行政争议化解机制浅析.docx

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行政争议化解机制浅析

行政争议化解机制浅析

行政争议是以实施具体行政行为的国家行政机关为一方，以作为该具体行政行为相对人的公民、法人或者其他组织为另一方，针对行政机关实施的具体行政行为是否合法、适当而引起的争议。

行政争议的及时、有效解决，是当前国家和社会治理中的重要问题。

近年来，行政争议呈现增多的趋势，反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了民主法治建设不断进步、群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在一些问题和行政争议解决机制尚不健全。

党的十八届三中全会着眼“维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素”，提出了“创新社会治理体制”的新任务，目的就是要“确保人民安居乐业、社会安定有序”。

这意味着政府将在治理方式上实现由社会管理创新向社会治理创新的革命性转换。

目前行政争议作为政府与民众矛盾的集中体现而大量涌现，其解决机制不畅通已经成为影响和制约社会治理创新的瓶颈。

一、化解行政争议的主要途径

行政诉讼与行政复议是我国两种正式解决行政争议的途径，信访则作为一种非正式的行政争议解决途径被广泛应用。

行政复议、行政诉讼、信访构成了现实层面中化解行政争议的三条主要途径。

（一）行政诉讼是解决行政争议重要渠道，是维护社会公平正义的最后一道屏障，这是对行政诉讼的基本价值定位。

2015年5月1日新修订的行政诉讼法实施以来，“解决行政争议”作为立法目的之一被写入法条，并以此为目标导向设计了一系列制度加以落实（比如“立案登记制”、“双被告知”等），这进一步强化了通过行政诉讼化解行政争议的作用，赋予了行政诉讼在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中担负更重要的职责使命。

《全国法院司法统计公报（2012-2016）》数据显示，与2014年相比，2015年全国法院审理行政一审案件上升55.3%。

从2015年至今，行政诉讼案件上升幅度趋于稳定，全国法院审理行政一审案件的数量基本维持在22万件左右。

行政诉讼在保护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，解决行政争议，维护社会和谐稳定中发挥了重要作用。

（二）行政复议是解决行政争议的主要渠道。

和属于司法活动的行政诉讼相比，行政复议具有自身的特点和优势：

一是专业性强；行政复议机关仍是行政机关，本身拥有各行各业的专家，具有解决相关行政争议的专业性和技术性的经验和条件，不易出现“外行审查内行，内行糊弄外行”的情况。

二是效率更高；主要体现在行政复议的程序设计上便捷高效，复议时效相对于行政诉讼要短，行政复议程序的环节相对简便快速。

三是相对人维权成本低廉；行政复议费用无需相对人承担，由行政经费予以保障。

四是救济更为全面；行政诉讼的司法审查以合法性审查为限，行政复议的审查既可以审查合法性，也可以审查合理性，对当事人保护的范围更宽。

因此，行政复议应当成为普通公民、组织遇有对行政机关的决定不满产生争议时的优先选择的解决渠道。

大量的行政争议可以通过行政复议加以解决，为行政诉讼起到过滤器、替代者的作用，让司法能专注于复杂、疑难、争议大等重大行政争议案件，实现行政复议与行政诉讼功能的合理配置。

（三）信访制度以保障人民民主权利、满足群众正当要求为根本宗旨，它作为一种行政补充救济制度而存在，为诉求创设了一条更简便、高效率的申诉渠道。

但它并不是解决行政争议的法定途径。

信访制度世界范围内广泛存在，一般被称为申诉专员制度、公共检查专员制度、请愿制度等。

信访制度的创设，成为民意与政府间的沟通通道，能及时将一些问题解决与萌芽状态，客观上有利于行政机关改进工作，提高工作效率，有利于防止腐败滋生、保障人民的合法利益不受侵害。

二、行政争议化解途径运行情况

在制度设计者眼中，有一副“大复议、中诉讼、小信访”的理想救济选择图景。

就是行政复议因其专业、便捷、免费而成为行政争议解决的主要渠道，多数行政争议通过行政复议得以消解。

行政诉讼以其公平性成为行政纠纷解决的重要防线，通过行政复议仍然不能解决的行政争议通过行政诉讼得以消解。

通过行政复议和行政诉讼仍然无法解决或不属于行政复议和行政诉讼受案范围的争议，通过信访等申诉渠道得以消解。

可是在实践操作层面，情况与制度设计者的期望完全相悖，呈现出一幅“大信访、中诉讼、小复议”的现实救济选择图景。

从《2011年全国法院司法统计公报》公布的数据来看，2011年全国法院一审行政诉讼案件数量为13.6万件，而同年全国县级以上领导干部接待群众来访数量达337.2万人次（数据来源：

《让人民群众的合法权益得到有效维护—党的十六大以来信访工作成就综述》），其中有33%信访案件与政府行政工作有关，那么，2011年全年的行政类信访案件肯定超过百万之巨，但绝大多数行政争议没有进入行政诉讼的渠道。

至于行政复议，与诉讼相比具有受案范围广、专业性、便利性、高效性等特点，因此行政复议本应该解决大量行政争议，但事实并非如此，每年行政复议案件数量尚不及行政诉讼。

司法部《全国行政复议、行政应诉案件统计数据》显示，2012至2016年，全国行政复议案件数量逐年上升，但是幅度并不大，平均每年在14余万件左右。

在行政诉讼法修订实施之后，2015年行政诉讼案件猛增到220398件，数量比2014年的141880件有大幅增加，但2015年的行政复议案件依然在14余万件徘徊，数量甚至还略少于2014年。

行政复议、行政诉讼案件在数量上之于实际行政争议可谓九牛一毛。

尽管承担了巨量的行政争议疏解任务，但信访制度的运行实际却并不乐观。

中央政府尽管有保持信访渠道畅通的愿望，但实际上没有精力处理大量来自基层的申诉，绝大部分信访问题还是得基层政府解决。

其结果是，真正的争议从起点转了一个圈又回到原点。

根据学者调查，信访者对信访工作人员的态度满意度达50%，但是对于其处理问题的质量和问题解决的结果满意度很低，仅有12.5%。

信访者这样生动地描绘这一现实：

信访工作人员“态度无限好，啥事办不了”。

三、行政争议化解途径存在的缺陷

（一）行政复议存在的缺陷

1、机构设置缺乏独立性。

第一,行政复议机构的地位不明确。

按照《行政复议法》的规定,行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构,而对于全国各级政府及其所属工作部门的法制机构的设置却没有统一规定。

按照现有的行政体制来划分,行政复议机构有的是工作部门,有的是内设机构。

其次,行政复议机构无独立的行政主体地位。

从表面上看,作为行政复议机构的法制机构似乎不同于行政机关内部的其他执法机构,与其他业务部门和机构相对立。

但从行政组织机构的角度看,其在组织关系上与其他内设行政机构并无二致,从机构的体制、人员的编制到日常工作管理方式都是典型的行政机构运作模式。

2、人员配备欠缺专业化。

行政复议程序作为一项行政救济手段,在实践操作中对工作人员的要求比其他行政机构更高、更专业。

它既要求工作人员要有较强的事业心、责任心,而且要求具有丰富的法律知识和工作经验,能透彻地把握矛盾症结,严谨细致地处理问题,应付各种复杂的局面。

但是现有的行政复议人员的数量明显配备不足,尤其是基层情况更不容乐观。

同时,在职的复议人员自身素质良莠不齐,专职化进展缓慢。

3、程序设计过于粗略。

一是程序运作过于行政化。

行政复议主张发挥行政手段的效率优势及时还相对人以公正。

因此,整个办案过程趋于行政的办公模式，行政行为的随意性较大,在行政与法律冲突时，往往会形成以行政为主导、先唯上后唯法的局面。

二是审理方式过于书面化。

《行政复议法实施条例》规定了实地与书面审查相结合的调查方式。

但目前对此种方式的实践情况并不乐观,这种审理方式基本上还只是流于纸面形式。

三是举证责任及证据效力的规定欠缺。

举证责任规定的欠缺,使得复议申请人在行政复议审查的过程中,不知该提供什么证据才能更有力地支持自己的申请、对抗被申请人的证据,除了消极地等待结果别无选择;证据效力的规定欠缺,使得在专业素质达不到灵活运用法理学知识的情况下,大部分复议人员面对双方提供的众多证据只能是不知如何决断。

四是复议结果流于形式。

一些复议机关为了维护自身利益，不愿意因复议而得罪作出原具体行政行为的机关，尽可能作出维持原行政行为的复议决定。

4、公众信任危机。

公正是行政争议解决的灵魂和生命线，但却是行政复议存在的先天性问题。

原则上讲，行政复议机关是争议一方行政机关的上级机关，但毕竟仍属行政系统，不同层级行政机关在管理上的紧密关系决定了人们对其公正性的永恒质疑，“官官相护”和行政权利干预的疑虑和担心难以消弭。

不消除这样的疑虑和担心，行政复议就不能充分发挥作用，就无法成为解决行政争议的主渠道。

（二）信访功能异化问题

由于历史的原因，信访制度设置的初衷是建立一条上达民意的渠道，作为密切联系党和政府与群众关系的一条纽带。

但是对于笃信“青天”的信访者而言，信访变成了权利救济的“金箍棒”。

信访制度比之于行政诉讼和复议的最大优势在于“上达天听”和得遇青天的可能性。

虽然国家规定越级上访不予受理，但是上访的渠道依然畅通，就挡不住越级上访的步伐。

不予受理还是得处理，这样任何争议都有可能被中央政府甚至最高领导人获知一二，信访者认为，这样便能冲破由地方法院、复议机关以及特定的行政机关交织的利益共同体关系网络的束缚。

如果将信访作为权利救济的主要手段，或者作为最后希望所在，势必会时该项制度承载其难以负荷的重任，其功能失衡与制度异化在所难免。

同时也会对司法权威造成严重冲击。

信访必须回归本意，强化信访制度为公民政治参与的重要渠道，发挥其政治参与、消除民怨、维护社会稳定的安全阀、减压阀的功效，逐渐弱化信访的权利救济功能。

四、完善行政争议解决机制探讨

（一）构建行政争议多元解决机制

1、应当以便捷、公正、有效、协调为标准，以行政复议为中心，构建包括行政调解、行政复议、行政裁判、行政诉讼、行政申诉在内的行政纠纷多元解决机制。

2、将公众参与、平等沟通、协商调解作为行政纠纷多元解决机制构建的普遍原则和基础原则，同时以公平正义和合法合理为基准予以适度限制；

3、改造信访制度，确立行政申诉制度。

将信访制度改造为行政申诉制度，用于解决已经超过行政复议申请时效、行政诉讼起诉期限和无法通过其他纠纷解决制度解决的纠纷；建立调处化解矛盾纠纷综合平台，使信访机关成为行政纠纷的咨询机关、分流机关和监督机关；

4、借鉴域外先进经验，在关键制度上实现精密化变革，以增强其中立性和公正性。

通过制度吸引破解信访难题，实现行政复议与信访、行政诉讼的联动与对接，实现信访案件向行政复议及行政诉讼的回流，使行政复议成为行政纠纷解决的主渠道。

（二）把行政复议建设成解决行政争议的主渠道

1、明确行政复议的目标和功能。

行政复议首先是为了解决行政争议，促进社会和谐，在此基础上，保护公民权益，监督行政机关依法行政。

对目标和功能的明确，将直接影响具体制度的设计。

2、完善行政复议程序。

应当设置多元的行政复议程序以满足不同的需求，充分发挥行政复议的特点和优势。

总体而言，行政复议程序应当亲民、便民和利民，在此基础上对占多数的行政复议案件采取更灵活、简捷的程序加以解决。

但是，对复杂的行政复议案件应设置更严格、更公开的程序，以保证其公正性。

3、加快行政复议法修订和制度完善。

修订行政复议法，既是完善行政复议制度的过程，也是不同意见纷呈并达成共识的过程。

行政复议法修订不能进入议事日程，导致问题探讨不能聚焦、试点不能深入和公众预期不能实现等，急需改变。

应当通过行政复议法的修订，带动相关问题的探讨，推进相关问题的解决。

我国一些地方推行的行政复议委员会试点和行政复议机构相对集中、独立的改革，就是为了解决这一问题，也取得了一定成效，应当在评估完善后加以推行。

（三）构筑法治社会基础

有效解决行政争议需要有坚实的法治社会基础，需要形成全民尊法、守法、学法、用法的良好氛围。

当前人民群众权利意识、法治意识和维权意识普遍高涨，已经从行政诉讼制度实施初期不敢告、不愿告、不能告的状态转变为善于运用行政诉讼程序维护自身合法权益。

同时应当注意的是，实践中存在着个别当事人过度利用行政诉讼制度的不正常现象。

比如，在实行立案登记制后，有的当事人存在着滥用诉权、恶意诉讼情况，占用大量社会资源、行政资源和司法资源。

也有当事人仅把行政诉讼作为其向政府部门施加压力、进行谈判的工具，其诉讼根本目的不在于解决行政争议、维护自身合法权益。

从总体上来说，我国法治社会建设属于法治建设的短板，这些都反映出我国当前推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要性和紧迫性。

推动法治社会建设，首要的是推动诚信政府建设，行政机关及其工作人员都应该讲诚信。

行政机关不讲诚信，对法治社会的破坏是根本性的，这也不利于行政争议解决。

实践中，大量行政争议的产生是缘于有的地方政府不讲诚信引发的。

当前有的行政机关负责人法治思维和诚信意识尚未真正树立，经常出现对法治"说起来重要、做起来不要"的情形，违法决策导致出现大面积违法、侵害群众利益的问题时常发生。

在收回行政许可、解除行政协议等活动中，存在着不讲诚信失信于民现象，严重损害诚信政府形象，侵害群众利益，引发的行政争议也长期得不到解决，给国家长治久安留下安全隐患。

因此，加强法治政府和诚信政府建设是建设法治社会的重要基础。

推动法治社会建设，重在树立全民守法意识，不管是政府部门还是公民、法人和其他组织都应该牢固树立尊法、守法、学法、用法意识。

现在有必要按照行政争议产生、发展、解决的规律来构建解决行政争议的路线图。

在行政争议产生初期，可以通过多元机制充分调动各方力量将行政争议解决在初始阶段。

不管是行政相对人，还是行政机关及其工作人员，只要与行政相对人达成了解决行政争议的合意，那么就应该尊重处理结果。

并且，这种对行政争议的解决具有法律效力，应当受到法律保护，也应当受到当事各方的尊重。

在行政复议、行政诉讼中只要已经形成合意、已经解决的行政争议，除非有证据证明行政机关存在违法，否则就应当尊重处理结果。

特别是凡是经过行政诉讼程序审理的行政争议，只要法院的生效裁判一经作出，就应当实现诉讼程序终结，不允许当事人再寻求信访救济。

只有这样长期推行下去，才能真正形成解决行政争议的法治路线图，才能夯实解决行政争议的法治社会基础。

五、提高食药监管系统行政争议解决能力

近年来，本局行政复议、诉讼数量虽然绝对数量不多，但是增长明显，几乎都集中在食品领域，而且基本上是职业打假人提出，而普通消费者提出的行政复议和行政诉讼尚没有一件。

如何在新形势下提高本系统解决行政争议的能力，就显得至关重要。

个人认为应该从如下几个方面入手，着力提升解决行政争议能力。

（一）要进一步强化执法能力建设，规范执法行为，从源头上预防和减少行政争议。

要健全行政处罚自由裁量权的规范体系和执行要求，进一步规范行政许可、行政处罚、行政强制等易引发争议的执法行为。

要对照行政争议案件反映的执法情况，有针对性的加强执法培训教育工作，进一步提升执法规范化水平，避免执法争议。

尤其是针对近年来高发的投诉举报处理引起的行政争议，要认真对照工商行政管理的各项法定职责权限和程序要求，严格履职，切实做到日常监督检查、行政处罚、行政许可等行政行为合法、适当，正确维护行政相对人合法权益，从根本上减少行政争议的发生。

（二）要进一步强化法治意识，提升责任意识。

通过部门不断的法治建设，要逐步提升广大干部运用法治思维和法治方式思考问题、解决问题的能力。

切实把法治思维和法治方式指导工作实际，运用于工作实际。

要提升责任意识，广大干部应提高在适应工商体制机制改革过程中的工作责任心，以积极的心态履行自身的职责。

　　（三）要进一步强化复议职能，严肃错案追责。

法制监督部门要充分发挥职能，以撤销、确认违法、确认瑕疵、复议调解、复议意见书、建议书、复议通报、复议分析等形式，切实纠正各类执法中出现的实体和程序问题。

要加强与两级人民法院、两级政府复议机关的横向沟通，就一些重大问题和疑难问题及时指导一线工作实际，积极防控执法风险。

各单位各部门要进一步落实执法责任制，充分发挥内部惩戒机制的作用，对违法错案严肃追责，真正起到警示和预防的作用。

强化执法权力与执法责任的挂钩，确保法律、法规和规章的全面正确实施，努力控减行政争议。