试论行政监督视角下我国食品安全问题的有效解决.docx
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试论行政监督视角下我国食品安全问题的有效解决
北京广播电视大学行政管理开放本（专）科
毕业作业
题目：
试论行政监督视角下我国食品安全问题的有效解决
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指导教师：
目录
摘要与关键词………………………………………………………………………
一、行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义…………………………1
（一）我国食品安全管理现状………………………………………………………1
（二）行政监督的类型与作用………………………………………………………2
（三）行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义………………………3
二、我国食品安全管理中现存主要问题……………………………………………3
（一）相关食品安全配套法规不健全………………………………………………3
（二）食品安全管理部门各自为政…………………………………………………4
（三）食品安全司法监督体制不完善………………………………………………4
（四）食品安全社会监督体制不完善………………………………………………5
三、行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的对策建议……………………5
（一）完善我国现有食品安全法律体系……………………………………………5
（二）建立健全监督管理机制………………………………………………………6
（三）完善食品安全司法监督体制…………………………………………………7
（四）充分发挥社会监督的作用……………………………………………………8
（五）加大食品安全宣传力度，提高公众食品知识………………………………8
参考文献
[摘要]食品质量安全关系到人民的身心健康以及社会的和谐稳定与经济的可持续发展，面对日趋严峻的食品安全形势，我国政府部门加大了对食品质量安全的监管并采取了一系列相关措施。
在政府的严格监控下我国的食品安全局势有所好转，但频繁发生的食品安全事件仍令人感到担忧。
本文从政府监管的角度针对当前我国食品安全监管存在的一些问题及其成因进行分析，并提出相应的对策，希望能够为解决我国食品安全问题提供一些有益的参考。
[关键词]食品安全；监管；问题；对策
[Abstract]Foodsafetyconcernspeople'sphysicalandmentalhealth,lifesecurity,aswellassocialstabilityandsustainableeconomicdevelopment.Facedwiththeworseningfoodsecuritysituation,theChinesegovernmenthasincreasedthemonitoringoffoodsafety,andadoptsaseriesofmeasures.Underthegovernment'sstrictcontrol,thecountry'sfoodsecuritysituationhasbeenimproved,however,China'sfoodsecuritysituationisstillnotoptimistic.Thearticleanalysisproblemsoffoodsafetysupervisionsystemandfactorsthathavecausedtheseproblems,andthenprovidessomeusefulsuggestionstosolvetheseproblems.
[Keywords]FoodSafety；supervisionandmanagement;problem;countermeasure
试论行政监督视角下我国食品安全
问题的有效解决
民以食为天，近年来越来越多的食品安全事件屡屡遭新闻媒体的曝光，“瘦肉精”“吊白块豆腐”、“硫磺银耳”、“工业双氧水开心果”等令人震惊不已的食品安全事件一次次出现在大众的视线中，前不久“毒胶囊"事件又给了我们重重的一击。
频发的食品安全事故扰乱了人们正常的饮食生活习惯，损害了当事人的身心健康，极大地挫伤了广大消费者的食品消费欲望，给人民造成了巨大的经济损失也给社会带来极其恶劣的影响，同时这也考验着政府的行政执法水平，更关乎着一国的国际形象。
食品安全问题不仅关系到大众的身体健康，制约一个地方的经济发展，而且还影响着整个社会的安定和政府形象。
与过去相比，我国食品卫生状况虽然有了明显改善，但仍然存在着诸多的问题，为此必须对如何完善我国食品安全监管的问题进行研究。
一、行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义
（一）我国食品安全管理现状
我国近年来食品安全事件频发，国内屡次发生食物中毒事件,特别是2008年三鹿“毒奶粉"事件，使得食品安全问题一时成为最热的社会问题。
从新闻媒体的披露中我们看到了一系列令人担忧恐惧的因食品质量问题造成的中毒事件：
白酒甲醇严重超标、学生餐食物中毒、农药残留中毒、“瘦肉精”中毒、劣质奶粉使婴儿变成大头娃娃等等，这些食品质量问题都造成了相当严重的后果。
最近，河北“毒胶囊”、老酸奶里含工业明胶、雀巢奶粉碘超标等又闹的纷纷扬扬。
可见，当前的食品质量安全问题不容乐观。
众所周知民以食为天，食品质量安全问题带来的危害是多方面的。
首先是对人民身体健康的直接危害，食品质量不过关不仅关系到群众的切身利益和全民的生活质量，而且关系到人民体质的长远大计。
第二是对食品产业健康发展的影响。
食品产业的发展取决于消费需求，而消费需求则取决于食品质量安全带来的消费信心。
历次食品安全事件都带来了企业减产或停产导致大量职工下岗等严重后果，有些食品问题甚至对整个食品产业带来极大影响。
第三是对政府公信力和国家形象的影响。
接连发生食品质量安全事件极大地影响了人民群众的消费信心，严重冲击着社会诚信道德体系，甚至影响了政府在人民心中的公信力。
一些食品安全事件还涉及境外出口，给国家形象及外贸出口造成不利影响。
由此可见，完善政府在食品安全问题上的监管情势紧迫。
“食品安全监管是指政府有关监督管理部门为了维护社会公众的身体健康和生命安全，依法对食品的生产、经营及其相关活动进行监督管理，以保证人体健康和生命安全的行为。
”从公共管理的角度看，食品安全是政府必须提供的公共产品。
因为食品安全具有消费的非竞争性和非排他性，市场机制难以起作用，所以只得借助政府调节。
首先，政府的食品安全监管有利于维护消费者的合法权益。
我国的《消费者权益保护法》规定各级人民政府应加强监督并及时制止危害消费者人身及财产安全的行为。
其次，加强食品安全监管有利于提升政府的执政能力和水平。
公众的健康与生命安全得不到保护，不仅会影响政府的执政能力，也会削弱公众对政府执政能力的信心。
所以，完善食品安全监管是政府社会管理和公共服务职责的重要内容，同时也是在积极响应“以人为本”的科学发展观，构建和谐社会。
（二）行政监督的类型与作用
行政监督的首要价值是以权力制约权力。
不受监督的权力必然走向腐败。
有监督才有法治，没有监督，公共利益和公民权利将失去保障。
同时，以权利制约权力，又是行政监督重要的不可或缺的部分。
1.行政监督的类型本文所依照的行政监督概念界定为：
行政监督是执政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部的专门监督机关，依法对政府和行政人员的履行职责行为的合法性、公平性和有效性的监察和督察。
依监督主体不同将行政监督分为：
第一，执政党的监督。
执政党监督即包括中国共产党对行政机关机公务员遵守和执行党的纲领、原则、方针路线的情况的监督，也包括通过执政党网络般的组织系统，发挥党组织的骨干核心力量及党员的模范带头作用实施对参政党派的间接监督。
第二，权力机关的监督，即各级人民代表及其常委会对行政机关及公务员的施政行为的监督。
第三，行政机关的监督。
在公共行政过程中，上级行政机关对下级的监督，专门监督机关对行政机关及公务员的监督，行政机关对行政相对人的监督等。
第四，司法机关的监督。
是指审判机关的监督和检察机关的监督。
第五，社会监督。
即非执政党和非国家机关对行政活动的监督。
社会监督是凭借国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力或政治权力。
具体而言，政协、各民主党派、社会团体、新闻机构及公民个人对行政机关的监督，构成了社会监督。
1
2.行政监督的作用行政监督是行政管理过程中的一个必不可少的重要环节，是实现行政管理科学化、法制化的重要途径。
我国的行政监督体系由内部监督和外部监督有机结合，从而形成了一个较为完整的网状格局。
在这种格局下，我国的行政监督不仅包括来自行政机关内部的监察机关、审计机关等的自我监督，也包括立法机关、司法机关、政党、社会团体、人民群众及社会舆论等对行政机关的外部监督。
在多元主体的监督下，行政监督涵盖的范围广泛，内容丰富多样，纵横交错的监督体系有力地保障了行政机关的依法行政、公正行政、科学行政及高效行政。
行政监督在行政管理过程中具有独特的职能，它的作用是其他行政管理环节所不能替代的。
首先，行政监督有利于促使行政机关及其工作人员依法行政，保证国家政令畅通，推进行政法制化进程；其次，依法对行政权力实行严格的、全面的监督，可以有效防止行政权力的失范、失效，从根本上防治腐败的发生；再次，行政监督有助于社会主义民主政治建设，维护人民的合法权益。
（三）行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义
马斯洛需求层次理论亦称“基本需求层次理论”，是行为科学的理论之一。
他将人类的需要从低到高依次划分为生理需要、安全需要、爱的需要、成就需要和自我实现需要五个层次。
第一个层次是生存，简要地说就是人首先要满足生理需求2。
“民以食为天”，食品则是维持人的生命或是说生理需要的必需品，是满足人们最基本的生存需求所必需的物质，要发展国民经济2就必须先要解决人民吃饭的问题。
因此，食品的质量就显得尤为重要，它是维持人体生命存在的基础。
就广大消费者而言，食品最重要的是卫生与安全，其次才是营养与健康。
不符合卫生标准的食品就不具有安全性，这样的食品不仅影响了人们的身体健康，甚至会对身体造成损害，乃至危及生命。
所以，食品安全是一个重大的公共卫生问题，直接关系到公众的身体健康、经济繁荣和社会稳定。
行政监督是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系的一个重要组成部分，也是国家机器正常运转的重要机制。
行政监督在国家政治生活和行政管理中有重要作用，它通过对行政机关及其工作人员的工作和作风进行监督检查，及时纠正偏差和失误，防止官僚主义、贪污腐败等不正之风，保证行政管理活动严格依法办事，确保国家总任务和总目标的实现。
因此，为保障老百姓能够吃上放心的食品，不再发生类似于“三路毒奶粉”事件，建立健全我国食品安全体系和行之有效地行政监督体系显得尤为重要。
二、我国食品安全监管过程中现存主要问题
长期以来，食品安全的监管部门存在着对食品安全的监管仅仅是简单的“以罚代管”、重检查而轻宣传的监管模式，缺乏科学、系统的食品卫生安全管理制度和长效监管体系；各个监管部门职能交叉，没有形成合力；法制建设滞后，缺乏成熟的法律体系支撑；公众监督机制不完善等等，使得目前食品卫生安全事件仍旧成为人们关心的焦点，同时，也成为政府监管的难点。
（一）相关食品安全配套法规不健全
1.缺乏系统性、完整性
就目前而言我国的食品安全监管法律法规尚不完善，这是导致食品安全问题频发的重要原因之一。
现行的法律法规还不能涵盖从农田到餐桌的每一个环节，在面对突发的食品安全事件时有些行政执法部门甚至无法可依。
我国与食品安全相关的法律法规虽然并不少，但是法律条款却相对分散而且调整范围较为狭窄，制定一部完整统一的食品安全监管法迫在眉睫。
我国目前还没有一部比较系统完整的食品安全监管相关法典。
我国现在已经颁布的涉及食品监管的法律法规有《产品质量法》、《食品卫生法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等等，现行关于食品的法律有13部，法规26条，这些法律法规主要集中在卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局这5个部门。
然而由于这些法律法规最终解释权的主体不一样，同时因执法主体、适用法律不同和定性不准确等，难以监管的情况时有发生。
2.相关法律法规、标准的修订滞后
例如我国颁布的《食品卫生法》中存在的若干问题：
对法律责任规定不严、内容不全、监管机关及其工作人员责任追究机制不明；对于为假冒伪劣食品生产提供原料者是否予以处罚并没有做出相关明确规定。
又如我国食品卫生法标准仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜肉等45种食品中规定了291个允许的残留标准，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。
如此看来我们有必要对我国已经颁布的《食品卫生法》进行修订和完善，以有效遏制和打击食品生产流通过程中的有损食品安全的行为，以保障人民的身心健康不受侵害。
同时我国统一标准并不统一，就拿大米的质量标准来说，市里有“放心米”标准，地方也有自己的“放心米标准”，大家都声称自己的产品质量达标，具体是达到哪个标准呢？
消费者并不清楚，如此看来我们还缺乏统一权威的食品安全标准。
3.法律效力不够
我国现行法律法规对制假售假违法行为的处罚明显偏轻。
如《食品卫生法》规定“除没收或销毁禁止生产经营的食品、食品添加剂外，罚款额为20元以上、3万元以下”。
由于法律规定的处罚力度太轻，不仅不能让违法者受到应有的惩罚，而且还在一定程度上滋长了那些唯利是图者的投机心理。
相关法律的滞后也为不法商贩提供了法律漏洞，许多违法者不惜为利而钻法律的空子。
另一方面，政府有关监管部门很少将有毒食品生产者向司法机关移送，判重刑的就更少。
那些见诸报端媒体的有毒食品事件的处理结果不外乎是捣毁、查封或停业整顿，其主要责任人多数都逃脱了法律的制裁。
例如浙江省金华的“毒火腿”案件的审判结果是判处被告有期徒刑二年，罚款2万元。
而从韩国的“毒水饺事件”的最终结果中我们看到那家生产水饺的食品商自杀身亡，这位食品商选择自杀是因为他知道承受不了法律及道义的重罚，此举极大地地震慑了其他的不法食品商。
反观我国目前对出现食品质量问题的处理力度，我们做的如何呢？
可以说如果我国发生像上面类似的毒水饺事件，相信生产商一定不会做出和那位韩国商人一样的举动。
由此对比可见，我国如此轻微的处罚力度，很难对制售有毒有害食品的个人或是企业形成打击威慑。
（二）食品安全监管部门各自为政
三我国现行的食品安全监管体制被分割在数十个政府部门,包括农业部、卫生部、工商局、国家技术监督局、进出口检疫局等,而各个部局下面又分设有若干机构,再加上地方各级食品安全监管部门,由此形成了非常庞大的管理监督系统。
这个庞大的系统里职权分工混乱，各个部门的职责划分不清,监管标准也不统一。
在管理中各上级部门各执其政,下属部门可以同时隶属于几个上级部门,向不同的领导负责，按不同的要求展开工作。
这样的监管格局下出现了“十个婆婆管不好百姓一顿饭”、“八个部门管不着一头猪”的现象。
有时,由于某种食品涉及多个领域,甚至会产生各个部门职责的重叠或者分割，而在各个部门职责冲突时,并没有一个可以加强合作的机制。
职责重叠处,各个部门依照其各自的法规标准进行检测处理，重复作业惩处的现象时常发生。
例如在“苏丹红”事件中，卫生、质监、工商部门都对市场上的涉及苏丹红的产品进行了监督抽查，毫无疑问这些重复抽查行为既加重了行政相对人的负担，同时也浪费了大量的行政执法资源。
事实上根据职责分工，质监部门应主要负责生产领域的食品质量安全监管，工商部门负责商场、储运等流通领域的食品质量安全监管，但相应的行政法规和部门规章并未规定明确，因此造成了两个部门监管的领域互相交叉。
我们可以从一个表格中进一步了解到我国目前政府部门监管领域划分的情况。
表格如下：
我国主要食品安全管理部门的产业链位置情况表
序号
组织部门
进出口
生产资料
耕种或动物饲养：
杀虫剂、化肥、种子饲养
产品加工
产品流通
消费
1
农业部
√
√
√
√
√
√
2
卫生部
√
√
√
3
国家质检局
√
√
√
√
√
4
国家食品药品监督管理局
√
5
商务部
√
√
√
6
国家工商行政管理总局
√
√
√
√
√
7
环保总局
√
√
√
从表中可以看出，我国食品监管环节部门机构交叉的现象十分严重。
（三）食品安全司法监督体制不完善
我国的司法监督指人民检察院和人民法院对国家行政机关及其工作人员的行政行为的监督。
人民检察院是我国国家法律监督机关，主要通过行政法律监督权对国家行政管理活动进行法纪监督。
人民法院通过审判活动，监督行政机关，督促其严格依法办事。
司法在维护食品安全监管中起着重要的作用。
然而，透视三鹿问题奶粉事件，患儿的家长诉讼维权举步维艰，困难重重。
石家庄市新华区人民法院立案庭却对媒体明确表示不能立案，说是需等待政府的赔偿方案。
卫生行政管理部门作为中间者主持协调双方当事人尽快达成赔偿方案，减少讼累，本无不可非议，只是，当这种行政协调构成对司法权力骑压的时候，当事人司法救济权利程序设定就被彻底扭曲了，法院的“司法泛行政化”成为一种普遍现象。
（四）食品安全社会监督不到位
食品安全监管是一个集事前、事中和事后监管于一体的过程。
但是，我国现行的食品安全监管，却并没有明确三者之间的关系和侧重。
对不同的食品，应当在事前监管、事中监管和事后监管中有所侧重。
目前，我国在食品安全监管上还欠缺事前监管的制度，一直以来我国的食品安全管理更多地是倾向于事后管理，也就是“救火式”监管（即哪儿出现了问题就集中人马迅速去重点监管哪一块），并没有考虑到事前的预警机制，而在平常的监督管理中则主要是利用事故调查、产品抽查等手段来实现对食品安全的管理。
近些年来，这种简单管理方式已不能满足现代食品安全管理的需要，弊端逐渐显现。
目前有关的食品安全管理的专家已经提出要将食品质量安全管理的关口不断前推移，逐渐建立起“从农田到餐桌”的全过程无缝隙式管理，我们不仅要事后监管，同时事前的预警机制和事中的监管调节处理机制也一样值得关注。
就当前而言，我国的食品安全监管在事前监管这一方面做的并不到位，其工作有待进一步加强。
三、行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的对策
（一）完善我国现有食品安全法律体系
食品安全法律体系的健全，应当是未来一段时期内我国食品安全监管体制建
设工作的重中之重。
具体来说，食品安全法律体系的建设与完善应注重以下几方面的工作：
1、清理并完善现有的法律法规
对现有法律法规进行认真清理补充和完善，对某些涉及食品监管的旧法进行废止或修改，将散存于各法律法规中有关食品监管的内容进行整合，制定完整统一的食品安全监管法。
尽可能减少立法和执法上的相互冲突，避免法律体系的混乱，保持法制的统一及完整性。
未来调整我国食品安全的基本法律法规应当包括食品安全治理体制、食品安全治理内容、食品安全治理责任、食品安全治理环节等具体内容，覆盖“从农田到餐桌”的全过程。
对于已经出台的法律法规，要根据现实条件逐步完善配套的相关实施条例和细则。
需要强调的是，不论是制定新法还是修订旧法都应当注意以下两个问题：
一是避免部门立法，无论是食品卫生法还是食品安全法，都应当是国家法，而不仅仅是部门法。
二是避免成为单纯的管理法、许可法或是处罚法，应当增加社会参与的内容，要给公众提供发表意见和参与讨论的机会。
2、及时修订食品安全标准
经过近几年的努力，我国食品安全标准的制订及修订工作有了长足的进步，但与国际上其它国家相比相比，差距仍然很大。
以农药残留限量指标为例，CAC有2572项、欧盟有22289项、美国有8669项、日本有905项、而我国国家标准和行业标准只有484项。
而且我国的食品安全标准总体水平偏低，国家标准、地方标准、行业标准相互矛盾，重复交叉。
许多新颁布的国家标准的发布，应该及时随着检测标准和行业标准而修订，例如2005年1月发布，10月1日起实施的《食品中农药残留限量》中涉及的许多标准都亟待修订，其中无公害、绿色食品蔬菜标准大部份都需重新修订。
3、提高惩罚标准，加大违法成本
在现实情况中，有毒食品的生产者和销售者里，除了有一部分不懂法律盲目受利益驱动之外，绝大部分违法者是在预期的较大获利和较小惩罚之间权衡后而有意为之的。
因此，只有加大处罚力度，提高制售有毒食品的风险成本，使其违法成本大于违法所获利益，不法生产者或者销售者才会停止违法。
所谓提高惩罚标准，就是对于生产或者销售有毒有害问题食品的企业或者个人，无论其生产数量大小都要移送司法机关追究其刑事责任，并严厉惩罚，甚至使其倾家荡产，还可以参照“肇事逃逸不得再开车”的规定，让经营者终身不得从事食品行业，对于情节严重者要处以重刑以达到“杀一儆百”的效果。
这样财产刑和人身刑同时执行，可以在一定程度上主导一个经济人或者企业的理性选择，促使其守法生产、经营。
（二）建立健全监督管理机制
重视风险评估与管理，完善预防机制以及提升应对突发食品安全事件的应急处理能力和水平。
食品安全风险管理的首要目标是通过预测和实施适当的措施，尽可能控制食品风险以保障公众的健康和避免社会动荡。
我们应该在食品法典里明确建立食品风险管理制度，各级食品安全监管部门负责食品安全的危险性管理与评估并提前做好相关工作。
同时我们也要进一步提升突发食品安全事件应急处理能力和水平,促进应急处理工作的科学规范化和制度化。
着重抓好以下三个方面的工作:
一是完善突发食品安全事件的应急反应机制。
组织编制《食品安全突发事件应急处理工作手册》并严格按照手册组织相关培训和演练,加快建立实施食品安全快速反应联动机制,从而使一线工作人员面对突发事件时能够做到掌握主动,反应迅速。
二是实行定期的食品安全专家咨询制度和评估制度。
通过资询和评估了解潜在的食品安全隐患,准确掌握即将发生的突发事件的危害程度和发生原因,为制定应急措施提供依据，提高突发事件应急处理的科学性和有效性。
三是加强食品安全事件应急处理的信息化和网络化建设。
（三）完善食品安全司法监督体制
1.建立健全食品安全监管司法救济渠道《食品安全法》的颁布和实施，就可以从目前食品安全危城中突围而出是不实际的，行政执法环节的多头共抓齐管很容易出现推诿和空挡，而法律制度真正发挥规范强制性效用在于其执行力的穿透性，倘若其中一个的牵制机制环节纰漏，效果就会大打折扣。
因此，就不得不保证食品安全监管司法救济渠道的通畅，确保公众维护食品安全利益的诉权，发挥司法在食品安全法律秩序中不可或缺的监督作用，否则，司法救济缺位，难保食品安全监管无缝。
三鹿奶粉事件表明，行政监督是一种积极主动的政府责任，司法监督则采取不告不理的被动方式，但是效果同样显著，法院通过受理受害婴儿的民事赔偿诉讼乃至行政不作为诉讼，同样也是一种监管。
尤其在行政监管不可能一步到位的情况下，司法更应当承担起消极监督的职责。
2.加大受监管主体的违法责任后果食品企业是理性经济人，也具有机会主义倾向，它们在进行食品的供给时，拥有较大的信息成本优势，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，它们会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，公然违背政府法律，甚至损害社会整体利益。
所以必须加大违法责任后果，综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚，对受监管主体以经济、能力、商誉处罚，增加受监管主体的违法成本，使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。
正如孟德斯鸠所言“虽然欲望可能会促使他们做坏人，然而利益却阻止他们这样做”。
3.加强对食品生产经营者的法制教育卫生和司法部门要协助食品生产经营主管部门
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