信息索引手册农村综合改革定稿.doc
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农村综合改革
信息索引
若羌县财政局乡镇财政管理局
曹枭
二〇一一年十月
农村综合改革
农村综合改革是党中央、国务院在我国经济社会发展进入“工业反哺农业、城市支持农村”新阶段，为巩固农村税费改革成果，推进社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展，全面建设小康社会作出的又一重大战略决策。
当前，农村综合改革的重点是：
是以转变乡镇政府职能为重点，推进乡镇机构改革；以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育改革；以增强基层财政保障机制为重点，推进县乡财政管理体制改革；以优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村教育、基础设施和社会公益事业发展等方面的债务为突破口，妥善解决和处理乡村债务问题，以此带动和促进其他农村改革和农村工作。
农村综合改革领导小组工作职责：
1、负责提出若羌县农村综合改革规划、措施和综合性指导意见；指导协调各有关部门积极推进以乡镇机构、农村义务教育体制、县乡财政管理方式改革等为主要内容的农村综合改革。
2、负责研究提出农村税费改革遗留问题的解决和处理意见。
3、研究提出基层政权组织正常运转和农村公益事业投入经费保障的政策措施，制定相关管理制度；配合做好新农村建设相关工作。
4、负责检查督促成员单位和有关部门执行领导小组会议研究决定的重大事项、工作部署和指导性意见的情况。
5、参与拟定若羌县农村税费改革转移支付资金和国营农牧场转移支付资金管理办法，提出有关资金分配草案等。
6、负责审核各乡镇的农村综合改革方案，并指导、督促和检查各乡镇机构改革方案实施工作。
具体指导各乡镇机构改革试点工作，跟踪调整农村综合改革工作，对改革中发现的新情况、新问题及时展开调查研究，提出解决措施和建议
7、参与涉及有关农村综合改革相关政策性文件的修订和制定。
8、负责办理“两会”代表对农村综合改革的建议和议案。
9、组织协调有关部门总结综合改革工作经验和综合改革考核评估工作。
10、负责农村公益事业建设“一事一议”财政奖补项目组织实施工作和资金管理工作，完善工作流程和制度建设，推进农村公益事业。
11、负责农村义务教育以外其他债务清理审计认定及化解工作。
12、负责乡村两级其他公益性债务清理审计认定及化解工作。
13、参与乡镇机构改革工作，国有农牧场改制工作。
14、承办领导小组交办的其他工作。
主要任务：
研究制定若羌县农村综合改革发展战略；审定若羌县农村综合改革中长期规划及有关重大政策、措施和综合性指导意见；部署若羌县农村综合改革各项任务；协调解决若羌县农村综合改革中出现的重大问题；领导和指导若羌县农村综合改革办公室工作
工作内容：
一、分配和管理农村税费改革财政转移支付资金
二、分配和管理国有农牧场税费改革转移支付资金
三、推进乡镇财政管理改革，实行“乡财县管乡用”实施方案
四、全力做好农村义务教育“普九”债务化解工作
五、全力做好村级公益事业建设“一事一议”筹资筹劳财政奖补工作
六、全力做好其他公益性乡村两级债务清理化解工作
七、全力做好除普九以外的农村义务教育债务清理化解工作
一、分配和管理农村税费改革财政转移支付资金
根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号）、《自治区党委、自治区人民政府关于全面推行农村税费改革试点工作的意见》（新党发[2003]10号），结合我县实际制定了《若羌县农村税费改革试点工作方案》。
农村税费改革的主要内容是指：
“三个取消；一个逐步取消；三项调整；一项改革”。
即：
取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整牧业税；调整农业特产税；改革村提留征收使用办法。
2004年我县全部取消了农业税、牧业税、特产税，取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。
为了保证乡村两级正常运转，自治区补助我县143万元的乡村两级转移支付资金和91万元的教育附加。
为确保我县农村综合改革工作有序推进，规范税改转移支付补助资金分配，提高财政转移支付资金的使用效益。
根据《新疆维吾尔自治区农村税费改财革财政转移支付补助资金管理办法》（新财预[2004]31号）文件和有关规定，结合我县实际制定了《若羌县农村税费改革财政转移支付补助资金管理办法》（若财字[2007]66号）。
（一）农村税费改财革财政转移支付资金管理的目标：
确保农民负担得到明显减轻，不反弹；确保乡镇机构和村级组织的正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。
其原则是：
一、统一与规范。
对现行乡镇开支项目和标准进行界定，按照统一方法测算安排各乡镇支出。
二、公正与合理。
根据各乡镇实际情况和困难程度，合理确定对各乡镇的转移支付力度。
对农村综合改革工作开展较好的乡镇给予适当倾斜。
三、公开与透明。
测算方法考虑各乡镇客观因素，测算办法透明，结果公开。
（二）农村税费改财革财政转移支付资金的范围：
依照税费改革前的乡级四项经费开支（乡村两级办学、计划生育、优抚、乡村道路修建）及村级三项基本经费开支（村组干部报酬、补贴，办公费，五保户供养）。
（三）乡级转移支付资金
1、乡村办学经费：
总额为35万元，按不低于乡镇级转移支付资金的50%确定；2、计划生育经费：
总额为10.5万元，按不低于财政对乡镇级转移支付资金的15%确定；3、优抚经费：
根据各乡镇实际享受优抚待遇人数及规定标准计算确定；4、乡村道路修建经费：
根据税费改革前乡镇统筹中安排的道路修建经费数额，及各乡镇年度道路修建计划等因素计算确定；5、村级支出补助数：
根据各乡镇行政村个数、办公经费、人员报酬、五保户人数等因素计算确定。
（四）村级转移支付资金
1、村组干部报酬补助资金。
按村组干部人数和补贴标准计算确定。
村组干部年报酬最高额不超过该村农牧民当年人均纯收入的150%。
享受补贴的村组干部人数超过上述规定的，财政对该村村组干部报酬补助按不超过<村组干部人数上限*当地当年人均纯收入*150%>数额确定，不足部分从村集体经济收益中解决。
2、五保户供养经费。
按民政部门核准的五保对象人数和标准计算。
属于集中供养的五保对象，其供养经费支付给集中供养的敬老院，分散供养的五保对象，其供养经费拨付各行政村。
3、村级办公经费。
按每村办公经费不低于2000元给予补助，并综合各村人口数计算。
办公经费补助=该村人口数*人均办公经费标准<暂定7.2元>+2000元。
财政转移支付资金总额最初确定为为143万元，其中乡镇级70万元，村级73万元。
按照自治区《关于增加转移支付补助资金的通知》（新财预[2005]22号）文件，我县从2005年起，用3年时间将乡镇级转移支付资金全部补贴到村级，逐步增加对村级的转移支付资金，且由此造成的乡镇级资金缺口由县财政弥补。
2007年若羌县农村税费改革财政转移支付补助资金分配表
序号
单位
总额
乡级转移支付资金
村级转移支付资金
小计
农村义务教育经费
计划生育补助
道路建设补助
优抚补助
小计
村组干部工资补助
五保户供养
办公费
1
铁干里克乡
36.66
16.85
9
2.52
4.92
0.4
19.81
14
3.36
2.45
若财字[2007]68号
考干
2.37
1.2
0.49
托格拉克
3.54
0.48
0.57
亚喀吾斯塘
4.05
0.72
0.57
果勒吾斯塘
2.84
0.48
0.55
铁乡牧业村
1.2
0.48
0.27
吾塔木乡
39.13
19.54
9
2.93
7.41
0.2
19.59
13
3.36
3.23
若财字[2007]69号
果勒艾日克村
4.45
0.96
0.58
尤勒滚艾日克
2.56
0.96
0.48
依格孜吾斯塘
3.15
0.96
0.49
西塔提让
1.64
1.47
吾乡牧业村
1.2
0.48
0.21
2
瓦石峡乡
49.82
25.37
10
3.8
10.67
0.9
24.45
15.4
1.2
7.85
若财字[2007]67号
吾塔木村
4.69
0.96
0.78
吾都勒斯塘
2.37
0.24
0.57
新建村
7.14
0.87
瓦乡牧业村
1.2
0.25
3
若羌镇
9.3
5.88
5
0.88
3.42
3
0.42
若财字[2007]70号
铁干里克村
3
0.42
4
依吞布拉克镇
8.09
2.36
2
0.36
0
0
5.73
5
0
0.73
铁木里克村
4.55
1.18
1
0.18
3.37
3
0.37
若财字[2007]71号
祁曼塔克村
3.54
1.18
1
0.18
2.36
2
0.36
若财字[2007]72号
合计
143
70
35
10.49
23
1.5
73
50.4
7.92
14.68
注：
根据若财字[2007]66号《若羌县农村税费改革财政转移支付补助资金管理办法》
2005、2006、2007、2008年若羌县农村税费改革财政转移支付补助资金基本无变动。
乡级70万元，村级73万元，合计143万元。
2010年若羌县农村税费改革财政转移支付补助资金分配表
序号
项目
单位
总计
乡级转移支付资金
村级转移支付资金
小计
农村义务教育经费
计划生育补助
道路建设补助
优抚补助
小计
村组干部工资补助
五保户供养
办公费
1
铁干里克乡
70.81
20.07
9.99
2.97
6.71
0.4
50.74
32.4
3.36
14.98
果勒吾斯塘村
8.91
8.91
5.9
0.48
2.53
托格拉克勒克村
9.23
9.23
5.9
0.48
2.85
亚喀吾斯塘村
9.47
9.47
5.9
0.72
2.85
库尔干村
9.53
9.53
5.8
1.2
2.53
英苏牧业村
3.88
3.88
2.9
0.48
0.5
铁干里克村
9.72
9.72
6
3.72
2
吾塔木乡
54.65
16.81
8.55
2.54
5.42
0.3
37.84
24.38
3.36
10.1
果勒艾日克村
9.81
9.81
6
0.96
2.85
尤勒滚艾日克村
7.91
7.91
4.84
0.96
2.11
依格孜吾斯塘村
9.29
9.29
5.8
0.96
2.53
西塔提让村
6.95
6.95
4.84
2.11
牧业村
3.88
3.88
2.9
0.48
0.5
3
瓦石峡乡
71.06
22.94
11.45
3.4
7.49
0.6
48.12
31.17
1.2
15.75
新建村
14.37
14.37
9.31
5.06
乌都勒吾斯塘村
11.33
11.33
7.54
0.24
3.55
吾塔木村
14.05
14.05
8.45
0.96
4.64
塔什萨依村
4.93
2.97
2
牧业村
3.4
3.4
2.9
0.5
4
若羌镇
8.29
8.29
4.2
1.26
2.63
0.2
5
铁木里克乡
4.79
0.99
0.81
0.18
3.8
3
0.8
铁木里克村
3.8
3.8
3
0.8
6
祁曼塔格乡
3.4
0.9
0.75
0.15
2.5
2
0.5
祁曼塔格村
2.5
2.5
2
0.5
全县合计
213
70
35.75
10.5
22.25
1.5
143
92.95
7.92
42.13
注：
按照自治区《关于增加转移支付补助资金的通知》（新财预[2005]22号）文件，我县从2005年起，用3年时间将乡镇级转移支付资金全部补贴到村级，由此造成的乡镇级资金缺口由县财政弥补。
2009、2010、2011年若羌县农村税费改革财政转移支付补助资金中：
乡级70万元（县财政承担），村级143万元（包括自治区下拨乡镇级70万元和自治区下拨村级73万元），合计213万元。
二、分配和管理国有农牧场税费改革转移支付资金
根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）、《国务院办公厅关于深化国有农牧场税费改革的意见》（国办发[2006]25号及自治区党委、自治区人民政府《关于全面推行农村税费改革试点工作的意见》（新党发[2003]10号）精神，结合我县实际，制定了《若羌县国有农牧场税费改革实施方案》。
（一）国有农牧场税费改革的主要内容：
全县要在2006年内全面实施国有农场税费改革，并实现“三个确保”。
一是将国有农场农工承担的土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹”（即九年义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和乡村道路建设等五项）的收费全部免除，对国有农场农工承担的类似农村“村提留”的收费予以部分免除。
确保将农工较重的负担减下来。
二是推进国有农场管理体制和各项配套改革，确保农工负担减轻后不反弹。
三是逐步理顺规范国家、国有农场与农工之间的分配关系，确保国有农场经营有序、生产发展、社会稳定。
四是剥离农牧场办社会职能，转换经营管理机制，提高经济效益。
并对国有农场税费改革予以补助。
（二）国有农牧场税费改革的范围：
凡是从事农业生产，并由场内农工交纳土地承包费（管理费或租金，下同）的国有农场（含农场，原种场、良种场、示范场、蚕种场，林场、苗圃，种畜场、良种繁育场，渔场、渔种场，监狱农场、劳教农场等），均纳入税费改革范围。
（三）国有农牧场税费改革的配套措施：
1、分离国有农场社会职能。
2、进一步推进国有农场管理体制改革。
3、强化农工负担监管。
4、加大对国有农场公益事业的投入。
5、落实对国有农场扶助政策。
为进一步加强对农村综合改革工作补助资金的管理，提高财政资金使用效益，充分发挥补助资金对国有农牧场开展农村综合改革工作的保障作用，根据自治区国有农牧场改革要求和《自治区国有农牧场税费改革减收补助办法》（新财预[2006]143号）相关规定，我县制定了《若羌县国有农牧场税费改革财政转移支付资金监管办法》。
（四）转移支付资金的补助内容：
按照自治区国有农牧场减收补助办法规定，对县辖范围内3个国有农牧场（若羌县林场、青年农场和铁木里克国营牧场）因免除类似农村“乡镇五项统筹”（包括九年义务教育、计划生育、优抚、民兵训练费和乡村道路建设费等）的收费而减少的收入,参照农村税费改革财政转移支付有关规定,综合考虑农牧场人口、耕地面积、草场或牲畜头数、实际减少及历史原因等因素,按照“公平、透明、公正”的原则进行测算，安排财政转移支付资金予以适当补助，以保证税费改革后国有农牧场各项工作顺利开展。
（五）转移支付资金的分配额度：
转移支付额的分配，参照税费改革前各国有农牧场义务教育办学、计划生育、优抚、乡村道路修建、民兵训练等统计数据，县财政根据自治区拨付的转移支付总额，并按照客观因素核定各国有农牧场上述各项经费开支需求后确定分配额，具体分配情况为：
青年农场64万元，铁木里克国营牧场13万元，若羌县林场10万元。
（六）转移支付资金的使用范围：
为确保深化国有农牧场税费改革顺利进行，各国营农牧场应该按照义务教育办学经费36%，计划生育经费7%，优抚经费6%，乡村道路修建经费48%，民兵训练经费3%的分配系数进行合理分配，确保资金专项用于国有农牧场义务教育办学、计划生育、优抚、乡村道路修建、民兵训练，不得将自治区财政转移支付补助资金用于增加农场管理费等开支和“形象工程”、“政绩工程”，不得截留挪用。
若羌县国有农牧场税费改革财政转移支付资金分配表
单位：
万元
单位名称
年度
铁木里克国营牧场
青年农场
林场
合计
2008年度
87
2009年度
6
23
0
29
2010年度
46
10
0
56
2011年度
28
0
0
28
合计
200
2009年度：
巴财预[2009]185号文件拨付19万元；巴财预[2009]215号文件拨付10万元。
总计29万元；
2010年度：
巴综改[2010]33号文件拨付26万元；巴综改[2010]35号文件拨付30万元。
总计56万元；
2011年度：
巴综改办[2011]14号文件拨付17万元；巴综改办[2011]10号文件拨付11万元。
总计28万元。
三、推进乡镇财政管理改革，实行“乡财县管乡用”实施方案
为进一步规范和加强乡（镇）财政管理，切实保障农村基层政权的正常运转，确保乡（镇）基本支出需要，进一步深化农村税费改革试点工作，全面推进公共财政支出改革，着力解决乡镇财政面临的矛盾和困难，根据《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发[2004]21号）文件精神和自治区《关于乡镇财政管理改革实行“乡财县管乡用”的（试行）意见》，以及中央提出3—5年逐步缓解县乡村财政困难的要求，结合我县实际，我县成立了“若羌县乡镇财政管理改革领导小组”（若政办发[2005]17号），制定了《若羌县乡镇财政管理改革实行“乡财县管乡用”实施方案》（若政办发[2007]26号），出台了《若羌县实行“乡财县管乡用”乡镇财务管理办法》（若财字〔2008〕83号）。
（一）“乡财县管乡用”实施方案的指导思想
按照巩固农村税费改革成果，建立和完善覆盖农村的公共财政体制，加强乡（镇）财政监督管理的要求，进一步明确财政职能和支出范围，优化支出结构，规范乡（镇）财政收支行为，促进乡（镇）依法组织收入，缓解乡（镇）财政困难，确保乡（镇）基本支出需要，防范和化解乡（镇）债务风险，维护农村基层政权运转和社会稳定，促进乡（镇）经济和社会各项事业健康发展。
（二）“乡财县管乡用”实施方案的基本原则
1、坚持财权和事权相统一的原则。
按照乡（镇）政府职能转变后的需要，合理划分县乡政府间财权和事权。
凡属于县人民政府承担的财政支出，同级财政要予以保障，不得以任何形式转嫁给乡（镇）；县人民政府委托乡（镇）级政府承办的事务，要安排专项资金，不留资金缺口，不得要求乡（镇）安排配套资金，财权和事权保持对应。
2、坚持“三权”不变的原则。
一是保持乡（镇）预算管理权不变；二是资金所有权和使用权不变；三是财务审批权不变。
乡（镇）政府仍实行一级预算，乡（镇）仍承担原有债权债务。
3、坚持调动乡（镇）理财和推动经济发展积极性的原则。
在调整县乡财政管理体制时，乡（镇）发展经济新增加的收入全部留给乡（镇）。
在支出管理上充分调动乡镇政府当家理财的积极性。
4、坚持保障农村基层政权正常运转的原则。
分类核定乡（镇）公用经费定额，逐步实现规范化的转移支付，确保乡（镇）基本支出需要。
5、坚持统筹安排、区别对待的原则。
根据我县对部分乡镇实行会计集中核算和国库集中支付。
（三）“乡财县管乡用”实施方案的开展情况
我县于2005年6月在铁干里克乡、吾塔木乡和瓦石峡乡推行“乡财县管乡用”试点工作，并于2008年在若羌镇、依吞布拉克镇及其余未推行的乡镇全面推行“乡财县管乡用”工作。
其中：
三乡财政所作为县财政局的派出机构，人、财、物由财政局垂直管理，对乡镇“七站八所”财务实行会计集中核算。
按照“机构上划、人员配备、预算代理、帐户统设、资金统调、采购统办、集中收付、票据统管”的方式对乡镇财政管理方式进行了改革。
截至目前，我县各乡镇已全部实行国库集中支付，“乡财县管”覆盖率已达到100%。
（四）“五项清理”工作配套措施开展情况
为了确保“乡财县管”顺利进行，我县于2005年8月全面开展了“五项清理”工作，成立了以审计、监察、农业、财政等部门工作人员组成工作组，有计划的对全县各乡镇、村进行“五项”清理，清理情况如下：
一是加强账户清理。
清理前，全县五乡三镇共有帐户29个，清理时按照要求撤销不合规账户20个，目前全县各乡镇共保留银行账户9个。
二是加强票据清理。
为从源头上强化管理，我们对各乡镇、村自行印制的票据一并作废并予以销毁，全部采用财政统一的收款收据，实行“限量供给，定期核销，交旧领新”的管理办法。
三是认真清理乡镇村固定资产。
各乡镇、村固定资产严格按要求登记造册，并上报财政局审核下发清产批复书，做好财务处理，防止资产流失。
四是清理锁定乡村债权债务。
2005年，全县共清理锁定乡级债务610.04万元，村级债务352.37万元。
为了加大乡村债权债务化解力度，我县制定了清理化解工作方案和举债奖惩机制，截至目前，全县乡镇级债务为446.99，村级债务242.19万元，较清理锁定时分别减少了163.05万元和110.18万元，清理化解工作取得了显著的成效。
五是认真清理财政供养人员。
按照县编办下发的各乡镇编制核定数量，全县乡镇核定行政编制数161人，实有人数149人，缺编12人；核定事业编制数183人，实有人数165人，缺编14人，各乡镇均不存在超编的问题。
四、全力做好农村义务教育“普九”债务化解工作
上世纪90年代末，全国各地陆续开展了普及农村九年义务教育工作。
该项工作对改善办学条件，提升农村适龄儿童入学率，提高农村人口素质，发挥了十分重要的作用。
按照此项工作目标要求，我县先后对17所农村中小学进行了校园维护建设、修建教辅用房、购置教学仪器等，使全县的办学条件得到了极大的提升，分别于1999年12月、2000年6月顺利通过了自治州、自治区“两基”达标验收。
由于地方财力有限，很多项目的建设都是举债进行。
为全面深化农村综合改革，消除农民负担反弹的隐患，促进农村义务教育经
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