公共管理导论读书笔记Word格式.docx
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A委托人和代理人的经济理论也是一个运用于公共部门——特别是责任制——引人注目的理论。
该理论是针对私营部门中的问题发展起来的。
旨在说明私人公司中管理者（代理人）和股东（委托人）的目标之间经常出现的偏差
B一般的代理问题具体如下特征：
某个委托人试图为代理人建立一种刺激机制，使其行动最大限度地有利于实现委托人的目标。
代理人做出的决策则对委托人有影响。
此外，为保证代理人的行为服从委托人的愿望，代理人应有某些合同，以便详细说明他们的义务和权利。
在建立这种刺激结构时，存在的困难来自两个因素：
㈠委托人的目标和代理人的目标典型地存在偏差㈡委托人和代理人所得到的信息差异
C要想减少公共部门中的代理人为题是有可能的，该理论的提出促使某些人极力主张公共部门尽可能多地对外签订合同。
合同形式与缩减政府规模的作用一样可以引进到公共部门中去。
两者都适用于雇员和组织。
合同形式有一定的刺激作用，但也有消极的一面。
如果将公共活动签订形式包出去，存在着是否可以确保遵守合同的问题。
而绩效工作则有可能引起其他人的不满。
在第二章中作者先介绍的的是传统模式的特征以及早期行政系统的特点。
论述了韦伯的官僚制理论以及其模式对官僚制度的特殊意义。
着重论述了科学管理理论和梅奥的人际关系学说及其对公共部门的影响。
最后指出传统模式存在的问题，主要有 １、政治控制问题：
政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变，但这些关系不会呈现出威尔逊所描述的那种正式的线性逻辑的特征。
正如彼得斯所言，政治与行政是不可能分离的。
传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。
它体现出一种消极的控制形式，不是致力于为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误。
其非“政治化”的努力意味着对公共服务的政治意义和政策意义的否认。
政治控制模式的不切实际在于，政治与行政必然是呈相互关联的，公务员的工作本质上是政治性的，尽管不一定是政党政治。
2、“最佳工作方式”的问题：
传统模式假定行政管理只有“一种最佳方法”，依靠官僚制理论和科学管理可以实现这种方法。
古利克的“POSDCORB”思想和泰勒的科学管理只有一种最佳方法理论的化的流行表现方法。
一个严格的行政制度必定具有某些优点，在他的大部分历史中，既没有人怀疑它的机制和效率也没有人考虑公共组织的替代方法。
但它导致：
1、公务员的任务是纯行政行为，他们的眼光关注并执迷于结构和过程。
2、他们不再有创造性；
3、他们不用对其行为后果承担责任。
3、官僚制的问题
官僚制理论遇到两个特殊的问题，其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；
其二则在于公民不再视正式的官僚制为一种特别有效的组织形态。
1、由于官僚制的理性形式，不透明、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。
韦伯强调：
“任何官僚制组织致力通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优势”，而“职业机密亦是官僚的独特发明”，由于官僚制组织在政治责任方面存在的问题，有人认为它剥夺了公民和政治家的权利。
2.人们认为官僚制不再特别有效率的原因有两点。
首先，实践与韦伯的理想状态总是有出入的：
官僚制在人事制度的实践所产生的僵化、形式主义较之韦伯所设想的有过之而无不及。
但其精英主义的特征又远不能达到韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的降低；
等级制也被发展到登峰造极的程度，设置了大量的等级；
终身雇佣制则意味着在实践中不可能解雇任何人，而不管其是否称职，这就会引起随波逐流的问题；
丰裕的政府退休金计划则招致了私营部门的抱怨，认为政府对其职员的慷慨超出了其支付能力；
资历原则导致职务的升迁仅单纯地由服务年限的长短确定；
政治中立原则更是让那些非民选的官员形成了一个阶层，他们按照自己的意思而非政治家的期望行事。
其次，新的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比：
a,正规的官僚制不再具有特别高的效率和有效性。
b.人们越来越多地认为僵化和等级制结构所耗费的成本与其所得的收益相抵消，而且可能还会窒息组织的创造性和创新性。
c.因为官僚制组织重视采用固定的运作程序，而产生成效相对于维持程序和规则而言，却似乎不那么重要了。
d.并且正规的官僚制组织很难应付环境的改变，当环境持续发生变化时，固定的工作程序和有规律的工作模式将无法运作。
f.最后传统的官僚制有一种投入控制结构，而产出却反而成了副产品。
4、公共选择的批评
依据标准的理性行为为的原则，假设官僚制组织力图使其自身效用最大化，也就是说，官僚们为了自身利益，立足于通过其等级制的组织结构来强化自身的权利，声望，安全性以及收入而非推动组织目标的实现。
韦伯模式是建立在颇为理想化的基础之上的，他认为官僚制组织本质上是非利益取向的，并且是靠“服务于国家”等诸如此类的高尚信念来推动和支撑的。
根据公共选择理论关于行为的假设，此类行为动机是不合逻辑的。
公共选择理论认为在个人利益驱使下的产生出并不全然符合组织的最大利益。
在组织行为学领域内还存在一个悬而未决的问题：
对韦伯模式的改变到底是一种革命性变革还只是一种改进，也就是说这种改变是否已到了不能再将该组织形式称之为韦伯模式的程度。
博兹曼和斯特劳曼认为，组织理论者总是“抓住官僚制等级结构方面的替代性问题，却丝毫不能动摇韦伯封闭性的官僚制权力”。
布劳和迈耶则认为，这些变革都对韦伯提出的官僚制模式进行修正。
但他们模式并未被人们所抛弃，他们得出三个结论：
首先，官僚制原则确实实现了行政的协调与控制功能，但与新的组织原则即在大公司中以财务控制取代等级控制相比，官僚制可能居于劣势。
其次，官僚制原则可以在行政领域是有效率的，但是在那些不能提高效率的地方，行政的其他替代形式也不见的就能证明是有效的。
最后，官僚制的组织原则能有效地实现许多目标，这些目标甚至可能是相互对立的，他们的直接目的在于说明，正是这些现象才导致了官僚制与民主制之间的问题。
在谈到新公共管理的时候，它的名称众多，反映出专家学者们对新发生的事情有不同的观点，但是在脱离行政模式的变革中，又存在着某些共同点，比如说无论该模式叫什么，它都代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，它现在更关注结果的实现和管理者的个人责任等等。
阿利森归结出“管理的一般职能”。
管理的三个主要职能是战略、管理内部构成要素和管理外部构成要素
梅西提出的新公共管理改革的目标
梅西提出改革有几项目标，但“这些目标本身所固有的，却往往未加以明言的最基本的主线”则是：
1、缩小“国家”的角色和范围，以便扩大私营组织的角色和范围；
2、帮助社会公众获得企业经营技能和活动能力；
3、防止公共部门在未来扩大规模，这通常是通过创建强有力的利益集团来实现的，它与以往将自身利益与官僚制组织的利益紧密相连、过分关心本身利益的利益集团根本不同。
4、将大量决策（主要是经济决策）非政治化并将其托管给专家，而不是像原先的政客和官僚那样迫于服务于自身利益的利益集团的压力而做出的带有极大随意性的决策。
5、将私营部门在实践中获得的有效的技术传给公共组织，以使市场的原则及其本身固有的效率深入到国家行为中去。
6、通过赋予公民不可剥夺的财产权和确保公民个人的自由确定公私部门的区分，以较为灵活的方式保障其免受国家权利的侵害，并防止国家公务员和民选政治家经受不住诱惑而独断专行，朝令夕改，滥用公民授予的权利。
公共管理改革所涉及的主要论点：
a一种战略的方法。
b管理而非行政。
c关注结果。
d改善的财政管理。
e人员调配的弹性.f组织的弹性g转向更为激烈的竞争。
h新合同主义。
i对私营部门管理实践方式的重视。
j新公共管理者与政治官员的关系。
k与公众的关系。
l购买者与提供服务者的分离。
m重视检验政府的所作所为新公共管理的理论基础。
政府的工具有：
政府的工具是指政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。
绝大多数的政府干预可以通过四方面的经济手段得以实现。
1供应，即政府通过财政预算提供商品和服务
2补贴，这事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人，生产政府需要的商品和服务。
3生产，这里指政府生产在市场上出售的商品和服务
4管制，这里指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某些活动。
对于这些工具的运用取决于特定的政府职能并随着时间的不同而有所不同。
。
政府的干预阶段
总的来说，西方社会经历了政府干预的三个不同阶段
1自用放任的社会2福利国家的出现3新古典主义
政府的基本职能
世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每个政府的核心使命”包括五项最基本的责任：
1、确定法律基础;
2、保持一个未被破坏的政策环境包括保持宏观经济的稳定；
3、投资于基本的社会服务和社会基础设施；
4、保护弱势群体；
5、保护环境
这些角色并不是那些最小化政府的必然角色，而是保证市场运行的必然选择，它包含着对政府的积极作用的肯定。
安德森提出了另一组相对较为实用的政府角色，他探寻七项被称为一般角色的政府的基本职能，这些职能具体如下：
1、提供经济基础，2、提供各种公共商品和服务。
3、协调与解决团体冲突。
4、维护竞争5、保护自然资源6、为个人提供获得商品和服务的最低条件7、保持经济稳定
从公共行政，政治学或新公共管理的角度来描述公共政策的方法会出现许多问题。
公共政策与公共行政的区别相当明显，公共政策更加关注于分析的方法和数字，而不是传统公共行政模式的通才方法。
公共行政被认为是有才华的业余者的领域，英明和有序的统治与任何一种方法和统计都无关。
公共政策则比公共行政更多的偏向“政治”，并且更多地强调运用技术的，甚至数学的方法进行决策。
由于公共政策的确赋予了官僚决策权和政治角色，因此比公共行政更实际。
将公共行政从政治科学中区别出来尤其困难，并且很难断定某项特殊的研究到底只属于公共行政还是属于政治学。
公共政策比公共行政政治化，有更强的相关性。
公共政策与新的公共管理的关系也比较模糊，新公共管理使用经验的，但常属于经济学的模式。
政策分析方法则仅仅将经济学作为多种方法中一种加以应用，在绝大多数情况下，它使用的是归纳法，而经济则使用的是演绎法。
政策过程模式
安德森将政策环境模式分为五个阶段：
问题识别和议程确定，组织，制定，采纳，实施和评估。
奎德也认为有五种要素：
问题的确立，研究，备选方案，预测将来的环境，模拟各种备选方案的影响和评估各种备选方案。
斯托克和泽克豪泽也提出了一个有五个步骤地过程。
确定潜在的问题和追求的目标，提供可能的选择方案，决定对每一方案的成果进行测量的标准。
巴顿和萨维基提出一个包含六个步骤的模式：
正如他们所说，在进行政策分析方面不存在一个能够得到一致同意的方法。
他们的模式只是研究特殊政策问题的比较有效的框架之一。
第一步；
核实，准确和详细说明问题。
第二步，建立评估标准。
第三步；
确定可备选方案。
第四步；
评估备选的政策。
第五步，列举并选择备选方案。
第六步；
监控政策结果。
理性模式
林德布罗姆对这一理性模式做了较为充分的描述，1、面对一个既定的问题；
2、理性人首先在其头脑中确定他的目的、价值或目标，继而进行分级排列或对它们加以组织；
3、然后列出实现其目标的所有可能的重要方法或政策；
4、并且调查各种备选政策所产生的所有重要的结果；
5、在这一阶段，他能够将每一项政策的结果与目标进行比较；
6、这样可以选择结果与目标最相匹配的政策。
这清楚地表明了政策的目标之所在。
西蒙的著作中有一个众所周知的观点，一个完全理性的决策过程需要进行大量的决策，它将复杂的问题分解为许多小、比较容易理解的部分，选择最令人满意的备选方案，避免出现不必要的不确定性，按照适当和有效的行为标准采取行动。
但“尽管个体是趋向理性的，他们的理性会市会受到有限的认知和情感能力的制约”。
政策分析的“第三阶段”往往警告人们不要过分依赖理性模式。
战略管理计划包括战略计划，以及通过与以前类似的方法所形成的具体计划。
战略管理计划的含义和细节确实与战略计划模式有所不同。
纳特和贝克沃夫提出的六点战略管理计划时一个特别有效的模式：
1，根据环境发胀趋势，总体方向及标准概念描述组织的历史关联因素；
2，根据现在的优势与劣势，未来的机遇与威胁分析判断目前的形势；
3，制定出当前要解决的战略问题议程；
4，设计战略选择方案，以解决需要优先考虑的问题；
5，根据利害关系人和所需资源评价战略选择方案；
6，通过调动资源和对利害关系人实施管理已贯彻需要优先考虑的战略。
纳特和贝克沃夫提出的第一点非常新颖。
它要求战略管理小组“重构组织的历史沿革中具有特殊意义的方面”。
因为组织有其历史和文化，在制定战略时二者都需要予以考虑。
第二，三，四点与战略计划模式很相似。
环境监测被假定更为全面，但这只是重点地不同而非类型的不同。
战略问题与选择也与以前的模式相似，真正的差别在于确认了利害关系人，并通过他们去实施战略。
执行问题
执行既是战略管理的执行也是指所有已制定的战略计划的执行。
所以它必然设计组织内的变革。
执行中最大的问题是如何使组织成员确信战略所指向的目标是有用的，以及随着该战略的实施所带来的变化将是组织长期受益。
组织由人组成，他们有自己的文化，要使人们信服或改变某种文化，是需要管理而非假定的过程。
战略计划模式将侧重点集中于具体的步骤之上，而没有考虑到人员的参与问题。
批评
奥尔森和伊迪举出了三种批评意见1、正式的战略计划过程被描述为比他的实际情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。
它的设计过于抽象，因此对在任何人类组织起作用的社会——政治的动态现象未予考虑。
2、正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求作出快速反应的迅速变化和动态不定的外部环境时，显得过于迟钝。
3、正式的过程与创造性和革新性相违背4、针对战略概念应用到与私营部门差异和大的公共部门而产生5、责任问题6、设定目标的困难。
对此的回应是：
同样设定不明确的程度并不像设想的那样，实际上私营部门没什么差别。
7、公共部门时间观念过于短暂，认为它所提出的任何长期观点都必定遭遇失败。
传统模式的人事制度弊大于利1、一种以僵化的等级制度为特征的制度无法应付快速的变化2、而且会导致公务员只关注于自己的事务并患幽闭恐怖症3、人事管理的目的在于，为需要完成的任务选拔任命和培训最适合的人员，然而这种人于是十分匹配的情况在任何制度中都难以完全实现4、从基层选拔新成员的实际情况表明一大批公务员将会以相同的方式获得提升，直至离职。
所以，有毅力、无野心的或健康的公务员将会成为部门的首长，而那些无耐心的或者天资高的公务员将会离开5、那些差强人意的人是选拔方法，只是表现出一种表面的公正，实际上却都是在鼓励见风使舵的人而打击有能力的人6、绩效测评的方法缺乏还会产生其它人事问题。
可能会形成一种有具有相同心态的管理者所组成的小集团，只雇用和提拔属于他自己那一类人。
人事制度改革的一般目标、前景。
与从公共行政到公共管理的其他变革一样，人事制度变革的一般目标是注重结果，灵活性和激励因素。
1，雇用合适的人员越来越容易，其过程非常迅速且雇佣的条件和标准也经常变化。
2，雇佣经常采用合同的形式。
在最高层次上，部长任命他们自己的高级工作人员的方式越来越普遍。
3，随着绩效工资制的日益普及，报酬和激励结构也已发生变化，解雇那些表现差的雇员也变得更容易，这就意味着，按资历晋升的人事制度正在消失，4，在社会需求的推动下，一些国家制定了严格的肯定性行动计划；
同时，这些国家也采取了有效措施以保证有才能的人获得正当的分配，而这些群体在以前是被排除在外的。
总之，一场运动已经开始，它旨在打破僵化的等级制结构并提供灵活性。
不同于有保障的终身雇佣制，所有层级上的大多数员工都面临着机构的重组以及更大的流动性，更多的冗员裁撤计划和更大的不确定性：
1，可能会有更多的人被解雇，而被雇用的人数很少增长或没有增长；
2，有期限的任命制可能会发生在低级职位上，长期兼职工作将变得越来越流行，使退休金具有灵活性的改革亦将使公共部门的人员进出更加频繁；
3，合同正发挥越来越重要的作用，它们或者针对短期雇佣而非终身雇佣，或者针对那些曾在行政系统内部执行的，现在通过合同方式转包出去的职能，这些合同意味着雇员不在享有公共服务的雇佣条件；
4，为了降低成本，政府将考虑采取一切可行的替代措施；
5，所有层次上的工作人员都越来越多地通过招聘的方式被雇用，一些地方的低级职位的任命越来越少，直接从社会上招聘毕业生甚至部门首长的作法则更为普遍。
人事职能---更经常地被认为是人力资源管理职能-----需要采取积极的管理措施。
绩效管理
绩效管理的政策是管理注意方案中一个特别重要的部分。
政府的许多部门中的机关正期望着制定“绩效指标”，它指的是测量组织在实现既定目标时所取得的进展情况的方法。
组织成员的绩效也将获得比以前更加系统的测量。
这项绩效评估制度旨在批概念股个体成员的绩效，甚至可以对一年中所期望取得的主要贡献进行估测，然后把这些贡献与年终实际取得的成就进行比较。
一般的目标是监督和推动工作人员和机构实现目标的进展过程。
什么是绩效指标？
它们不是绩效标准----私营部门中利润的完美替代物-----它们实际上是绩效指标。
这些指标只是绩效好坏的指示物，并不是要试图精确地测量绩效。
除了有关目标全面进展情况的指标，或者有关财务目标成就的指标外，还应该有关于顾客或委托人满意程度或者关于提供服务的速度和质量的指标。
指标应该用来测量有效性和质量，而不是效率；
应当测量结果，而不是产出。
电子化政府
作为一个术语可以指“使用信息技术————尤其是互联网技术————以便更加便利，顾客导向，成本效益等这样不同而又更好的方式为公众提供服务。
广义的电子化政府是指政府对任何信息和通讯技术的采用。
这些技术包括电视会议，语音数据进入系统，互联网和个人局域网，还有一些其它的技术，例如互动电视以及个人掌上电脑。
公共管理改革和电子化政府是相互关联的改革运动，电子化政府虽不是新公共告管理的技术决定因素，但它强化了向业已发生的新管理形式的变革。
电子化政府分尚处于其不成熟期，很可能会出现失误。
目前的情况是，一些国家比另一些国家先进的多，而且两者在技术先进性和其它方面的鸿沟越来越大，但与其他公共管理方改革一道出现的电子化政府时代确实已经到来。
在电子商务的发展过程中，最初阶段仅仅是指提供信息，后来才出现了双向交易。
在政府和其他参与者之间也存在种类不同的可能性互动，尤其是与公民，企业和其他政府机构的互动。
基于互动水平，可以将电子化政府的发展分为四个阶段：
1信息阶段2互动阶段3处理阶段4交易阶段
技术变革对官僚制的影响
有几个变革的紧迫问题驱动着公共管理改革。
技术无疑是其中一个，这尤其是因为私营部门信息和通讯技术的应用导致了人们对政府更好服务的需求。
2电子化政府的一个影响是组织以信息流动为基础而不是以等级为基础。
３作为这种技术变化的结果，一般认为组织将需要跟少的中层管理者。
因为高层人员往往通过自动化的表格直接获取他们的信息；
低层人员也无须接受以往那样严密的监督；
一个人工作与否通常可以通过电子化的方式予以监管。
从权利关系的意义上讲，官僚制仍发挥其应有的作用等级制并没有消失，只是不在需要如此多的层级。
管理者可以被授权工作任务；
他们的绩效仍需要最高层的监督。
但并不需要事无巨细的监督。
４还可能需要更少的低层大人员。
５应用功能强大的数据库软件能够使高层人员的工作由低层来完成。
６有几个方面涉及人事和职业结构；
７韦伯意义上的“办公室”也发生了变化。
８电子化政府的结果是官僚组织将长生剧烈变动。
官僚制仍将保留但却会变得完全不同。
电子化政府的问题
一 数字鸿沟
二 隐私和安全保障
传统模式中的外部关系
在传统行政模式中，并不认为外部关系非常重要。
关注的焦点是组织内部的结构和过程，而且外部关系被认为是由政治官员处理的。
所有处理与新闻媒体、公众、利益集团和其他组织的关系的任务都超出了公务员的职责之外。
同样，政治总理的概念也意味着，公务员对外部关系的关注由于害怕成为政治的任务而受到限制，在这种环境中，公务员十分乐意对政治官员惟命是从。
由于遵循这一理论，部长们和各个政党成为利益集团施加压力的唯一目标就并不令人感到惊奇了。
利益集团理论对公共管理者的工作具有潜在的意义
赖克认为，在公共管理者应如何决定做什么的问题题上，存在两种互相关联却又概念不同的“程序性愿景”，第一个是“利益集团的斡旋”第二个是“净收入最大化”。
对公共管理者而言，利益集团斡旋是指作为“一名裁判，一名中间人以及一名熟练的谈判者和妥协者。
这种牧师显然与多元主义理论有关。
净收益最大化与决策理论和微观经济学相关，因而更具分析性。
在此，公共管理者与其说是仲裁者不如说是分析人员。
他的职责是:
确定市场因何种原因失灵并论证政府干预可能会提高总体效率〉第二，规范决策程序以明确争论中的公共问题。
解决问题的备选方案以及与这些方案相关的结果和权衡。
第三，选择净收益最大化的政策方案（也就是社会效用最大化的政策方案）。
赖克认为，在实践中，这两种方式相互重叠，应该提倡更多的公开会议和谨慎讨论。
但是，允许利益集团的角色扩张会产生一个问题：
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