胀的风险。

加之，货币储蓄受银行存款利率调整的影响较大，一般难以弥补通货膨胀所造成的损失。

最终导致失地农民所获得的保障基金相对更少。

所以，货币储蓄并不会带来真正意义上的收益，只宜维护保障基金的流动与周转。

（三）政府责任心不足

虽然地方政府是特定地区内全体民众利益的代表，政府官员肩负着振兴当地经济的重大使命。

但在公共选择学派[7]看来，地方政府及其组成成员是理性的经济人。

因而，他们同样也是追逐自身利益最大化的经济人，他们同样有极为明确的效用函数。

现有财税体制下，以地生财的土地财政极大地刺激了地方政府的征地欲望。

通过低价征收，高价出让的征地机制，地方政府可以从中获取可观收益。

然而，政府收益同农民补偿间存在此消彼涨的关系，作为理性的经济人自然不愿支付更多保障基金。

另一方面，在当前官员考核评价体系中，城市及经济的发展是考核官员政绩的硬指标。

这自然促使理性经济人将有限的资金投向边际回报率更高的领域。

例如，城市化率就是一个明确的指标。

城市化率的高低直接关系到城市的发展状况，进而推及官员的政绩。

失地农民越多，农转非人员就越多，城市化率自然升高，更多官员乐于将有限的资金投向商业开发，仅用小部分资金安置失地农民，轻视弱势群体问题的解决。

三、完善“土地换保障”制度的对策

（一）增加保障基金总额

失地农民保障基金总额数量直接关系到保障的覆盖范围及水平。

因而，要提高失地农民所换回的保障的质量，首要任务就是增加保障基金总额。

1、以市场经济手段进行农地交易，从而提高农地补偿标准

在城市化进程中，国家用计划经济的手段去解决农地的征用问题。

土地的“卖”与不“卖”，不由农民决定，即使是要“卖”，农民也没有与买方平等地坐下谈判价格的权利。

我国二元结构（国家所有和集体所有）的土地制度，不利于实现和保障农民权利。

农民仅拥有农地的承包经营使用权，致使农村土地被当作公共品来对待，农民难以在农地的征用过程中争取合理的利益。

探索农地直接进入市场的交易制度，可以用市场经济的手段来解决征地农民问题。

农村土地按照政府的土地供应计划直接进入建设用地市场，农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用。

这样，就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿，保证农民在进入城市时能够支付转岗培训成本和保障成本。

在确定农地补偿时，必须考虑土地增值部分，并且政府还要严格区分公益性用地和商业经营性用地。

从而为农民争取一个合理的土地补偿标准，为他们参保提供更充分的基金。

2、强制划账入户

即政府依法强制性从失地农民所获得的土地补偿金中征缴规定份额的保障基金为他们建立保障基金帐户，以此来解决由自愿性原则所带来的部分失地农民保障缺失问题。

根据目前成都市的经济及失地农民现状，地区政府无力承担全部失地农民的保障基金。

因此，需要更多地依靠个人的参与，以实现对失地农民的保障。

一方面，要改变以往先征后保的做法，实行先保后征，提高农民参保的积极性。

建立最低生活保障是政府公共财政的基本职能之一，享受最低生活保障是宪法赋予贫困公民的基本权利。

因而，将放弃土地权利作为进入低保的条件无疑是对农民财产权利的掠夺，而且会降低政府的公信力，影响农民的参保积极性；另一方面，政府可从普法宣传入手，强化农民的保障意识，从而吸纳更多农民自愿参保。

3、需要利用多渠道来筹集失地农民的保障基金

从目前的实施情况来看，成都市失地农民保障基金主要来源于征地部门、失地农民个人及地区政府。

而社会中闲置的部分资金未被合理利用，如慈善机构受理的慈善助款。

另外，国家可以采用间接调控方法，开征土地转让交易税。

这样，国家既可以保障农民的合理利益，也可获得相当部分的土地增值收益，从而丰富失地农民保障基金，以避免出现在土地交易中需要政府最后“兜底”的局面，进而导致地区政府财政负担过重却对失地农民保障基金的建立资助不力。

总之，政府要依法为失地农民筹集到更多的保障基金，以满足失地农民保障需求。

（二）优化保障基金的投资运营

保障基金的投资运营的根本目的就是使保障基金保值、增值，保障受益人的利益不仅不会因时间的推移而受损，而且还可以获得额外收益，以减轻地方政府、失地农民个人及征地部门的负担。

首先，建立起集中垄断运营与分散竞争式运营相结合的保障基金投资运营模式。

集中垄断运营模式由政府授权的公营机构集中运营保障基金，使得保障基金高度集中并具有垄断性。

这种由政府主导的模式风险较小，但效率不高。

而以效率至上的分散竞争式运营模式正好可以弥补前者的不足。

因而，两者的结合可确保保障基金在安全的前提下高效率地运作。

具体操作可以是公营机构和私营机构分别运营部分保障基金，既可确保失地农民保障基金的安全存在，也可获得更多收益。

其次，主要选择两三种安全有效的投资工具，如银行存款、实业投资、股票等。

在确保安全的前提下，要尽可能提高收益。

其中银行存款最安全可靠，而股票的收益相对更大。

而且要合理分配各种投资工具所占的比例，其中银行存款比例不宜过高。

最后，完善投资风险监控体系。

政府将征缴的保障基金纳入财政专户管理，专款专用，并实行收支“两条线”管理。

在保障基金的运营过程中要资产分离，即将基金的资产与其他资产分离。

同时需要通过信息披露来实现外部的监督，以防止基金管理人违规操作，损害基金持有人的利益。

另外，还需要科学地分配投资，并做好风险保障工作。

最终实现基金持有人利益的保障及增加。

（三）探索建立为失地农民长生计安排的制度保障

土地作为农民基本的生存手段，既具有生产功能，也具有保障功能，因而政府应尽量保障农民有土地。

面对城市化建设需求的冲突，划地安置是一个行之有效的解决方案。

划地安置，即是为失地农民另外划留部分土地用于发展第二、三产业。

它既解决了失地农民就业难的困境，又可以增加农民个人收入及促进城市经济的发展。

例如：

成都市锦江区探索实行的“工业进园区、农业进基地、住宅进社区”的发展都市观光农业，走专业化、规模化、品牌化的农业发展道路模式。

成都市可充分利用其独特的旅游资源，为部分失地农民提供发展旅游业的条件，即划留部分土地作为旅游业用地，从而增加就业岗位，促进就业并增加失地农民收入。

失地农民长远生计安排应被包含在他们用土地换保障范围之内，保障好失地农民的“出路”，让他们有依靠自己能力换回更好保障的制度可能性。

（四）改革政绩考核制度，把对弱势群体的安置状况纳入考核范畴

在当前官员考核评价体系中，城市基础设施完备度、城市化率、人均GDP、家庭收入水平等均是考核官员政绩的硬指标。

政府官员为了自身利益的考虑，他们会将有限资金投向有利于其政绩考核的领域，而忽略对失地农民这个弱势群体的保障。

但随着城市化建设进程的加快，这个不断壮大的弱势群体的保障问题越来越迫切，不容忽视。

政府应从官员考核制度入手，将对弱势群体的安置状况纳入考核指标范畴，改变官员重发展轻问题的做法，将部分资源分配到弱势群体身上，让他们分享到城市发展的成果。

另外，还应加强培养政府官员的责任心，让他们真正成为全体民众利益的代表，时刻把全体民众特别是弱势群体的疾苦放在心上。

一方面，需要提高所选拔官员的素质，确保他们有能力为民众干实事；另一方面，加强党风建设，树立良好的公众形象。

（五）营造有利于农民子女进城读书的制度及社会环境

据统计，目前成都市有公办小学上千所，在校学生就有100多万。

由于受资源和条件的限制，要完全接纳失地农民子女入学，成都市仍感到“心有余而力不足”；而且，社会世俗偏见也阻碍了失地农民子女平等接受正规教育。

首先，要坚定“一费制”收费标准，从制度上保障失地农民子女享有平等的受教育权；其次，国家及地方财政应加大对教育的投入，让他们有足够的教育资源可以利用；第三，消除对失地农民子女的歧视。

许多城里老师、学生及家长，认为农民子女不聪明，甚至存在一些陋习，因而看不起他们，歧视他们，致使农民子女心理压力大，等等。

失地农民子女是弱势群体中的弱势群体，政府应尽力保障他们的受教育权，从而改善他们的弱势地位，而不是让这种状况一直延续下去。

四、总结与讨论

土地能否换回失地农民的保障，又能换回什么样的保障，是解决失地农民问题的关键。

换句话说，要根本解决失地农民问题，必须切实实现失地农民以“土地换保障”。

但就目前的情形来看，失地农民用土地所换回的保障存在诸多不足。

要想通过“土地换保障”途径来彻底解决失地农民问题，就必须在实施过程花大力气不断弥补完善，切实考虑失地农民的长远利益。

政府作为全体民众利益的代表及政策的制定实施者，就应更加关注弱势群体利益的维护。

土地换保障是失地农民安置方式中最可行的安置方式，但还需要不断完善以真正实现失地农民的保障。

注释

[1]土地换保障是指农民在依法被征用土地后，要能够换回与拥有土地时相当的生活水平，即他们要能够用土地换回失去土地后的养老及就业方面的保障.

[2]潘久艳.土地换保障：

解决城市化过程中失地农民问题的关键[J].西南民族大学学报.2005.5:

171-173.

[3]成都市人民政府.成都市征地农转非人员社会保险办法，成都市已征地农民转非人员社会保险办法[2004]19号.2004.3.15.

[4]刘锋.成都市政府“19号令”33亿元补贴失地农民[N].成都商报2005，4（4）：

3.

[5]边际理论就是分析自变量变动与因变量变动的关系。

自变量变动所引起的因变量变动量称为边际量。

在考虑一个决策时，重要的是考虑边际量.

[6]张宏.农民“土地换保障”机制的挑战、实践、新路径[EB/OL]:

.2006-6-12.

[7]公共选择学派是以经济学方法研究非市场决策问题的一个重要学派，其主要代表人物是詹姆士·布坎南、戈登·塔洛克。

他们批评了主流经济学将经济市场和政治市场割裂的研究方法，并且排斥公有经济.

参考文献

[1]刘子操.城市化进程中的社会保障问题[M].人民出版社.2006:

172-231.

[2]吕学静.社会保障基金管理[M].首都经济贸易大学出版社.2007:

48-184.

[3]潘久艳.土地换保障：

解决城市化进程中失地农民问题的关键[J].西南民族大学学报.2005,5:

171-173.

[4]毛峰.政府该为失地农民做什么[J].调查.2006,4:

28-29.

[5]刘宇.梁德红.在城市化进程中如何确保失地农民的利益[J].甘肃农业.2005,4:

15.

[6]刘雪艳.浅议中国失地农民社会保障问题[J].安徽农业科学.2007，35:

7651-7653.

[7]乔明睿.失地农民不同群体养老保障问题探析及政策建议[J].人口与经济.2005,5:

69-73.

[8]严虹霞.张宏.失地农民社会保障安置模式研究[J].南京社会科学.2007,5:

105-107.

[9]何宏莲.王威武.新农村建设背景下失地农民社会保障体系的构建[J].农机化究.2007,10:

241-243.

[10]王瑞雪.慎言土地换保障[EB/OL]:

.2007-12-29.

致谢

经过半年的忙碌和工作，本次毕业论文已经接近尾声，作为一个本科生的毕业论文，由于经验匮乏，难免有许多考虑不周全的地方，如果没有指导老师的督促指导，以及一些同学的支持，想要完成这个论文是难以想象的。

在论文写作过程中，得到了孙长勇老师的亲切关怀和耐心指导。

他严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。

从课题选择到项目的最终完成，孙老师不仅在学业上给我以精心指导，同时还在思想、生活上给我以无微不至的关怀，除了敬佩孙老师的专业水平外，他的治学严谨和科学研究的精神也是我学习的榜样，并将积极影响我今后的学习和工作。

在此谨向孙老师致以诚挚的谢意。

最后我还要感谢法学与社会学院和我的母校——绵阳师范学院四年来对我的栽培。

法学与社会学院