统筹城乡户籍制度改革土地退出中的农民权利保障问题研究.docx
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统筹城乡户籍制度改革土地退出中的农民权利保障问题研究
统筹城乡户籍制度改革视野中的农民土地权利保障问题研究
2010年8月份重庆启动户籍制度改革以来，截止12月31日，在不到半年的时间内,全市共有1453686名农村居民转为城镇居民，其中整户转移36万，平均每天转户的人口达一万多人。
到今年2月份，全市又转户92624人，统筹城乡户籍制度改革的推进效果十分明显。
重庆市推行的户籍制度改革取得的骄人成绩,引起国内外媒体和专家学者的高度关注，其中的一些问题也引起了广泛争论。
农民土地权利的保障问题，便是其中之一。
认真探讨这些问题，有利于在继续推进统筹城乡户籍制度改革的道路上越走越宽。
一、重庆特色的户籍制度改革是推动统筹城乡发展的必由之路
全面建设小康社会，统筹城乡发展是必由之路。
早在党的十六大召开时，中央就明确提出：
“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，是全面建设小康社会的种重大任务。
”党的十七大上，中央又提出：
“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重要战略”。
为全面贯彻落实好中央的要求，各地都在积极探索，统筹城乡发展改革试点一度在全国各地遍地开花，也取得了一些成果。
但与中央的要求相比，显然还有比较大的距离。
而重庆的改革，则取得了出人预料的好效果。
（一）重庆的户籍制度改革突出了转户重点，抓住了农村发展的瓶颈问题，解决了农村剩余劳动力的出路。
农村发展的瓶颈问题，是农村有限的资源难以承受众多的人口，并解决他们的发展问题。
为此，必须有序减少农村人口。
为此，有些地方采取了统一户籍的做法。
但从全国各地统一户籍试点的情况来看，简单的户籍登记统一，并不能解决农村的发展问题。
农民变居民，农村仍然是原来的农村，经济社会发展仍然不能持续。
重庆的户籍制度改革，则并非简单地将农村户籍人口转为城镇户籍人口，而是从一开始就突出了转户重点，明确了有序转移的重点群体，主要包括进城农民工、进城经商办企业的农村居民以及在城市有住房的农村居民。
这部分群体已经在城集镇有生存能力，无论是工作还是生活，事实上已经基本脱离农村。
这部分人转户后退出的农村宅基地、承包地等农村资源，则可以逐步实现规模化经营，提高农村人均资源占有量，进而推动农村地区持续健康发展。
（二）重庆的户籍制度改革保护了原籍权益，消除了农村转户顾虑，实现了转户农民原籍权益最大化。
随着城镇化的不断推进，农村土地资源越来越紧缺，农民从土地上获得的利益也越来越大，这也成为很多农民不愿意放弃农村土地，转户进城的重要原因。
此外，农村农房、林木、生产生活设施等均，不能实现其价值，也是农民不愿意进城的原因。
这些问题，归根结底，是在原有的政策法律框架范围内，一旦农村居民农转非进城后，其农村权益就只能放弃。
对农民而言，这是非常不公平的。
而重庆在短短半年内，转户人数接近160万人，这一数字接近重点转户对象的一半，根本原因在于，重庆在出台政策时，充分考虑到了农村居民在原籍的权益保障问题。
对农村居民原籍的土地权利，予以了两大方面的保护:
一是关于承包地的权益保护，不仅保障了依法保留、流转的权利，还对自愿退出的按照剩余年限平均流转收益予以补偿。
在农民获益的同时也集中了承包土地，提高了耕地利用效率。
二是对宅基地及地上房屋、附着物等的权益予以充分保护。
自愿退出的，房屋及宅基地使用权都按照征地拆迁标准予以补偿，同时还要给予进城购房补助。
宅基地用于复垦的，其收益的85%还要返还给农户。
相对过去的改革而言，此轮改革对土地权益的保护，应该说是比较充分的。
（三）重庆市的户籍制度改革创造了发展条件，保障农民进城后的基本权利，消除了农民转户的后顾之忧。
重庆此轮户籍制度改革政策，虽然简称户籍制度改革，但包含的内容却十分丰富。
既考虑到了进城前的宅基地、承包地、林地等农村“3件衣服”，也考虑到了进城后的就业、社保、住房、教育、医疗等“5件衣服”。
重庆的统筹城乡户籍制度改革政策规定，农民转户进城后，农村的“3件衣服”可以继续保留，同时还能穿上城市的“5件衣服”，与城镇居民享有同等待遇。
这样的政策设计，使农民进有进路，退有退路。
如果农村居民认为自己能够适应城市生活，能够在城市立足的情况下，还可以在自愿的前提下，把农村的“3件衣服”变现，用于改善在城市的生活。
这实际上是从政策层面为进城农民工提供了在城集镇持续发展条件。
从转户的情况来看，主城九区转了202428人，占总量的14%；转入郊区31个区县城263303人，占总量18%；转入乡镇的最多987865人，占68%。
从上述数据来看，大部分的农村居民转移到小城镇，也印证了多数转户居民既不愿放弃农村的“3件衣服”，也希望享受到城市的“5件衣服”。
这也是政策能够取得成功的重要原因之一。
总的来说，重庆的户籍制度改革政策找准了统筹城乡发展的切入点，充分考虑到了农村居民的权益保护和后续发展，有利于推进城市化的进程，有利于保护农民工权益，有利于实现城乡要素一体化，有利于扩大内需，有利于提高农村劳动生产率，是统筹城乡改革发展的一次较为成功的探索。
可以说，重庆特色的户籍制度改革，是推动统筹城乡发展的必由之路。
二、统筹城乡户籍制度改革中农民土地权利保障存在的问题
土地是农民的生存之本，发展之本，保障之本,可以说是农民的命根子。
在目前城乡二元分割的情况下，政府只能为城市人口提供较为全面的保障，而农民享受不到由政府的社会保障体系而提供的保障，所以土地是他们唯一的保障。
如果土地权利都得不到保障，解决三农问题就是一句空话。
从重庆户籍制度改革的情况来看，尽管改革政策在总体设计上非常成功，也取得了很好的制度效益，但涉及农民土地权利保障的问题上，不论是政策设计本身，还是一些地方贯彻实施的具体做法，都存在一些问题，在一定程度上影响了政策的整体效果。
（一）权利保障的政策设计层面存在问题。
重庆统筹城乡户籍制度改革，注重保护农村居民专户前的权益，对转户居民的农房、宅基地、承包地、林地等的处置都作了考虑。
特别是允许转户后保留农村农村的承包土地和宅基地使用权，可以说是一个巨大进步。
但同时也应该注意到，制度设计本身还存在一些问题：
一是户籍制度改革对土地权利保护的系统性还不够强。
重庆的户籍制度改革，在强调保护转户居民土地权利的同时，忽视未转户居民的土地权利保障，此间既暗含了稳定风险，也可能因此而影响到改革的最终目的之一—土地规模经营。
首先，由于过分强调保留转户居民原籍土地，转户后依法应当退出的土地没有退出，导致集体经济组织中排班站队人员不能依法享有承包集体土地的权利，不利于保障这部分人的合法权益。
其次，由于过分强调保留专户居民原籍土地，统筹城乡户籍制度改革目的之一的土地集约化经营的效果就会大打折扣。
再次，转户后不再依赖土地的居民，对土地的利用会有“食之无味、弃之可惜”的心理，导致土地荒废等情况发生。
二是改革的土地集中成本分摊制度设计不尽合理。
按照目前的制度，土地集中成本主要从土地城乡增减平衡收益中支付。
通过户籍制度改革和城乡建设用地指标增加挂钩两项制度，使主城市区域获得了更多用地指标，进而获得更多的土地出让收益，而远郊区县却要承当退出宅基地及农房的补偿成本。
同时市里还规定，地票收益应全部返还给农村，这使得远郊区县在落实补偿政策方面面临较大压力，进而影响到了推进户籍制度改革的积极性。
三是转户土地权利保障以是否实际拥有土地承包经营权或者宅基地使用权为绝对标准，在一定程度上也损害了那些依法应当拥有上述权限，但由于种种原因而尚未实际获得土地承包经营权或宅基地使用权的转户居民的权益。
如按照被征地人员农转非养老保险参加社保的前提是必须退出宅基地使用权，但有部分农村居民由于离婚、分户、地质灾害等原因，虽然应当拥有上述两项权利或者其中之一，实际上却没有的情况，就得不到任何补偿或者补助，显然也是制度设计上造成的不公平。
（二）权利保障的政策执行层面存在问题。
相对于政策设计上的缺陷，政策执行中的问题，似乎不能归咎于改革本身。
但是，“政策是好的，却不能执行”这种状况，在改革过程中也可为普遍存在，甚至应当到了改革的效果。
具体而言，主要有以下几个方面的问题：
一是不能执行。
这种情况，主要是政策本身看似科学合理，但却与事实脱节。
如退出承包土地的补偿为“承包期内剩余年限平均流转收益”，这一表述在制度层面看似非常科学、公平、合理，但却无法落实到具体的补偿中去。
一方面，由于我市绝大部分地区均为山区，每个村社甚至是农户的土地情况千差万别，要准确到“同类图平均流转收益”，显然无法实现。
另一方面，由于剩余年限太长，按照目前的流转收益来补偿未来十几年的收益，显然也不公平。
如目前一个地方的土地流转收益为每亩300元，五年后可能为600元，十年后能为1200元，而农民能够得到的收益，却只能是每亩每年300元，显然是不够公平合理的。
但如果不是这样算，那么未来的收益到底是增是减，目前也无法判定，因此无论如何，该项政策看似公平合理，其实无法做到公平合理。
也正是由于这个原因，承包土地退出的具体补偿政策至今仍迟迟不能出台。
二是执行不到位。
执行不到位，如果只是行政效能的问题，本身也不能算作改革存在的问题。
但在落实户籍制度改革土地退出权利保障政策过程中，有些执行不到位的问题，却非行政效能方面的原因，主要是由于改革成本摊上过分依赖迁出地，导致有些权利保障不能完全执行到位。
从改革的目的看，重点群体之一为进城农民工。
这些人多数来自两翼欠发达地区。
市里在设计改革政策时，这部分人退出土地的保障成本主要分摊给迁出地政府。
而两翼地区区县政府往往都是“吃饭财政”，有些地方甚至两吃饭财政都算不上，因此让迁出地政府在制定落实保障政策的具体标准上只能尽量压低单位补偿金额，从而导致户籍制度改革的政策未能完全执行。
例如，在制定承包地补偿标准方面，尽量压低同类土地平均流转收益标准。
从两翼地区各区县起草的初步方案来，流转收益为地每亩200—300元，田每亩300—450元。
这一标准实际上远远低于多数区域当年实际流转标准。
在宅基地使用权及农房退出方面，同样存在补偿标准设定过低、补偿范围偏窄等损害农民土地权利的问题。
三是执行走样。
执行走样，就是擅自改变政策规定，出台“土政策”，损害转户农民的土地权益。
由于重庆市的整个户籍制度改革政策土地退出的具体补偿标准均授权各区县自行确定，政策执行走样的问题在所难免。
例如，有些地方将退出的土地交由农业大户耕作，而不是发包给集体经济组织排班站队的人员，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条第三项规定，显然损害了这部分人的土地权利。
（三）权利保障的救济制度层面存在问题。
重庆市的此轮统筹城乡户籍制度改革，有许多突破性的规定，有些内容甚至已经超于或突破了法律法规的规定。
比如转户进城后后允许保留土地的规定，就与《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款关于“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。
承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定，也违反了《重庆市实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第四十五条关于“以家庭方式承包的，有下列情形之一，发包方应当收回承包方的承包地：
（一）承包期内，承包方全家迁入本市各区县（自治县）所辖街道办事处或者区县（自治县）人民政府驻地镇，转为非农业户口的；……”规定。
改革突破现有的规定，本身并无不妥，但是突破这些规定后，却没有畅通的权利救济渠道，致使权利受损的居民无处鸣冤，可以说是一个巨大制度缺陷。
在整个政策设计中，不论是对转户居民，还是对原籍不转户，等待承包土地的排班站队居民而言，都没有权利救济的通道。
甚至对农村具体经济组织这个具体土地所有权主体而言，也没有任何的权利救济渠道。
农民认为权利受到侵害，只有上访一条路。
而信访部门往往会以无政策规定为由，拒绝农民的合理请求。
这就使权利救济进入了一种空白状态。
三、完善统筹城乡户籍制度改革土地退出权利保障体系的建议
尽管从整体上讲，农民土地权利保障中存在的问题，在整个重庆统筹城乡户籍制度改革中瑕不掩瑜。
但是，土地问题历来是“三农问题”的核心。
土地问解决不好，“三农问题”问题的解决以及统筹城乡发展就可能困难重重。
为此，必须高度重视并认真解决农民土地权利保障的问题。
针对重庆统筹城乡户籍制度改革中农民土地权利保障方面存在的问题，应当重点从以下几个方面进行完善。
（一）建立涵盖全体农村居民的土地承包权利保护体系。
正如千万所说，重庆市的统筹城乡户籍制度改革之所以能够取得成功，关键原因之一在于对转户居民的农村土地权利保障考虑较为充分，既允许其保留，也允许其退出后获得补偿。
但这种制度设计忽略农村土地承包三十年不变和集体经济组织内因新生、婚嫁、死亡等原因导致人口变化之间的矛盾。
这个矛盾致使集体经济组织中等待承包土地的“排班站队”人员越积越多，而土地承包法也赋予了他们优先获得土地承包的权利，其中就包括优先承包同集体经济组织成员整户转城后的退出的土地。
如果实行一刀切，均允许其不退出土地，显然损害了“排班站队”人员的土地承包权利。
为此，必须充分考虑农村实际，建立健全既保护转户居民，又兼顾排班站队人员，涵盖全体农村居民的土地承包权利保障体系。
首先，转户居民的土地承包权应当继续保护，但不应搞一刀切。
应当从转户居民对土地的依赖程度及迁入地的具体情况等方面，对转户居民的土地承包权利进行分类保护。
例如，乡镇集镇或原籍转户的，原则上应允许其在承包期内保留土地；居民自愿退出的，应当予以补偿。
转到区县城，原则上应要求退出承包地，但退出，但应给予一定的过渡期，过渡期在十年左右为宜，并给予相应的补偿。
转到主城区的，原则上应当要求在转户时即退出承包地；暂时不能脱离土地依赖的，可以给予一定的过渡期，但过渡期不宜超过3年。
退出的土地，应当优先承包给集体经济组织排班站队人员。
这样一来，集体经济组织全体居民的权利都得到了保护，更加有利于维护社会和谐稳定。
（二）建立涵盖全体转户居民的农村宅基地使用权保护体系。
根据现行法律法规和政策规定，农村籍的居民都享有使用本集体经济组织一定面积宅基地的权利。
但由于各种原因，农村的一部分居民并未实际享受到宅基地，有些居民则超过法定额度享受宅基地，有些甚至有多处宅基地，还有集体经济组织成员外的人使用宅基地的情况。
而现行的改革政策，并未充分考虑这些实际情况，而是笼统的规定对退出宅基地使用权及农房的转户居民予以补偿，并可以按照被征地人员参加养老保险。
而那些没有使用宅基地的转户居民，不仅不能获得补偿，也不能参照被征地人员参加养老保险。
这样的规定显然缺乏公平性，而且有促使农村居民滥用宅基地的错误导向性。
为有效解决这些问题，就必须建立起涵盖所有转户居民的宅基地使用权保障体系。
具体办法是：
第一，坚持对合法使用宅基地的行为予以补偿（包括地上房屋），对非法使用部分不予补偿。
例如，政策规定农村居民人平使用宅基地不得超过30平方米，那么超过部分就不能再予以补偿；再如有多处宅基地的，只能选择一处按照征地安置标准补偿；对本集体经济组织成员以外的其他人使用宅基地的，不应按此标准补偿。
第二，对依应当享有宅基地使用权而尚未实际享有的转转居民，应当考虑其宅基地使用权的补偿，但可不考虑其地上房屋的补偿，同时应当允许其按照被征地人员参加养老保险，享受较高的保障标准。
第三，对非法使用宅基地部分，包括超额使用部分和依法无权使用但实际已用部分，其宅基地使用权不予补偿，对其地上房屋，可考虑按照农村废弃宅基地复垦补偿办法予以适当补偿。
第四，可适当增加补偿标准，并对参加养老保险的人员予以适当补贴。
综合这四个方面，一个较为公平、合理、兼顾所有专户居民，导向性正确的宅基地保障政策就可以实现。
（三）建立涵盖全市转户居民的统一的补偿支付基金。
目前执行政策不到位的主要原因，是一些地方政府在推进改革的过程暂时无集中支付改革成本，因此在确定具体补偿项目、制定具体补偿标准过程中，尽可能选择政府支付成本较少的方案。
由于方案不利于转户居民，农村居民的转户意愿自然不高，推进改革的进程也难以如愿。
要解决好这个问题，就必须建立全市统一的涵盖所有转户居民的集中支付补偿基金，解决地方政府推进改革的后顾之忧。
具体办法是，退出宅基地使用权及农房、承包地的补偿资金由全市统筹，建立统一的支付基金。
基金的来源，可以包括地票收益、各类支农项目资金（应补偿给转户居民部分）、土地流转收益及财政投入等。
补偿标准仍由各地提出具体方案，全市平衡后发布实施。
支付基金根据全市各区县的转户进度和补偿情况，拨付补偿款，确保补偿顺利推进。
（四）建立涵盖全体农村居民的土地权利保障救济体系。
农民失去土地，失去获得土地的权利，就无法生存。
改革者如果不充分考虑中国农村这一现实情况，改革最终将难以维继。
目前，重庆市的统筹城乡户籍制度改革在土地权利方面，已经突破了法律规定。
“政策大于法律”是改革的必然，但由于政策大于法律，农村居民的法定权利就会因为政策的不完善而受到损害。
而目前的政策中，并未涉及农民土地权利救济的问题。
一旦出现权利损害的情况，农民既不能依法要求处理，也不能依政策要求处理，所谓权利，也就不存在了。
因此，必须要尽快健全涵盖全体农民的土地权利救济体系，畅通救济渠道，让农民的土地权利救济能够实现。
集体的做法是，可以是两个方面：
一是通过政策，确定零时性的权利救济渠道，让农民有说理之地；二是条件成熟时尽快修订地方性法规，将改革的政策以法律的方式确定下来，还农村居民以法律保障。
参考文献：
1.宋才发等著：
《西部民族地区城市化过程中农民土地权益的法律保障研究》，北京：
人民出版社，2009年1月第1版。
2.徐改清主编：
《统筹城乡发展论坛文集》，太原：
山西出版集团山西人民出版社，2010年9月第1版。
3.袁钺著：
《制度变迁过程中农民土地权利保护研究》，北京：
中国社会科学出版社，2010年6月第1版。
4.解玉娟著：
《中国农村土地权利制度专题研究》，成都：
西南财经大学出版社,2009年6月第1版。
5.重庆市人民政府黄奇帆市长在3月1日召开的全市2011年户籍制度改革工作推进会议上的讲话。
6.重庆市人民政府童小平副市长在3月1日召开的全市2011年户籍制度改革工作推进会上的讲话
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