公务员发展历史及现状分析Word文档格式.docx
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党的十一届三中全会后，为了适应社会发展的需要，克服封闭式、经验式选人视野狭窄和主观随意性等积弊，我国开始积极探索改革传统班干部录用制度，并从80年代初期开始引入公开竞争机制，在干部入用中引进考试手段、择优录用。
1987年党的十三大提出建立国家公务员制度，为国家公务员考试录用制度的建立提供了历史契机。
1988年七届全国人大一次会议明确提出，今后各级政府录用公务员，要按照即将出台的国家公务员条例规定，通过考试择优任用。
1989年考试录用制度开始实施，当年初，中共中央组织部、人事部联合颁布了《中共中央组织部关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，当年即依法招收了第一批国家行政机关的补充工作人员，至1992年底，全国从47万余应考者中择优录用37.1万余人。
这为全面实行国家公务员录用制度，积累了宝贵的经验。
1993年《国家公务员暂行条例》的颁布，使国家公务员的考试录用开始走上规范化、制度化的轨道，明确提出了国家公务员的录用的概念，并规定国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，要采取公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。
1993年至今，公务员考试录用制度沿用着规范化、现代化的道路不断向前发展，这些发展主要体现在考试科目、内容、考试方法的创新上面。
以我国2000年国家行政机关录用考试的改革为倒，创新主要体现在以下五个方面：
一是笔试科目有所创新，在原来的基础上新增了《申论》考试，更加全面地测评了考生的综合素质，测试内容更具普遍性，对不同专业的考生较为公平；
二是考试内容的有所创新，比方说在公共基础考试中加大了市场经济、法律等内容的考试比重等；
三是测试方法有所创新《，国家公务员录用心理素质测评》以及情景模拟等方式的引入，提供了更加全面的评价参考依据；
四是分类考试方法的
引入，根据中央国家机关与海关、公安边检系统招考职位的不同要求，考试内容的比重也不同，提高了考试的针对性；
五是计算机网络技术的引入，如互联网上公布招考公告，鼓励用EMAIL方式报名等。
这些都显示着我国公务员考试录用制度正向着更加科学化的方向大步前进。
我国公务员考试录用制度虽已基本建立，但要素方面尚不规范，结构方面尚不完整，功能方面尚不系统。
应该逐步总结经验，加强法制建设，以“三个代表”重要思想来解决这些问题。
我国公务员考试录用制度已建立10多年。
其现状、效果、完善程度、改进方法等，都是政府部门和广大人民群众关注的问题。
因为这项制度关系到公务员队伍的素质与稳定，牵涉到社会公平与正义，影响着整个社会的就业形势。
要认识上述问题，必须对公务员考试录用制度进行系统分析。
一、从要素来看，我国公务员考试录用制度成分比较齐全，但内容不规范
若把公务员的考试录用当作一个问题，则可以从问题的提出、分析与解决等几个阶段来研究其要素。
从问题的提出来看，核心是一个需要的要素，也就是公务员职位出现了空缺，要求补员。
从问题的分析来看，则包括对补员的方式、内容、范围、时间、地点、物资、程序、组织等方面。
本文探讨的是公务员考试录用制度，所以问题分析的要素也就是考试录用的方式、内容、范围、时间、地点、物资、程度、组织等。
从问题的解决来看，就是考试的举行、人员的录用与过程的监督。
就我国公务员录用的实际来讲，考试录用的要素基本具备，如一般举行公务员考试，都是有职位空缺才进行的;
考试的方式也有笔试、口试等;
内容方面涉及政治、法律、经济、管理与社会;
招考对象也有明确的范围，有一定的物资保障，时间地点、组织机构完备;
考试过程、录用、监督等都有。
美中不足的是这些要素的内容欠规范。
如职位需求，有的地方部门有分析，有的地方部门则没有认真分析，以至在公务员招考热中出现一窝蜂现象。
又如考试内容，全国初级公务员录用基本上有一套参考书，地方及层次高的公务员录用考试，则是地方作主、内容不定，有的采取专家命题，但出题范围、难易程度等尚无统一规定。
再如报考对象，大多有地方色彩，多数职位向本地人士开放，面向全国与地方的名额没有具体规定等等。
二、从结构来看，我国公务员考试录用制度形态初具，但层次欠完整
依据系统论，可以从两个层面来区分公务员考试录用制度的结构:
从要素间关系的层面和从要素本身包含的内在层面。
从要素间关系层面，可以将公务员考试录用制度区分为过程的结构，也就是从职位空缺信息的认知到组织考试最后录用之间的工艺流程;
内容的结构，即各要素具体内容之间关联形成的复杂体系;
关系的结构，这是一个宏观的结构，即考试录用系统与包含考试录用系统的政府管理系统、社会环境系统之间的关系网络。
这一结构，直接地看，已超出公务员考试录用制度的要素关系范围，但它又是这一制度生存的必要条件，故以这一制度为要素。
政府管理体系、社会环境等系统，则纳人结构一栏考虑。
就我国公务员考试录用制度的实践来看，上述结构大致具备。
如我国公务员考试录用基本上都从组织上形成了一定的工作流程，使之囊括了空缺职位的认知，报考信息的发布，确定招考对象、内容、方式、资格审查、考试、录用等环节。
在这一流程中，一般在考试阶段还用不同方式进行公开答辩、考查，形成了一定的监督意识与机制。
又如内容结构中的考试内容，初级公务员招考，全国有统一标准，各门考察内容（知识、能力、品德）间也力求有一定关联，体现了我国公务员德才兼备的要求。
在关系结构考试录用制度与其外部环境之间存在互相制约的关系。
我国政府对此是有所认识的，因而政府对考试录用机关是严格要求的，在考试录用过程中也事，认引人了社会监督。
考试录用部门一般也能谨慎行真负责，力图把选人进人的关口把好。
但是，在实践中有这样那样的不如意，在结构上也是如此，主要表现是结构不完整。
如过程结构，其到底包括哪些必备环节对各层次公务员考试录用，似乎还没有具体的规定。
在实现工作中，常常是有的搞了公开答辩，有的只注意抓笔试考试，事中监督差不多都有，但事前对职位分析，事后录用人员的民主监督就比较缺乏。
内容结构，在高层次公务员考试录用中问题更明显，由于专家命题与组成评委，又常缺乏全国统一的组织，因而具有较强的地域性，难以在全国同级别公务员考试录用上建立既讲差别又有统一条件的工作关系。
关系结构问题更大，主要是对考试录用系统与政府管理体系、社会环境之间关系缺乏具体明了的具有可操作性的定量分析研究，因而在实际工作中常常造成不到位现象。
比如社会环境的经济方面对政府管理体系、考试录用系统的制约作用，认识不够，利用不足。
三、从功能来看，我国公务员考试录用制度目的明确，但操作性不强
公务员考试录用制度的功能一般有选拔英才、调节就业、体现公平、维护正义等四项。
其中，前三项为直接功能，后一项为间接功能。
国家公务员是代表政府机关行使公共管理权力的，应该是精英人士。
因此，公务员考试录用应把好进人关，选拔的应该是英才。
选拔英才，应是我国公务员考试录用制度的第一项功能。
选拔人才，自然涉及到社会劳动力工作岗位的变动，因而具有调节就业的经济功能。
同时，选录公务员，应该体现社会公平、公正的原则。
维护正义也是公务员考试录用的一项功能。
就我国公务员考试录用的现状来看，上述几项功能，在目的上都是比较明确的。
如我们讲要求录用的人德才兼备，要求选用过程公正、公开、公平，要求录用的人员能肩负其作为一个国家工作人员的相应职责，以及招考中的一定程度的市场化操作等。
但是，也应看到，在发挥公务员考试录用制度的基本功能方面还有一定差距，表现在:
政治与经济的功能在一定层面相分离，精英与本土化相矛盾，民主与集中不统一，法制建设不健全等。
我国公务员考试录用制度在运行中，首先注重的是其政治功能的发挥，如选拔人才，维护政府队伍稳定，体现社会公平等。
对于这种工作经济方面的功能如调节就业就考虑甚少，对操作的经费与资源利用也没有严格的效益观念。
在录用人员的地域部门上，突出现象是从本地本部门直接选拔上来的多。
在某种意义上使政府精英选拔的视野狭窄，流于地方化。
在具体操作中，都是政府主办，而群众自觉参考的形式和数量都比较少。
因而使一个本应充满民主的活动往往充满了高度集权的长官意志。
另外一个就是法制不完备，虽有国家公务员条例，但在考试录用的许多方面缺乏操作性强、内容科学、合乎实际的实施细则，因而现实中出现了“人在政举”的现象。
四、对我国公务员考试录用制度的系统评价与改进措施
总的来讲，我国公务员录用制度由于在要素、结构、功能上存在上述状况，因而在其系统上具有两面性。
一方面，我国公务员考试录用制度已经基本建立起来了，其要素比较齐全，结构形态初具，功能目的明确，因而在实际中逐步承担起其应有的职责，为国家选拔了大批优秀行政管理人才。
我国公务员录用制度也逐步与国际通行的考试制度接轨。
这对我国干部人事制度的改革，对于培养依法选人用人，推进政治民主化进程，都产生了良好的影响。
但另一方面，也存在要素内容不规范，结构层级不完整，功能操作性不强等弱点，致使整个公务员考试录用制度的系统功能难以很好的发挥出来。
因而在实际工作中依然存在人员录用的“双轨制”:
一方面推行公务员考试录用制度，一方面还是一纸公文决定公务员的升降去留;
一方面讲公平、公正、机会均等，一方面又大量招录当地人士;
一方面要推进民主政治建设，依法治国，一方面又法制不完备，考试录用规范不全面，监督层级不完整。
我国公务员考试录用制度中存在的问题，是由于建立国家公务员制度的时间不长，经验不足。
所以，要解决我国公务员考试录用制度中存在的问题，应该循序渐进，在实践中总结经验，积极改革完善。
如对高层次公务员考试录用问题，就可以根据各地实践的经验总结，提出一套全国性的程序方针。
对双轨制用人办法，也应有计划有步骤地缩小计划操作的范围。
还应从政治、经济、文化相互影响，公务员考试录用制度、政府行政管理体系、社会环境相互作用的角度，辩证分析，完善相关环节配套，以推进公务员考试录用制度建设。
然后，在完善机制，理顺关系的前提下，总结上升到法制层面，依法办事。
最根本的是，要把完善国家公务员考试录用制度与实践“三个代表”重要思想结合起来。
从基本国情出发，制定既有先进性、时代性，又有现实性的工作规划。
在具体执行时，讲政治，讲科学，代表人民群众的根本利益，为国家选好人，为社会发展服好务，为民族复兴出好力。
公务员考试录用制度存在的问题分析与创新研究
（2009-05-2810:
33:
59）
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公务员
考试制度
录用制度
论文资料
教育
杂谈
张建华
连云港师范高等专科学校学报
2008年12月第4期
[摘 要]研究作为公务员制度核心内容的考试录用制度意义重大。
本文分析了现阶段我国公务员考试录用制
度在制度准备、技术保障、实践执行三个层面上存在的问题和原因,按观念-制度-操作的逻辑体系提出了完善我国公务员考试录用制度八个方面的创新构想。
[关键词]公务员;
考试录用制度;
问题分析;
创新构想
为政之要,首在择人,更在以制举人。
研究我国公务员考试录用制度,在理论和实践上有着重大意义。
本文拟用辩证的观点和开阔的视野对当前公务员考试录用制度存在的问题进行分析,并提出创新构想。
一、公务员考试录用制度存在的问题
（一）制度准备层面不完善,影响考试录用的公正性
法治的观念还没有真正形成。
我国传统社会是一个身份等级取向的社会,而不是一个职业取向的社会。
非规范化管理行为普遍存在,社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级制度。
在情、理、法三者中重情理轻法制,缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。
依法办事的习惯并未形成,建立法制化社会的道路还很漫长,以公正为公务员考录制度的核心价值在我国实现尚需要时间。
立法层次较低且不够具体。
长期以来我国公务员立法主要是由国务院进行,以行政法规和人事部行政规章的形式存在,直至2005年4月才出台《中华人民共和国公务员法》。
但总体而言,公务员法规在考试、录用、考核、监管、队伍建设等方面和环节上还不够完善。
考试录用制度适用范围过窄。
一方面是考试录用的职位级别范围过窄。
我国目前公务员考录的适用范围只限于担任主任科员以下非领导职务的公务员,而担任领导职务或副处级以上非领导职务的公务员可以采用调任或交流的办法,不必通过考试,但调任对象不包括民营企业、三资企业以及其他领域的高层次人才。
相当一部分高层次人才进入政府部门只能通过统一的公务员招考,无论其具何种学历、经验或能力都只能被任命为主任科员以下职务,这样的政策显然不能调动他们进入公务员队伍的积极性。
另一方面表现为报考者的来源受地域限制,更多的人才无法进入甄选的视野。
（二）技术保障层面有不足,影响考试录用的科学性
公务员录用考试的科学性存在不足。
一是考试手段比较单一,主要手段是笔试和面试,对国外普遍采用的情景模拟、心理测验、笔迹辨析等辅助方法缺乏研究和应用。
二是在考试内容的设计上不尽合理,或内容过于冗杂,或题目过偏过难,或试卷结构重记忆、轻应用,使考试的区分功能受到削弱,职位分类对工作的要求也没有在考试中得到科学体现。
录用考试制度的模式不够稳定。
考录制度推行以来,没有形成规范化、科学化的成型模式,政策变化不定,给广大考生带来不便,也不利于考录制度的发展,不能取信于民。
面试考官的水平有待提高。
目前,我国的考官队伍主要由两部分人员组成,一是组织人事部门和用人单位的官员,二是高校和行政学院的专业技术人员。
前者具有一定的干部选拔任用经验,但对于政府管理的专业知识缺乏深入研究,对于考生的书面和口头答案理解不深,判断不准。
后者虽有扎实的专业知识,但对社会需要和岗位特点研究不够,在面试中往往对能说会道的考生予以高分,对那些不善言辞但同样适宜于机关工作的人员则不予考虑。
这类面试考官评分的标准,通常都是根据自己主观喜好和印象,加之实际工作中又缺乏客观的测量工具和方法,因而测评结果很容易出现偏差。
（三）实践执行层面不到位,影响考试录用的有效性
“凡进必考”原则坚持不彻底。
《国家公务员法》明确规定,凡是录用主任科员以下的非领导职务人
员,必须经过考试择优录用。
但从当前公务员录用的实际情况看,有相当一部分所录用人员没有经过考试,存在“划转”公务员和“集体转正”现象。
公务员报考资格认定具有随意性。
我国目前在对国家各级公务员的考试录用中,对某一职位的报考条件往往是由用人单位来随意规定,这就严重地影响了考试录取工作的公平性,而且为考试录用中的不正之风开了方便之门。
如某个用人单位想录用某个关系人,这个人27岁,那就把年龄限制为28岁以下;
专业是经济管理,那就把专业限定为经济管理;
如果还未婚,再把未婚规定为一个限制条件;
工龄两年,就把社会工作经验限定为两年以上（含两年）。
这样一来,就把大多数原本有资格报考该职位的考生拒之门外,竞争性大大削弱,一旦该关系人成绩上线,就再利用面试阶段的操作,使他顺利通过,从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的一场作秀。
若该关系人不幸连面试的机会都没有,那么就以候选人条件不符合岗位性质为理由,选择来年重新招考。
考试录用监督工作不力。
我国长期以来,传统的干部选拔任用工作神秘化,“暗箱操作”,几乎很少有信息反馈,更谈不上有效的监督。
改革开放以来,尤其是建立公务员制度以来,公务员的录用任用逐步走向公开化、民主化,透明度有了增加,但是考试监督体系依然不完善,用人上的不正之风和徇私舞弊行为时常发生。
在我国的公务员考试录用中监督环节相当薄弱,主要存在以下两方面的问题:
第一是立法方面的工作落后;
第二是监督管理机构尚未独立。
现在,我国《公务员法》规定的公务员的考试录用和此种活动的监督管理都是一个部门,监督也就往往流于形式。
二、公务员考试录用制度存在的问题归因
（一）制度系统不完善
由于时间不长,经验不足,制度本身不完善,因而在我国公务员考录系统上具有两面性。
一方面,公务员考试录用制度已经基本建立起来,其理论基本完善,技术措施初具,实践环节明确,在实际中逐步承担了应有的职责,为国家选拔了大批优秀的行政管理人才,同时我国的录用制度也逐步与国际通行的考试制度接轨。
而另一方面,也存在制度层面受限制,技术保障层面缺失,实践环节不足等弱点,致使整个公务员考试录用制度的系统功能难以很好地发挥出来。
一方面推行公务员考试录用制度,一方面还是一纸公文决定公务员的升降去留;
一方面讲公平、公正、机会均等,一方面又大量招录当地人士;
一方面要推行民主政治建设,依法治国,一方面又制度不完备,考试录用规范不全面。
制度建设是个系统工程,系统内外的对立统一并朝着理性的良性的方向和目标运动是一个过程。
（二）非正式制度相异的结果
我国公务员考试录用制度有着特殊的历史传承,是西方文官制度移植后进行人为理性设计的结果,而所借鉴的西方文官录用制度又受我国古代科举制的影响,即从我国古代,到西方现代,再至我国当代。
而考试录用则是唯一的共性,也是正式制度中的中性制度,在封建社会、资本主义社会、社会主义社会,这些不同性质的、具有不同非正式制度的环境,考试录用都能存在且适用。
但与考试录用相关的内容与程序等就不能忽视非正式制度的影响。
西方文官录用制度对我国古代科举制借鉴的仅仅是考试录用,即通过考试实现官员的选拔和任用,而我国对西方公务员考试录用制度的移植却不同于西方对科举制的引进。
西方公务员录用制度的运作对象是事务类公务员,政务类公务员通过选举或任命产生,负责的是决策、领导等工作。
事务类公务员是在“政治中立”的前提下负责日常行政事务,因此西方文官录用考试主要是为了考查考生处理日常事务的能
力,而非决策、领导能力,在此基础上进行的职位分析必然是静态的,在此基础上的内容设定也必然与拟招职位相匹配的能力相关。
而我国公务员录用制度的运作对象虽然也是非领导职务的公务员,但通过晋升制度,领导职务的公务员也将从这些非领导职务的公务员中产生,这是与西方文官制度最大的区别。
因此,对考生的考查,固然要衡量其与拟任职位相匹配的能力,但与此同时“政治参与”的原则必然要求考生与官方意识形态相容,且考生职业生涯的发展可能也要求其具备领导与决策的潜能。
中西公务员录用的运作对象表面相似,但存在着实质性差异,而我国却在此前提下大量引入西方文官录用制度的内容和程序,这种录用考试内容和程序的设定往往是国家的制度环境要求与相关非正式制度的体现,因而我国当前的公务员录用制度,很多内容的设定和程序的安排都带有西方价值和西方伦理的色彩,这必然和我国诸如“德才兼备”、“官本位”、“权力
寻租”等非正式制度相冲突。
制度的模仿造成了公务员录用正式制度的诸多困境,而这种困境主要是西方非正式制度与我国非正式制度相异的结果。
（三）官文化的作用
中国几千年的考选传统留给当今中国的最为显著的历史积淀就是“官本位”———一种根深蒂固的官文化思想。
在“官本位”的影响下,公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点。
社会上形成了严格的上下层级制度,形成了以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺,或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。
“官本位”以其特有的渗透力注入社会的每一个角落,它不仅以观念形态的形式存在和积淀,而且还以社会习俗、个人习惯和习惯势力的形式存在和积淀。
在“官本位”惯性作用下致使职位、权力被私化和滥用,有的掌权者通过权力的运用而获得无限的利益。
于是许多中国人追求权力就像西方人追求上帝,中国人崇拜官吏就如同西方人崇拜神灵。
我国的权力相对比较集中和权力的运行主体又归各级领导干部的特点,使得一些地方政府和部门在招收公务员时自己立法、自己执行,为部门或个人的利益“跑马圈地”。
三、公务员考试录用制度的创新构想
（一）营造良好的考试外部环境
对公务员考试录用制度,目前社会上普遍存在两种错误认识:
一是“朝中有人好做官”,二是“考上了公务员就是端上了金饭碗”。
这两种错误思想的存在,不同程度地影响了公务员录用制度的实施效果。
应该让人们认识到,实行公务员考试录用制度是我国干部人事制度改革的重大举措,是保证公务员素质的有力措施。
它贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则,报考者能否被政府机关录用,主要取决于个人的政治业务素养,要步出“朝中有人好做官”的认识误区。
针对后一种错误认识,更要做好宣传工作。
一直以来人们认为公务员社会地位高、工作待遇好,再加上近年来公务员“加薪”,更加激发了人们对它的热捧。
2007年国家公务员考试,中央、国家机关及其系统共有97个部门10282个职位面向社会公开招聘,而报考人数接近100万人,几乎只有1%的录用率。
有关部门应该帮助考生认识到公务员这一职业虽然具有一定的社会优越性,但是毕竟岗位有限,再加上工作岗位的匹配性,并非人人都能胜任,要走出“公务员是金饭碗”的认识误区。
另一方面要让政府机关和用人单位的领导也认识到公开招考公务员是人才流动和人才资源优化配置的需要,是选拔优秀人才、提高政府工作整体效能的需要。
要确立人才是人民所有、是国家财富的观念,破除人才部门所有、单位所有的狭隘思想,积极推荐、输送和吸纳人才。
（二）毫不动摇地坚持“凡进必考”
“凡进必考”是公务员录用制度的第一道门槛,也是公务员制度的一面旗帜。
要把它作为公务员考录制度改革的突破口,坚定不移地坚持“公开、平等、竞争、择优”的考录原则,树立人事考试的公平理念,搭建一个
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