行政监督体制中的人大监督问题研究修改稿Word格式.docx

行政监督体制中的人大监督问题研究修改稿Word格式.docx

《行政监督体制中的人大监督问题研究修改稿Word格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政监督体制中的人大监督问题研究修改稿Word格式.docx（10页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”“要防止滥用权力就必须以权力约束权力”。

[1]而我国人大监督制度的实质，是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。

人大监督制度，是指人大及其常委会为了保障人民的权力，代表人民的意志，按照法定程序，对宪法和法律的实施，对国家行政、审判、检察机关的工作，行使知情权、检查权、评审权、处置权所形成的一系列监督原则和机制的总和。

邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇重要讲话中明确指出：

“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。

……我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。

这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。

……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

”[2]江泽民同志在党的十五大报告中也强调指出：

“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

”[3]

党在十六大报告也把“加强对权力的制约和监督”作为当前和今后一段时期内我国政治体制改革的重要任务之一，强调必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，从而保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

这充分说明，在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新形势下，研究人大监督问题，不断完善人大监督制度，认真行使人大监督权，做好人大及其常委会的监督工作，具有重要意义。

1、人大监督的制度基础和架构

人大监督制度，是国家根本政治制度人民代表大会制度的重要组成部分。

胡锦涛同志说：

“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。

”[4]

（一）人大监督的制度基础

人大监督是我国国家监督体制中最高层次、最具权威的监督。

我国人大监督最根本的法律基础是宪法。

根据宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

”国家的行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。

我国宪法第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；

对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

”

为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，我国制定了人大监督法。

人大监督法第二条“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权；

各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；

本法没有规定的，适用有关法律的规定”。

因此，我国人大监督制度有坚实的法律基础。

（二）人大监督的制度框架

人大监督制度，是按照一定形式和程序进行的各项具体监督制度。

这些监督制度包括：

宪法监督制度，执法检查制度，听取和审议国家行政、审判、检察机关工作报告的制度，审查和批准国家计划及其执行情况、国家预算及其执行情况的制度，受理申诉、控告、检举的制度，询问和质询制度，特定问题的调查制度，罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度。

同时，还包括多年来地方人大从实践中创造出来并且行之有效的监督制度。

宪法监督制度指特定的国家机关依据特定的程序，审查和裁决法律、法规和行政命令等宪法行为是否符合宪法，以维护宪法权威，保证宪法实施和保障公民宪法权利的制度。

执法检查制度，是指对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查的对象、内容和程序都作的规定。

即监督法律执行情况的制度。

执法检查的对象是执法机关，督促“一府两院”及时解决法律实施中存在的问题。

听取、审议工作报告制度是指听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报的制度，是国家权力机关对“一府两院”的工作进行全面监督的基本形式。

审查和批准计划、预算制度，是指审查和批准国民经济和社会发展计划及其执行情况报告的制度，是人民代表大会对政府工作监督的重要内容。

审查规范性文件制度，是指“根据宪法和法律，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；

县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；

乡、镇人大有权撤销乡、民族乡、镇人民政府的不适当的决定和命令；

县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的制度。

受理申诉、控告、检举制度，是指宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。

县以上地方各级人大常委会可以受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见的制度。

询问和质询制度，是指在全国人大审议议案时，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。

在全国人大会议期间，一个代表团或者３０名以上的代表，可以书面提出对国务院各部委的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关专门委员会会议上或者有关代表团会议上口头答复。

在常委会会议期间，常委会组织人员１０人以上，可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部委、最高人民法院、最高人民检察院的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复。

特定问题调查制度，是指全国人大议事规则和地方组织法对全国人大和地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会都作了详细的规定的制度。

此外，人大及其常委会的具体监督制度还有特定问题调查制度、罢免和撤职制度。

[5]

2、我国人大监督制度的主要问题及成因

随着人民代表大会制度的不断完善和发展，我国的人大监督制度的功能是不断得到强化的。

特别是，《监督法》等法律文件颁布实施后，人大监督取得较大效果。

但是我国人的大监督问题仍大量存在。

（一）人大监督制度问题的主要表现

从制度的制定上，主要表现为以下两方面：

1、监督制度不健全。

目前，由于监督法的出台，规范了每种监督形式的大致程序，人大的监督工作理顺了不少，但从具体监督实践来看，监督法中关于监督的条款规定过于原则，对监督的内容、范围、程序、处置措施、监督机构、监督的权限及其承担的法律后果等，规定不具体。

尤其是对刚性监督的规定过于原则笼统，可操作性不强，易使监督流于形式。

在实际工作中，人大监督如何把握好适度原则，做到参与不干预，监督不越权，支持不失职，还有待进一步探索。

2、监督体制不协调。

近年来各级党委加强和改善了对人大工作的领导，但党政不分、以党代政的问题尚未从根本上解决。

党政联合发文作出的决定，往往造成人大监督工作的被动，在一定程度上影响了人大及其常委会的形象和权威，增加了人大监督的难度，影响了监督实效。

从制度的执行上看，主要表现以下几方面：

1、提出意见多，跟踪落实少。

人大监督权的行使，包括知情、调查、审议和处置四个环节。

而问题的解决与落实，处置环节则决定了人大监督工作的成效。

人大在组织代表视察、专题调查、专项报告审议结束后，一般都会形成书面材料，交政府及相关部门办理。

对一些重要议题的审议，还会作出审议意见或决议。

而审议意见和决议是否落实、有关部门是否认真整改、问题是否真正得到解决，却很少跟踪问效，往往是水过地皮湿，监督走过场。

[6]

2、程序性监督多，实质性监督少。

人大工作的性质，决定了“依照程序办事”成为人大工作的重要特点。

在实施监督过程中，往往对监督的程序非常重视，存在实质性监督偏少、重程序轻实效、重决议轻执行的问题。

3、“柔性”监督多，“刚性”监督少。

在监督工作实践中，听取专项工作报告、视察、执法检查等常规的一般性的监督手段运用得比较多，而询问、质询、特定问题调查等刚性监督以及撤职、罢免等硬性监督手段没有得到有效使用，致使人大的监督工作缺少生机与活力，监督效果不明显。

（二）人大监督问题的原因分析

唯物辩证法认为，事物的产生，变化，发展或消亡，是内因和外因共同作用的结果。

我国人大监督问题产生的原因是多方面的，主要有两大原因，其中人大自身的运行机制障碍是主要的内因，人大监督面临的政治体制障碍是主要的外因。

1、人大自身的运行机制障碍

（1）各级人大人员组成仍以兼职为主，专职化程度低，而人大常委会多数委员年龄又偏高，人大常委会常常被看成是“安排老干部的场所”。

（2）各级人大监督的主体意识不高，普遍存在不敢监督，不善监督、不愿监督的现象。

人大代表人民的根本利益，对人民负责的主人翁精神状态有待提高。

（3）人大业务素质不高，普遍存在着外行监督内行的现象政治、法律等专业素质亟待提高。

这从客观上导致了人大监督问题的产生。

（4）自身监督问题。

人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，致使人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。

2、人大监督面临政治体制障碍集中

长期以来，我国政治制度的构建强调"

大一统"

，一直以高度集中的中央集权体制为主。

在当代体现在权力集中于党委和个人。

这种高度集权的政治体制必然严重制约人大监督制度的建设。

（1）没有理顺党的领导与人大监督的关系。

党的领导地位是由我国特殊的历史时期形成的，这种特殊的政党制度必然决定了党与人大及其他国家机关之间存在着特殊的关系。

这种特殊的关系往往又成为我国许多问题解决无法绕开的症结所在。

之所以没有理顺党的领导与人大监督的关系，主要还在于没有理顺党的领导与人大职权的关系，也即说与人大的关系。

而这又取决于如何认定党与人大的性质。

其实，党与其他政党的差别主要在于党是以执政党的身份出现而已。

而人大作为立法机关，是国家权力机关。

党的领导只能通过执政党的身份，按照法律程序来行使。

作为执政党的党的领导不能因此而代替人大的职能。

对于这个问题，恰恰长期以来存在误区，"

误解了党的领导，把党的领导解释为'

党权高于一切'

"

。

[7]基于这种误区，混淆了党与人大及其他国家机关之间的工作界限。

实践中，党的意志凌常常驾于人大的意志，致使作为国家机关的人大有时成为党的工作部门。

（2）党政不分、以党代政。

由于这等问题的存在，必然影响了人大对行政机关和司法机关的监督功能的发挥。

党政不分主要体现在党委与政府的关系，党委权力干预政府的运行，甚至于党委往往成为政府的代名词。

同时，党委权力无论是直接还是间接地运用政府的行政权力，来干涉司法机关的运行，时常出现以党代司、以党代法的现象。

这不仅仅使行政权易附庸于党委，同时还容易导致司法不独立，影响司法公正，从而使权利救济的最后一道防线存在着信任危机。

由此可见，党政不分的弊端主要在于使权力过度集中于党，而使国家机关的权力分工失去了应有的功能。

邓小平曾一针见血地指出：

党政不分是造成我国政治体制中权力过分集中的重要原因，而"

权力过分集中的现象，又是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。

党的一元化领导，往往因此变成了个人领导"

[8]鉴于此，人大对行政机关和司法机关的监督往往最终又监督到党身上。

而党作为执政党又是人大的领导党，尤其在没有理顺人大与党的关系情形下，则人大对行政机关和司法机关的监督必然面临着尴尬的境地。

党政不分的政治体制成为人大监督功能发挥的最直接障碍。

3、完善我国人大监督制度的几点建议

本文通过深入探讨人大监督存在的问题表现，分析了其形成的主要内因和外因。

由此，提出完善我国人大监督制度的几点建议：

1.克服人大自身运行机制障碍，增强人大自身运行质量。

（1）实现人大常委年龄结构优化，推行专职化。

人大常委的年龄优化，可以提高人大的人事质量，精英治国。

而推行专职化实质上是指在担任人大常委会组成人员期间不再在非权力机关的其他任何部门或单位担任任何职务或从事具体工作。

推行人大常委专职化，有利于委员地位的中立性。

（2）强化民主意识。

宣扬倡导民主集中制的意识常态化，观念化；

强化作为国家主人的人民群众的代表者的人大代表的主体意识；

增强人大干部的宗旨服务意识和敬业精神，建设一支政治素质好、敬业精神强、作风优良、业务过硬的人大干部队伍。

（3）强化人才意识。

要进一步优化人大代表的专业结构，增加熟悉法律、财政、金融等方面的专业人员的代表比例；

加强对人大代表的培训，着力提高其履职能力；

建设学习型、团结型、战斗型“三型”机关、开展“创先争优”活动载体。

（4）设立人大常委责任制及追究机制。

它应当包括两方面：

一是人大常委所拥有的职权及其行使的具体规定；

二是人大常委未履行好职责而应负的具体责任及其追究机制。

此举是针对人大常委责任制的缺乏，部分责任意识不强的委员履职热情不高，未尽职责，影响人大常委会作为常设机构对“一府两院”监督弱化的情况。

这将有利于各级人大常委会委员不断提高自身素质和工作的能动性和积极性。

2、克服政治体制障碍，正确处理党的领导与人大监督的关系。

党的十六大报告提出要依法执政，要加强对权力的制约和监督，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。

实际上是，要求树立宪法权威和发展社会主义民主宪政，加强对执政党的权力加以制约和监督，增强全社会对执政党的合法性认同。

共产党在国家政治生活中处于领导地位，但这并不意味着党的权力是无限的，党的领导权应受到宪法和法律的限制。

党的领导必须跳出旧体制的局限，彻底理顺各级党委和政府、司法机关的关系，最重要的是突破传统的党政不分的工作习惯，改变党政共同决策、联合行文的传统做法，彻底从具体繁杂的行政和司法事务中解脱出来，使党的领导从直接领导执行机关，上升到加强对国家权力机关的领导，把各级党委主要领导的精力转向通过权力机关进行宏观决策和开展监督，建立党对人大的绝对领导、人大对“一府两院”的绝对监督的体制。

为此，必须加强人大的组织建设，人大常委会组成人员由党委推荐并职业化，人大常委会的委员在党内要有相当位置，人大常委会的领导人在党内的职务要高于“一府两院”领导人在党内的职务，这有利于加强党对人大的领导和增强人大的监督力度。

在现行政治体制下，对执政党的权力制约和监督，只能依靠执政党自身的监督机制发挥作用，而难以纳入宪政体制框架，因此，在强调依法治国的同时，也应强调依法治党，使党本身在宪法和法律框架内活动。

这应是我国人大制度得以进一步完善的第一要务，也是使社会主义政治文明建设迈上新台阶的必经途径。

[9]

4、结论

总之，在新形势下，人大监督任重而道远。

完善人大监督制度从根本上说，取决于以下两点：

一是要加强人大自身建设。

二是要在党的领导下积极稳妥地推进政治体制改革，坚持和完善作为国家根本政治制度的人民代表大会制度及其他各项民主制度，建设社会主义政治文明。

加强和改善党的领导，理顺政治体制，是进一步健全和实施人大监督制度的根本保证和关键所在。

注释：

[1]孟德斯鸠：

《论法的精神》（上册）商务印书馆1982年5月第154页

[2]邓小平.《邓小平文选》（第2卷），第332～333页

[3]江泽民：

《在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，人民出版社1997年版，第35页。

[4]胡锦涛：

《在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，人民出版社2004年版，第16页。

[5]中广网.全国人大及其常委会的具体监督制度

[6]《中国人大》杂志

[7]《邓小平文选》等1卷，人民出版社，1994年版，P11

[8]《邓小平文选》等2卷，人民出版社，1994年版，P329。

[9]东方法治.依法治国与依法治党良性互动的路径建议