论文 失地农民社会保障问题研究Word下载.docx
《论文 失地农民社会保障问题研究Word下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论文 失地农民社会保障问题研究Word下载.docx（18页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
分布范围广、面积大。
据全国第二次遥感调查，水土流失总面积356万平方公里，其中水蚀面积165万平方公里，风蚀面积191万平方公里。
水土流失主要发生在山区、丘陵区和风沙区，在平原区和沿海地区也局部存在。
侵蚀形式多样，类型复杂，治理难度大。
水蚀、风蚀、冻融侵蚀及滑坡、泥石流等重力侵蚀相互交错，成因复杂。
西北黄土高原区、东北黑土漫岗区、南方红壤丘陵区、北方土石山区、南方石质山区以水蚀为主，局部伴随有滑坡、泥石流等重力侵蚀；
青藏高原以冻融侵蚀为主；
西北风沙区和草原区以风蚀为主；
西北半干旱的农牧交错带是风蚀水蚀共同作用区，冬春两季以风蚀为主，夏秋两季以水蚀为主。
土壤流失严重。
据统计，我国每年流失的土壤总量达50亿吨。
长江流域年土壤流失总量24亿吨，其中中上游地区达15．6亿吨；
黄河流域黄土高原区每年输入黄河泥沙16亿吨，特别是内蒙古河口镇至龙门区间的7万多平方公里范围内，年平均土壤侵蚀模数达10000吨/平方公里，严重的高达3~5万吨/平方公里，该区输入黄河的泥沙约占黄河输沙量的一半以上。
（三）个人原因
在个人因素失地中，又可以分为两种，一是由于常年在外务工，不经营土地使土地荒芜，亦不交农业税等，被村集体收回，回村后没有土地或者只有很少部分的土地；
二是其虽有农民的身份，但个人素质和能力较强，在失地前主要从事非农工作，有的已在城中定居，其收入来源多为非农业收入，对土地依赖性低，甚至认为土地是一种约束和负担，从而主动放弃土地的一类人。
按照黄建伟先生对失地农民的类型构造，就农民个人意愿把失地农民分为被动型失地农民和主动型失地农民。
不过在他的论述中被动型失地农民是指因公共组织的名义依法征收土地或违法征占土地而被迫放弃土地经营权以及其它土地衍生权的农民。
在此笔者适将其外延扩大，将由于各种原因而非主观愿意失去土地的农民称为被动型失地农民，所以将自然因素失地、社会因素失地以及个人因素失地的第一类称为被动型失地原因，而个人因素失地的第二类称为主动型失地原因。
二、“失地农民”的概念
“失地农民”这一词汇是现阶段中国由农业社会向工业社会快速发展过程中产生的新词汇，目前所有辞书均未见收录。
这一词汇近几年不仅被媒体大量使用，而且也是学术领域特别是经济学、政治学社会学以及法学等学科领域使用频繁的一个字眼[1]。
失地农民这一词汇的背后依存着中国经济社会发展各方面的沉重话题，所以学术界对之进行了方方面面的研究和探讨，但到目前为止，学术界并未产生统一的认识，而是学者们通过其研究的角度作的“自我化”的解释，笔者通过查阅大量的相关文献，从中发现目前学术界一般从三个方面对“失地农民”的概念作了界定：
（一）一般意义的概念
一般意义上的概念主要是学者通过字面解释来界定的，它揭示了这一群体最主要的特征：
即失去土地。
但不同的学者对失去多少土地才算的上是失去土地没有达成统一的认识。
有学者认为只要失去了土地，不论多少都叫做失地农民；
而有的学者认为失去土地要达到一定的标准，如王峰贵学者认为失地农民指完全丧失土地和人均占有耕地达不到0.3亩的农民；
还有学者认为只有完全丧失土地的农民才算的上失地农民，如倪军昌学者认为是指由于国家征用土地而且完全丧失土地的农民；
同时在失地原因上学者们也是口径不一，狭义说认为失地农民是指因征地而产生的失去土地的农民，广义说认为由于各种原因导致失去土地的农民都叫做失地农民。
虽然一般意义上的概念从字面解释失地农民这一概念通俗易懂，言简意赅，但只揭示了“失地”这一现象，而难以解释失地后的所产生的影响和后果等深层次的问题，而且一般意义上的概念在内涵和外延上也难以统一。
（二）社会学意义上的概念
社会学意义上的概念，从社会学角度进行了分析，并通过社会学家特有的观念对“失地农民”进行了定义，比一般意义上的概念更能揭示其本质的特征。
社会学意义上的概念主要从社会群体、社会角度和社会问题三个角度进行了界定：
如孙旭友和秀娟学者认为失地农民是在城市化进程中由于土地产权不清，征地法律不健全、政府管理体制不完善等造成的，主动或被动丧失土地的“前农民”和“后农民”交叉存在的弱势和受歧视的多个聚合群，是从社会群体角度来界定的；
孙作林学者认为失地农民指由于工业化、城市化进程而导致土地被征用，失去了原有承包经营的土地，没有得到就业安置，而且没有进入城市社会保障体系的农民，是从社会问题角度来界定的；
王日习学者认为失地农民指随着我国城市化扩展和小城镇建设的进一步深入，基于城市建设用地需要，因耕地被征用而失去土地，但仍然保持农民身份，并未转化为完全的城市居民享受城镇居民待遇的农民，是从社会角度来界定的。
但不论是从社会群体、社会问题还是从社会角度来界定失地农民这一概念，其内涵和外延在学术界也不尽一致。
（三）法学意义上的概念
法学家们的认识倾向于揭示其因失地而失去的权利，像财产权利、就业机会权利以及其它与土地有关的一系列权利。
如王仍秀、杨术赵莉等学者一致认为失地农民指因失去土地而失去与土地上包括财产权利、基本生活保障的权利，就业机会的权利以及与土地相关的一系列权利的一类特殊法律主体。
由于法学家们思维的严谨性，他们在一些基本概念上的认识更容易达成共识，所以法学家意义上失地农民的概念更趋一致性，所以笔者认为法学意义上的概念较一般意义上和社会学意义上的概念更能揭示“失地农民”这一概念的本质，可取性较强。
（四）本文中“失地农民”的概念
笔者在上文中通过对一般意义、社会学意义以及法学意义上的失地农民的概念进行比较研究，以及对失地原因进行分析后，认为自然因素和个人因素的失地原因所导致的社会问题较小，不稳定因素低，且自然因素失地原因导致的失地农民只是失去少部分土地或者在其原量不变的情况下使用率降低，生活仍有保障，而个人因素失地型农民的收入多为非农收入，有的甚至有城镇户口，生活水平较高，但社会失地型农民由于城乡分割的二元政治壁垒，土地征用制度不完善，农民自身思想观念、文化素质、劳动技能等方面的不适应，大量失地农民很难融入城市生活，他们种地无田、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，就业社会保障又享受不到相关的政策，他们的基本生存问题令人担忧[3]。
不稳定因素强，容易导致群体性事件，严重影响经济发展和社会稳定，故本文将只对因社会因素的失地农民进行研究。
通过以上论述并结合法学意义上的概念对失地农民下一个定义：
失地农民指由于工业化、城市化进程，土地被征用，导致全部或部分失去其经营承包的土地，从而失去与土地相关的一系列权利，没有基本生活保障的一类特殊法律主体。
三、失地农民现状
据国土资源部统计，1999年到2007年全国非建设占用耕地3394.6万亩，至少有3500万农民因征地减少或失去土地，这些官方正式统计出来的数据其中还有许多违法侵占，突破指标等违规手段侵占的土地。
据统计违规占地占合法占地比例的20%—30%，有的甚至高达80%，这就意味着1999至2007实际征用土地数为4074—4020亩，按人均占有0.8亩土地计算，如果加上因农村超生等原因没有分到田的黑户口劳动力，则数目可达6000万[4]。
另据国土资源部的研究课题《二十一世纪我国耕地资源前景分析及保护政策》也指出，在严格控制的前景下，2001至2003年全国平均建设占用耕地不低于180万亩，因此2001年到2030年三十年间将新占用耕地5450万亩新增失地农民将达到7800万亩。
如果包括一些非法侵占或者其他手段占用耕地，那么失地农民的人数将更多[5]。
（一）三无群体
无土地、无工作、无保障——失地农民成为三无人口。
由于土地被全部或部分征用后，其生活所赖以依存的基础就没了，加上其自身的文化程度不高，很难找到一份好的工作。
据调查知一个城市的劳动力平均受教育年限是12.2年，而一个农村劳动力的平均受教育年限仅为7.7年[6]。
可知失地农民自进城务工时与城市人口的竞争力相比相差甚远，没有土地没有工作其生活就成问题，虽然征用土地时会有补偿，但征地补偿款拖欠、不到位现象严重，而且由于补偿方式的单一，采用一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能为失地农民带来一定的生活保障，但从实际情况来看，由于部分群众对补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现象发生，几年之后必将成为新的社会负担[7]。
同时农民又没有基本的医疗、养老保险，在失去土地后保障亦失去。
（二）边缘群体
土地的城镇化快于人口的城镇化，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%[8]。
失地农民在失去土地后就失去了原来的土地保障，因此他们不等同于传统意义上的“农民”。
但是失地农民又不是城市的居民，失地农民基本上还是居住在农村，有的还有部分土地，在行政管理上他们还是属于农村居民[9]。
他们失去土地后既有别于农民有不是城市居民成为一个边缘群体。
他们既不享有土地的保障也不享有同社会居民一样的社会保障。
这部分人处于社会保障的真空地带。
失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭的社会保障越来越受到冲击，许多家庭是靠征地款来维持生活的，但过几年征地款吃完了，其最终结果是生活没有保障。
生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化城市贫民，已影响到城乡社会稳定[10]。
（三）流动群体
失地农民在失去土地后生活没有保障，为谋求生活而像城市转移，构成农民工的一员，成为流动人口，他们多以“年初走，年尾回”为习惯，将老人孩子留在家中，又是留守儿童和守巢老人问题的根源之一，同时农民工的大量流动也间接的增加了春运的压力，构成各种各样的新的社会问题。
（四）问题群体
根据国务院发展研究中心课题组对全国2749个村的调查，约40%的农民上访反映的是土地征用问题，而土地补偿中的截留挪用又是失地农民上访的主要原因。
2005年发表的《社会蓝皮书》表明，从1993年到2003年这10年间我国的群体性事件剧增了6倍，已由一万起增加到六万起同时参与人数也由约73万增加到约307万[11]。
其中因征地引起的农村群体性事件，已占全部农村群体性事件的65%以上，并且失地农民往往不直接找有关部门解决而是采取较为激烈的围堵，冲击党的机关，拦截车辆，堵塞、破坏交通要道，打砸公私财物，围攻、殴打执法人员和施工人员[12]。
可见由征地而引起的社会冲突日趋突出。
四、当前我国失地农民社会保障中存在的主要问题
高速化的工业化、城市化进程，农业用地转化为非农业用地是不可避免的，这是历史发展的必然过程，任何国家不是已经经历就是将来必将经历这样过程。
从1953年政务院的《国家建设征用土地办法》到1982年国务院公布的《国家建设征用土地条例》再到2004年国务院通过的《关于深化改革严格土地管理的决定》，国家一直以来对土地的征用都是非常重视的，关于征用土地的法规也是在进一步的完善中。
但从整体来看，我国的土地征用补偿制度仍然没有重大的实质性突破，农民集体以及个人都是在被动的接受土地被征用及补偿，没有发挥市场机制中的主动性，依然存在着公权侵犯私权，行政权力侵犯财产权利的根本问题。
农民在失去土地后的社会保障问题没有解决或解决不到位的现象严重，主要有以下两个方面的问题：
（一）“前”社会保障问题——权利问题
1.知情权不足
中央政府应经颁布了一系列政策性文件，努力改善征地程序，使其透明化，但这些改革都是“上面有政策，下面有对策”，改善只是局部的，很大部分没有得到落实。
无论是一般事务还是征地过程中的某个具体方面获取信息的渠道都是有限的，主要是因为地方政府在征地过程中合法的征地懒得告诉不问不说或者是不想告诉免得麻烦。
非法的征地是不敢告诉或虚假公布、减少冲突。
在国务院发展研究中心、世界银行“中国：
综合土地政策改革”课题组的四省千户调查中，只有三分之一多的被调查者（38%）反映在计划征地前被事先告知，同样缺乏补偿金集体份额及其用途的相关信息（只有37%的被调查者表示，他们看到过补偿公告）。
2.主动权缺失
被征用的虽是集体所有的土地，但却是归农民使用收益的，但不论是征地补偿的分配，还是土地转让的交易谈判，农民这个与土地关系最密切的群体却被排除在外，在补偿过程中公众的参与是十分有限的。
补偿方案和补偿标准往往由当地政府一手包办，即使是农村集体组织有时也无法涉足，更别说基层老百姓了。
当地政府多会为村集体或村干部一些好处，要求按分好的蛋糕进行分配。
在征地过程中，很少公开征求意见，即使有，受影响的农民也较少有机会来表达他们的观点，征地补偿方案一般是在没有农民的参与下就事先决定了。
3.否决权无效
按道理讲你不让农民知道、参与但在公布时至少要给农民兄弟一份否决权吧。
但实际上对于补偿表示不满的声音几乎在每一次的征地中都会出现，但是农民兄弟没有否决权，或者否决权无效。
在征地中即使是对补偿表示不满的人再多反映再激烈，当地政府总会以大局为重、个人利益服从公共利益的冠冕堂皇的话来辩解和劝说，到最后补偿方案总是会通过的，并且一定会通过。
在补偿过程中的上访渠道要么是“空架子”实质上不存在，要么是没有答复，让时间来解决问题。
综合土地政策改革”课题组的四省千户调查中，4个地区的18%的被调查者说，他们曾经做出努力对补偿表示不满，其中绝大部分（约83%）表示，他们不知道到到哪去上访，要么被拒绝，要么没反应。
并且在36%的被调查村中，发生过与征地相关的暴力事件。
（二）“后”社会保障问题——发展问题
1.补偿过低，难以解决长久生计
鉴于在“前”社会保障问题中的权利无法行使或难以行使，再加上我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补偿费都是按照土地前三年的平均年产值计算的，而与被征地区位、经济社会发展水平土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关的因素的话，补偿过低的现象就难以避免了。
据有关部门测算，当前法定最高补偿标准大约为24000元/亩，按最低生活保障的每人每月300元计算，此征地补偿标准只够农民维持7年的生活费用。
如果在落后地区或公益性占地，补偿标准就更低，一般只够3—5年的生活费。
2.土地补偿费不到位，补偿费截留严重
现实中征用土地补偿过低已难以避免了，再加上补偿费不到位，截留现象严重，不要说长远生计问题了，甚至短期生计都成问题。
调查发现，征地补偿费在实际的分配过程中被乡村截留多，农民实得少。
征地实施单位一般不直接面对农民个人，只面对村乡两级政府，征地补偿费一般由乡政府到村委会再到农户，资金拨付一般也是直接到了乡财政。
据审计署对34个高级公路项目的审计结果显示，湖北、湖南、四川、云南等14个省（直辖市、自治区）共21个项目，应付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用，长期拖欠或扣减比例高达31.7%。
这些尚属于“师出有名”的公益事业，对于那些商业目的的征地补偿费截留现象可想而知。
3.失地后就业困难
从计划经济的“谁征地、谁安置”的原则到现今的货币安置政策的出台，失地农民的就业越来越困难了。
计划经济时期因失地而被安置的农民，由于其自身的知识和技术的制约，不利于企业效率的提高和竞争力的提升，这样即使是被安置的农民也会有相当一部分实际处于失业状态。
20世纪90年代中期以来，一些企业为减少冗员而下岗分流，失地农民的文化素质和劳动技能偏低，首先受到冲击。
原先已获得就业安置的失地农民，除少数被安排在环卫、公交和房管部门外，其他安置人员大多都已下岗失业[13]。
现在的货币安置政策（从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90%。
）在征地时一次性的支付了安置补偿金后，让失地农民自谋职业，更是使失地农民在自身文化程度和劳动技术偏低，在就业中竞争力不强，陷入失地又失业的困境。
4.生活水平难以提高，社会保障程度低
除少部分的农户由于离城镇较近有较多外出务工的机会和利用补偿金自主创业的外，征地农民生活水平下降的现象相当普遍。
根据2003年九三学社进行的一项调查表明，由于土地被征用，失地农民生活水平得到提高的只占10%左右，维持征地前水平的占30%左右，而60%以上的失地农民生活水平下降或基本上没有收入来源[14]。
在普遍实行货币补偿后，失地农民需自行解决养老、医疗、失业等社会保障问题，除了家庭养老和邻里互助的自我保障外，大部分失地农民几乎没有任何社会保障。
五、失地农民社会保障机制的建立和完善
（一）建立“合理”保障机制
据国土资源部征地制度改革研究课题组的调查，如果以成本价、征地价加上地方各级政府收取的各类费用为100，则拥有集体土地使用权的那么只能得5%—10%拥有集体土地所有权的村级集体经济组织获得25%—30%，政府及各部门获得60%—70%。
从成本价到出让价之间的土地征收巨额增值收益，大部分被中间商和地方政府获取[15]。
中国土地市场的土地征收增值效益由自然增值和价格扭曲增值组成。
根据“涨价归公”的原则农民只获得相应的土地补偿费，而增值收益却由地方政府获得。
但现实中地方政府获得的不仅仅是自然增值，更多的是价格扭曲增值，远高于不存在价格扭曲时的收益额。
正因为如此才出现地方政府以涨价归公的原则为幌子，利用中央政府赋予的征地垄断权力，攫取了征地过程中的大部分收益，导致农民的权益严重受损的现象[16]。
这种本归集体所有，农民使用的土地所增值的收益，由中间商或政府大量获取的现象是极不合理的。
1.引入市场机制，提高土地价格
市场机制（marketmechanism），市场机制就是市场运行的实现机制。
它作为一种经济运行机制,是指市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理[17]。
国有土地在引入市场机制后，有力地促进了城市土地市场的培育，加快了城市基础设施建设，满足了社会的用地需求，拉动了城市经济的发展，增强了防范和抵御金融风险的能力，在社会主义市场经济建设中发挥了重要作用。
然而由于农村土地不明晰的土地产权关系，不统一的城乡建设用地市场、不公开透明的监管规则，造成了土地隐形市场存在、集体土地无序利用和流转混乱等一系列问题。
关于征地补偿标准，大多数国家都是以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格的计算时间。
我国可以借鉴运用市场机制定价的方式。
土地征收补偿以市场定价为主依赖于成熟的土地交易制度。
西方国家和港台地区大都允许土地自由交易，许多城市建设和开发不是通过征收途径，而是由开发商与土地所有人协议谈判。
政府只是土地公平交易的监督者，土地价格由市场调节。
成熟的土地交易制度使土地的定价体系更加科学、合理。
政府征地也要向土地所有者支付购买土地的市场价格才能保证征地的实现。
而我国由于经济发展水平及市场环境发育不完善，在征地补偿标准的界定上往往政府权力过大，行政权力的过分干预必将损害失地农民的利益，从而导致政府与失地农民的矛盾，钉子户的产生与存在即为矛盾的缩影。
因此，完善市场机制在征地补偿和范围中的作用是解决征地标准混乱、行政权力干预的有效措施[18]。
考虑到我国的特殊国情，市场运作还不能操之过急，应当按部就班，逐步引入市场机制。
就目前而言，首先，针对土地征用补偿费标准应逐步提高，充分考虑到农村经济发展以及增加农民收入等因素。
其次针对地区差异大的问题，应当考虑结合各地的经济发展水平，以市场为导向，予以适当区别。
最后，实施分类补偿办法：
第一、公共利益征用土地的，以市场价格为基础，相当补偿为原则，提高征地补偿和征地标准，一次性足额支付补偿安置费。
第二、非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老保险，并更多的引入谈判机制，由用地单位和农民集体、农民自行谈判确定补偿安置费[19]。
2.合理分配土地增值“大蛋糕”
在加快工业化、城镇化的进程中，农业土地的价值会快速上扬，农业土地转化为非农业用地会带来巨额的增值收益，土地背后的问题是利益分配的问题。
公众对土地收益重新分配的最大期待，就在于这个土地收益的重新分配方案，能不能最大程度的实现对失地农民的补偿，能不能遏制房价的上涨，从而实现工农的双赢。
也是应作为界定这个方案的是否具备足够公平价值的标准。
因为只有这个土地收益重新分配的方案，能够真正实现还利于民，地方政府、开发商才不会成为土地出让的既得利益者，种种土地违法行为才会得到有效控制。
市场经济是法制化经济，公民的财产权应得到充分的法律保护，这是世界各国市场经济发展的共同特征。
集体土地是农民拥有的合法财产，而征地权是政府为了公共利益的需要而行使的行政权力，属公权范畴，政府行使征地权应以尊重和保护农民的土地财产权益为前提。
其中最为关键的问题是，在征地过程中如何确定补偿标准，而如何确定补偿标准又不仅仅是个技术问题，而是涉及到征地补偿的原则、农地转用过程中土地增值收益分配、如何评估土地所有权价值等深层次问题。
目前，在不少地方（尤其是城郊地区）的征地实践中，征地补偿标准已经突破了法定的“原用途”，被征地农民在一定程度上分享到了土地用途转变后的增值收益。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布后，全国各地都在按照文件要求制定征地的统一年产值标准和征地区片综合地价，以使征地补偿标准更加合理并被广大农民接受。
但是，这仅仅是在现有法律框架下对征地补偿制度的有限度的改革，距离改革的最终目标还有一定的差距。
目前土地收益分配明显是向城市和非农部门倾斜，农民得到的太少。
以地生财已成为地方政府增加财力、筹集建设资金的重要途径。
要从土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设，让农民分享更多收益[20]。
（二）完善“合法”保障机制
随着《土地管理法》、《物权法》的出台，党中央国务院各项土地管理、土地调控的决定的发布，我国关于土地征用上的法律法规在数量上逐步的增多，对被征地农民的权益的保护也在进一步的加大。
例如我国《物权法》第42条规定：
“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
”除了原有《土地管理法》中有关三类补偿中的第一部分外，还增加了被征地农民的是社会保障费用这一类
升级会员 