社会发展视角下的中国农村扶贫政策的文献综述剖析Word格式文档下载.docx
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社会发展理论以实现更加公正的发展作为自己的核心目标，提出了公正优先的发展原则、权利为本的发展原则、优先关注弱势人群原则、参与的原则、包容性原则、社会责任原则等重要的发展原则。
这也为全面而深入地认识贫困问题、设计更为有效的扶贫战略提供了新的分析框架。
国际和国内的扶贫经验证明，如果仅仅局限于从经济收入来认识贫困问题，不可能准确而全面地了解贫困人群的生活，也就难以设计和实施有效的扶贫策略。
社会发展承认经济总量的不断扩大能够为解决贫困问题提供必要的经济基础，但如果没有相应的社会公平的同步发展，不能建立更为负责、包容的社会制度以及公正透明的社会资源分配与公共决策机制，贫困人群很难平等地分享经济增长所带来的好处。
（二）社会发展视角下的农村贫困
1.缺少资源与收入
社会发展认为贫困是多种资源缺失所导致的物质福利剥夺。
从经济收入和营养摄取标准来衡量贫困的狭隘思维，显然不足以反映贫困问题的复杂成因及多重后果。
就后果而言，贫困不仅表现为饥饿和营养摄取不足，同时也表现为缺少安全的住房、卫生的饮用水以及方便可及的医疗与教育服务；
就成因而言，单纯的经济收入低下并不足以解释贫困现象的发生，贫困常常是由于缺乏包括经济资源在内的人力资源、社会网络、基础设施和自然环境等多种资源而导致的结果。
大量的研究发现，穷人更加看重资产而不是收入，认为人力、社会、物质及自然等多种资源的缺失才是迫使他们陷于生存困境的主要原因。
值得特别指出的是，以经济收入衡量贫困的方法还会忽视妇女所做出的真实贡献，她们所从事的大量家庭劳动，尽管不能直接带来经济收益，但对维持家庭生计却具有极为重要的意义。
由农村可持续生计咨询委员会所开发的可持续生计框架，为研究穷人的生计状况及影响他们生计的主要因素，以及分析他们的抗风险能力和生计的可持续性提供了有益的理论框架。
可持续生计框架认为，只有从人力资本、社会资本、自然资本、物质资本和金融资本等五种生计资本的角度出发，才能完整而深刻地把握穷人的生计状况、识别导致贫困的原因和阻碍脱贫的因素。
可持续生计框架彻底突破了单纯从经济收入看待贫困问题的狭隘视角，这样，营养状况、卫生饮水、住房条件、教育程度、健康保障以及自然资源、基础设施和社会网络等都成为衡量贫困的重要指标，从而为制定切实有效的扶贫措施奠定基础。
2.脆弱性问题
缺少资源与收入必然会导致生计的脆弱性（抗风险能力弱），这是贫困人群最关键的特征之一，是贫困评估必须考虑的重要因素。
抗风险能力取决于一个人或家庭拥有的生计资源是否丰富而优质，一般说来，生计资源的种类越多、质量越好，抗风险能力就会越强，比如强壮的身体、良好的教育、肥沃的土地、丰富的物产、稳定充裕的现金收入、团结协作的家族或社区邻里关系等。
相反，单身母亲、孤寡老人、残疾人和孤儿常常是生计最为脆弱的人群。
仅仅从营养摄取标准和经济收入角度来看待贫困问题，就很容易忽略贫困人群的生计脆弱性，在设计扶贫政策时就难免会在促进经济发展、提高经济收入的同时却对穷人的抗风险能力造成破坏，比如因矿产开发而破坏生态环境，使农民不能再利用自然资源来渡过难关等。
事实上，穷人通常依靠家庭中的壮劳力、自家承包地的产出等一般也能勉强维持温饱，但由于所赖以为生的资源品种单一而品质低劣（贫瘠的土地和低素质劳力），他们的抗风险能力极为脆弱，一旦遭遇疾病伤残、自然灾害、经济衰退、社会动荡、暴力犯罪等意外打击时，往往会重返贫困、甚至立即陷于绝境。
3.社会公平的视角
社会发展认为社会和政治过程中存在的不公平现象是导致贫困发生的根本原因。
一方面，种种不公平的制度性障碍将阻挠穷人平等参与社会资源和发展机会的分配，比如不能平等地享有就业或获得耕地、贷款以及进入市场等从事生产性活动的机会与权利；
另一方面，不公平的制度与政策还体现于经济发展成果的分配方面，处于弱势地位的穷人同样也没有机会平等地分享经济发展的成果，比如不能参与各种社会保障体系、无法享受公共基础设施建设带来的方便与利益等。
值得特别提出的是，妇女、少数民族、老人儿童、残疾人群等弱势人群常常是缺少公正与包容的社会制度最大的受害者，由于文化和制度的歧视所导致的弱势地位，他们更加难以平等地参与发展机会及成果分配。
虽然我国创造了近30年经济高速成长的成绩，但以生态脆弱地区和边远地区的农村居民为主体的弱势人群却很难公平地分享因此产生的发展成果，这是现阶段中国农村贫困的主要原因。
这主要表现在以下几个方面：
其一，就获得发展机会的角度而言，城乡分隔的户籍制度及城市地区对农村居民采取的歧视性政策（比如工资福利、资本信贷、子女教育等），严重阻碍了他们平等地分享这些地区出现的就业及商业机会；
其二，从经济成果分配的角度说，公共财政资源长期以来主要投放于城市地区，造成农村地区基础设施、医疗服务、学校教育、社会保障等各方面发展的严重滞后，极大地影响农村居民的人口素质、经济发展能力、抗风险能力和其他参与市场经济竞争所必需的基本条件；
其三，由于中国经济增长主要集中于东部沿海和城市地区，这对地理偏僻、道路和通信落后的农村地区（特别是西部边远落后地区、边疆少数民族聚居区）来说，既无法直接融入其商业活动之中，也难以平等方便地得到其就业及商业机会。
4.参与权利的缺失
参与的重要性不是一个单纯的表达自身意愿与需求的问题，更为重要的是，缺乏参与意味着贫困人群没有机会影响与自身利益息息相关的决策过程，无力阻止伤害、甚至剥夺自己利益的法律与政策的出台，当然也就根本不可能平等地参与分享社会资源和发展机会，这不仅是导致贫困的重要原因，同时也是阻碍脱贫的主要障碍。
因此，是否有足够的机会与渠道参与直接影响自己生活的决策是衡量贫困状态的关键因素。
贫困人群参与权利的缺失表现于许多不同的层面：
其一，没有足够的制度性渠道参与国家和本地的政治决策过程；
其二，存在许多阻碍、甚至排斥他们获得发展机会及分享发展成果的政治、法律和社会制度；
其三，政治、社会机构更为关注强势人群的利益，常常不能对穷人的需求与意愿做出及时有效的回应；
其四，贫困人群难以形成共同的力量以表达自己的政治意愿。
5.尊重穷人的主观感受
传统上人们主要通过包括收入及福利统计数据在内的定量指标来认识贫困现象，比如基尼系数、人类发展指数、物质生活质量指数等。
但仅仅依靠此类定量指标，并不能完整地解释贫困现象，既不能充分反映不同国家和地区不同的贫困情况，更难以完全反映不同人群在不同时间的贫困处境；
更重要的是，这些通常由专家们统计出来的标准化指标无法反映贫困人群的主观感受以及他们借以处理和摆脱生存困境的现实选择与行动。
社会发展认识到，必须依靠实质性研究和参与式评估方法来收集贫困问题所包含的社会因素及穷人对自身处境的主观感受。
通过参与式贫困评估方法（PPA/ParticipatoryPovertyAssessment），可以了解穷人对贫困的理解与感受，比如缺乏尊严、强烈的挫折感与无助感等等，同时还可以通过穷人自身的视角来了解他们如何利用有限的资源来处理自己的生计，而这对设计合理的策略来帮助他们改善生活是十分重要的。
三、社会发展视角下的救济式农村扶贫政策分析
（一）救济式扶贫政策特征（1978-1985）
在这一阶段，中国政府没有设立专门的扶贫机构，扶贫工作是由中央政府直接承担，扶贫政策主要表现为三方面特征：
一是对贫困地区实行的救济式扶贫；
二是经济增长带来的减贫效应；
三是组织实施了为期十年的“三西”扶贫开发计划。
救济式扶贫是当时国家为控制绝对贫困而采取的主要措施，该项政策从建国以后开始执行、并一直延续到上世纪80年代前期。
所谓救济式扶贫，就是中央政府通过向贫困地区调拨粮食、衣物等救济物品及财政补贴，以维持贫困地区人民最低程度的生活水准，也被称为“输血”式的扶贫。
由于此前“文革”十年的破坏以及制度安排和政策方针的失当，中国国民经济已经处于崩溃边缘，全国范围内均存在大面积贫困现象（按中国贫困衡量标准统计的贫困人口超过2.5亿人，占农村总人口的33％）。
这一阶段中国政府的主要任务就是实施制度改革、调整经济发展战略、恢复并发展国民经济。
成功的制度变革引发经济迅速成长，相应地带来了大规模减贫效果。
特别是用家庭联产承包经营制度取代人民公社式的集体耕作制度，极大地激发了农民的积极性、显著地提高了农村生产力，进而带动农村经济全面增长，大批长期不得温饱的农民因此而告别了贫困。
绝对贫困人口从2.5亿人下降到1.25亿，绝对贫困人口占农村总人口的比例从33％下降到17％。
“三西”扶贫开发可说是这一时期中国唯一有针对性的扶贫计划。
“三西”指的是甘肃省定西、河西地区和宁夏西海固地区，这些地区长年严重干旱、生态遭到严重破坏、农民赤贫如洗、生计难以为继。
1982年12月10日，中国政府决定对在上述地区实施为期10年的“三西”农业建设计划，每年专项拨款2亿元（总计20亿元）；
并于1992年将该计划再次延长10年。
到1999年，“三西”地区已经从整体上解决了温饱问题。
“三西”扶贫开发计划实际上开创了中国贫困区域扶贫开发模式的先河。
（二）社会发展视角下的救济式扶贫政策分析
“输血”式的救济扶贫为缓解赤贫人口的生存困境发挥了一定的作用，但也出现了许多问题。
一方面，国家调拨给贫困地区的救济物品和财政补贴，并没有转化为当地实现自主发展、自我“造血”的能力，反而助长了贫困地区和贫困人口“等、靠、要”的依赖心理与行为；
另一方面，在计划经济体制下，中央政府在对贫困地区实行补贴救济的同时，又将当地的农产品和原材料以低价调配供应发达地区，使贫困地区逐渐演变为在经济上依附于工业发达地区的原材料产地和工业品销售市场。
从社会发展的视角分析存在以下缺陷。
1.对社会公平的损害
对“三级所有，队为基础”的人民公社农村集体经营管理制度和“平均主义”的分配制度，计划经济下农产品统购统销制度以及城乡分离的户籍管理制度的变革实质上是这一阶段主要的反贫困战略。
土地经营管理制度的变革，提高了土地产出率；
农产品统购统销制度的改革，使农产品市场体系得以重建；
而开放工商业投资所引发的乡镇企业迅速崛起，为农民创造了在非农产业创业和就业的机会，使中国农村充裕的劳动力资源得到一定程度的开发利用。
这样，土地产出率的增加、农产品价格的提高以及农村劳动力在非农领域的就业，为贫困农民创造了三个方面的增加经济收入的渠道，从而产生了巨大的减贫效应。
通过制度变革推动经济增长来解决贫困问题的思维，暗含着类似国际发展界上世纪50、60年代“经济增长”理论的逻辑，认为充分的经济增长将会自动解决包括贫困在内的一切问题。
仔细反思这一阶段的改革措施和改革方针，不难发现，几乎所有的政策都是围绕如何推动经济增长而展开的。
不仅政府缺少专门针对解决贫困问题而设计的配套系统的政策，同时理论界也缺少对贫困问题全面而深刻的认识。
在全力推动经济增长的同时，未能采取相应的配套措施改革不公平的社会经济制度。
需要指出的是，当时在理论研究和政策设计上，都有将“平均主义”和社会公平混为一谈的倾向，在改革“平均主义”制度的过程中，也有意无意地损害了社会公平。
例如，为解放生产力而进行的农村改革同时也对农村公益事业造成了破坏。
在原有体制之下，人民公社依托集体经济为广大农村居民提供了基础教育和基本的医疗服务（赤脚医生\农村合作医疗），但家庭联产承包责任制度的施行却彻底铲除了人民公社的经济基础；
伴随人民公社制度的瓦解，原有的农村公益事业制度也不复存在。
与此同时，新的农村社会公益事业制度又迟迟未能建立，农村居民被长期排斥于国家社会保障和义务教育体系之外。
结果是，在国民经济高速增长的同时，中国农村教育、医疗之类人类发展所必需的基本资源却在不断减少（到1998年，农村居民的医疗保险覆盖率仅为9.5％），农民的经济收入虽然增加了，但在医疗和教育等其他方面的开支也越来越大。
上世纪90年代以产业化为核心的教育和医疗体制改革引发高昂的教育和医疗费用，罔顾城乡之间的巨大差别和贫困人群的支付能力，最终演变为导致贫困和阻碍脱贫的重要原因。
2.体制改革不配套
当时的体制改革主要围绕如何更快地推动经济增长，没有同时考虑对各种不公平的政治经济制度进行改革。
其中最为显著的是，经济上通过工农业产品价格“剪刀差”汲取农村资源的制度安排没有根本上的变化，政治上城乡分隔户籍制度对农村居民的歧视也没有实质上的改变。
四、社会发展视角下开发式农村扶贫政策分析
（一）开发式扶贫政策特征（1986-1993）
从1986年起中国的扶贫开发工作领域出现了两个重大变化，一是成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作，并在县以上政府建立了相应的专门机构，在全国范围内形成了负责扶贫开发工作的行政系统。
二是针对贫困地区和贫困人口制定了专门的扶贫开发政策措施，其中最为重要的就是确定开发扶贫和区域扶贫的基本方针。
这两个重大决策标志着中国政府开始在全国范围开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。
1986年前，我国采取的是救济式扶贫方式，将扶贫资金、物资无偿地直接地发放到穷人手中，被称为“输血式”扶贫。
虽然在帮贫解困方面发挥了一定的作用，但同时也使一些贫困人群养成了“等、靠、要”的依赖思想，难以实现自我发展、彻底脱贫的根本目标。
基于“输血”养贫不如“造血”脱贫的认识，中国政府对救济式扶贫进行了彻底改革，确定了开发式扶贫的方针，即为贫困地区提供必要的支持，通过利用当地自然资源开展生产性项目和基础设施建设，逐步培育贫困地区和贫困人群自我积累、自我发展的能力，依靠自身力量最终实现从根本上摆脱贫困的目标。
依据这一方针，国家有针对性地采取了一系列政策，比如扶贫资金从按贫困人口平均分配向按项目效益分配方面转变，扶持能为贫困农户提供参与经济发展机会的生产开发项目，动员政府机构与社会各界广泛参与扶贫开发工作等等。
不过，其中最重要的则是确定了以县级区域为实施扶贫开发工作的基础，国家主要通过财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫贴息贷款三种方式对贫困县加以扶持。
在农村改革之后，全国多数农村地区在上世纪80年代中期实现了经济的快速增长，大量农村人口基本达到了解决温饱、摆脱贫困的生活水平。
但这一制度变革引发的经济增长很快显示出鲜明的地区差异，由于社会、自然条件等多种因素的制约，一些偏远落后地区与全国其他地区，特别是沿海发达地区在经济、社会等方面的发展差距日渐扩大。
这些地区多数位于经济发展相对落后的中部和西部的山区，主要包括东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，中部的努鲁尔虎山区，太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区，大别山区、井冈山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区等18个集中连片的贫困地区，而全国农村的绝大多数贫困人口也大部分分布于上述贫困地区。
基于这一判断，中国政府明确了区域扶贫的基本方针，将之列入国民经济“七五”（1986-1990）发展计划，力图集中力量解决十几个连片贫困地区的问题，以增强当地自我积累、自我发展的能力；
并进而将贫困县作为区域扶贫的基本单位，分中央政府和省（自治区）两级重点扶持。
1986年，国务院扶贫开发领导小组办公室使用农业部县级农村收入数据，制定了331个国家重点扶持贫困县的名单。
考虑到不同的区域和政治因素，确定贫困县的标准分别为1985年农民人均收入低于300元，200元或150元人民币。
人均产粮低于200公斤是确定贫困县的第二个关键指标。
除了国定贫困县，各省还依据自己的标准，确定了368个省定贫困县，享受省级财政补贴。
省定贫困县标准有很大差异，从云南的人均150元到江苏的400元不等。
另外，除了贫困县名单以外，大部分省区还在比较富裕的县确定了贫困乡名单并给予特殊扶持。
（二）社会发展视角下的开发式扶贫政策分析
开发式扶贫政策的核心就是区域开发扶贫，其理论依据就是认为中国的贫困人群大多数集中生活于十几个连片贫困地区，这些贫困地区由于偏远的地理位置、贫瘠的自然资源、恶劣的气候条件以及落后的社会文化等原因，经济发展严重滞后于全国的发展水平。
因此，根据这一判断，只要增加对贫困地区的扶持力度、改善当地的基础设施、促进以当地资源为基础的经济发展，便可以逐步解决当地的贫困问题。
对比第一阶段依靠国家制度变革解决贫困问题的战略，区域扶贫开发的政策显然具有更为具体、也更为直接的反贫困含义，对促进贫困地区的发展、缓解或消除当地的贫困也发挥了一定的作用。
但区域开发反贫困战略依然是以“经济增长”能自动解决贫困问题的理论作为假设前提的，贫困的成因被解释为缺少“经济增长”所必需的自然、社会条件，并没有触及导致贫困和阻碍脱贫不公正的社会政治制度与政策。
扶贫战略的核心自然因此集中于为贫困地区提供各种优惠政策，以帮助其改善发展条件，以此来刺激当地的经济增长，从而实现缓解贫困的目标。
值得注意的是，中国的扶贫资源需经中央、省（市、自治区）、地（州市）、县、乡、村多个层次向贫困农户传递，而区域开发式扶贫必须经由包括贫困地区的基层政府在内的各级各地政府来具体操作，政府治理结构、制度设计及扶贫资金管理方面的问题在这个阶段也就逐渐暴露出来。
这个阶段的扶贫实践证明了一个道理，如果没有建立更为公正、更为负责、更为包容和更为透明的政府治理结构，国家财政扶贫资金不可能有效到达贫困人群、扶贫政策也不可能充分发挥帮贫解困的作用。
1.扶贫治理结构不完善
扶贫治理结构不完善主要表现为：
对公共决策影响甚微。
专门的扶贫系统的建立对更好地开展扶贫工作意义重大，但由于只有负责实现扶贫目标的责任，而没有管理扶贫资源的权力以及所必需的工作人员，各级扶贫机构对本级政府决策、各部门之间的协作行动以及公共资源的分配等的影响甚微。
同时，由于自上而下的管理方式，扶贫系统也不能及时、充分地表达贫困人群的利益与意愿。
结果是，作为各级政府中负责扶贫工作的专门机构，扶贫系统既无法为扶贫工作争取更多的财政投入，也无力阻止可能会对扶贫工作造成负面影响的政府决策的出台。
扶贫政策则存在着为扶贫而扶贫的问题，未能从经济、政治、社会、制度等各个方面来全面、配套地综合扶贫。
2.扶贫资金分配不公正
扶贫资金分配不公正的表现为以下三方面：
第一，“国贫县”的确定存在偏差。
由于国家级贫困县能得到中央财政扶贫资金的支持并享受各种优惠政策，还有中央国家机关、大中型企业定点帮扶以及发达地区对贫困地区的对口帮扶，因此，如何确定国家重点扶持贫困县实际上就是如何分配国家公共资源的问题，是宝贵的扶贫资源能否真正用于帮助贫困地区与贫困人口的问题。
由于缺乏严格、规范、透明的制度与程序以及政治因素的考虑，一些达不到标准的地方被确定为贫困县，而许多真正的贫困县却被排除在外。
第二，一些穷人无法享受国家扶贫资金。
以贫困县为基础来分配财政扶贫资金本身也存在着问题，生活在国家级贫困县内的贫困人口仅占全部贫困人口的70％，还有相当数量的贫困人口生活于贫困县以外的地区，他们不能平等地受益于国家财政扶贫资金的扶持。
用于国家级贫困县的中央财政扶贫资金也并不是由当地的贫困人群独享，由于贫困县并没有针对本县具体的贫困户或贫困乡来制定更为细致的扶贫资金使用方案，实际造成扶贫资金被国定贫困县的所有农村居民平均使用的局面。
考虑到国定贫困县中的绝对贫困人口仅占其总人口的1/10，中央财政扶贫资金能分配给真正的贫困人口不会超过1/10，换句话说，近90％的扶贫资金实际上是由非贫困人口在享受。
第三，扶贫资金的渗漏。
国家财政扶贫资金需经中央、省（市、自治区）、地（州市）、县、乡、村多个层次向贫困农户传递。
由于资金管理制度的不完善，对财政扶贫资金下拨、使用的监管和约束不力，扶贫资金在层层下拨和管理的过程中，出现挪用现象，造成扶贫资金的严重渗漏，真正能投入贫困地区的扶贫资金常常会大打折扣。
特别是由于贫困县通常都存在财政困难，扶贫资金常常被挪用以支付政府的办公费用，或者是为增加地方财政收入，将扶贫资金用于创办县办企业和乡镇企业，结果“促进区域经济增长带动扶贫”的项目开发式反贫困战略往往演变为“贫困地区工业化项目”的开发式战略，贫困人群很少能从中得到就业机会或其他利益
五、社会发展视角下的攻坚式农村扶贫政策分析
进入上世纪90年代后，中国贫困形势最显著的变化就是东部和西部经济发展的差距在不断扩大，贫困人口越来越多地集中于中西部地区，截止到1994年，生活于中西部地区的贫困人口数占全国总数达80.3％。
针对这一新的贫困形势，在总结第二阶段扶贫工作经验教训的基础上，1994年中央政府制订并实施《国家八七扶贫攻坚计划》。
该计划是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫的纲领性文件，提出到2000年底基本解决全国农村8000万贫困人口温饱问题的战略目标。
《八七扶贫攻坚计划》核心措施依然是区域扶贫开发，但同时非常重视扶贫工作管理和贫困农户难以从财政扶贫资金和各地开展的扶贫开发项目中获益的问题，制定并实施了一系列有针对性的政策措施。
（一）扶贫攻坚阶段政策特征（1994-2000）
扶贫攻坚阶段的政策特征可以概括为以下三点。
第一，提出了扶贫开发到村到户的工作方针，强调以贫困村为基本单位，以贫困户为工作对象，以改善基本生产生活条件和发展种养业为重点，坚持多渠道增加扶贫投入，坚持动员和组织社会各界参与扶贫攻坚。
并明确指出，扶贫开发到村到户的核心，是扶贫资金、干部帮扶和扶贫项目等各项措施真正落实到贫困村、贫困户。
提出了扶贫的主要对象和工作重点是贫困农户，制定了以解决贫困人口温饱问题为核心的战略目标，并明确规定把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业作为扶贫开发重点，以防止重蹈过去区域扶贫开发演变为“贫困地区工业化项目”开发式战略的覆辙。
第二，重新确定国家重点扶持贫困县。
计划根据当时贫困人口分布状况的变化，重新确定了592个国家重点扶持贫困县，覆盖了全国72％以上农村贫
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