福州大学行政管理课件.docx
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福州大学行政管理课件
福州大学行政管理课件
第一章、公共组织理论
1、组织：
是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
组织目标与行为是组织的本质性特征。
2、公共组织：
广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义――国家机关组织。
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的类型。
（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督）：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2）按公共权力标准分类。
A、强制型公共组织：
政府部门。
根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。
B、半强制型公共组织：
更多依靠市场手段而非行政手段。
其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。
如，仲裁委员会――起诉。
消费者权益保障委员会，各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：
非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3）按权威与等级结构标准分类。
A、古典模型：
建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的基本要素。
特点：
①组织具有四个基础：
目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：
其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
理性――合法权威。
认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。
特点：
①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
C、第三部门行政模型：
系统方法和权变方法的应用。
特点：
公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；不是孤立地处理公共事务。
5、公共组织的构成要素：
组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术与信息。
６、管理层次和管理幅度。
管理层次指公共组织内部纵向的等级数。
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
二者在一定规模的组织内呈反比例关系。
A、“尖形结构”――管理层次多、管理幅度小。
（１）优点：
权力集中，分工明确，便于统一行动。
（２）缺点：
容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。
B、“扁形结构”――管理层次少、管理幅度大。
（１）优点：
信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。
（２）缺点：
相对松散，集体行动难度大。
７、公共组织的一般结构形式：
直线结构、职能结构、直线－职能结构、矩阵结构、旁系结构
8、我国政府组织的结构。
（1）纵向结构。
宏观――中央层次，地方行政组织的层次。
微观――行政组织内部的工作层次关系。
（2）横向结构。
决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。
在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。
9、行政组织体制的基本类型。
A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。
（1）首长制：
又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。
优点：
权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。
缺点：
①行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。
②首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。
（2）委员会制：
又称合议制。
是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
优点：
能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。
缺点：
责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
B、行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。
（1）层级制：
又称分级制。
指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
优点：
①组织系统业务相通，便于沟通领导。
②权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。
缺点：
①上级任务繁杂，往往顾此失彼。
②缺乏专业分工，工作弹性小。
③各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。
（2）职能制：
又称分职制。
指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
优点：
分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。
缺点：
分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。
C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。
（1）集权制：
指行政权力集中在上级机关，下级机关公有有限的权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
优点：
政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
缺点：
节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。
（2）分权制：
指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。
优点：
①各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化。
②各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。
③可防止上级组织和个人的独断行。
缺点：
①权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。
②下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。
D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。
（1）完整制：
又称集约制或一元统属制。
是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
优点：
权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。
缺点：
行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。
（2）分离制：
又称独立制或多元统属制。
指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。
优点：
行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。
缺点：
机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。
10、权力的来源：
纵向权力来源，横向权力来源。
（１）对组织高层管理者而言，权力来源于：
正式的职位、所控制的资源、对决策前提和信息的控制、居于组织中心位置。
（２）中层领导的权力来源：
取决于组织设计时对他们的定位。
（３）低层成员：
个人资源、职位资源。
11、权力的运行。
（１）自上而下的权力运行：
控制下属。
（2）自下而上的权力运行：
控制上级。
（3）横向权力运行：
控制处在左右的同级部门或成员。
12、组织授权：
包括外部授权和内部授权。
授权有乎于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增强组织活力。
但由于上级组织或高级管理者们害怕失去权力后自己地位受到影响而使授权面临很大障碍。
13、组织冲突：
指组织间行为的“不合辙”。
（１）目标与顾客的冲突。
当目标导向型和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。
（２）功能与领域的冲突。
如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。
即“条条”与“块块”的冲突突。
（３）目标间的冲突。
组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。
14、组织协调。
A、水平协调：
组织间水平方向上的合作。
（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。
（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。
（3）根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。
（4）建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。
B、垂直协调：
领先组织的等级权威，上级对下级组织的协调。
但是在同一层次组织数量众多时，范围超出上级的仲裁能力，而且每个组织副局长其共同上级的沟通将大大下降。
15、组织合作模型的特征。
（1）实行小团体控制。
（2）发展具有高参与性质的组织文化。
（3）竞争以时间为基础，是效率的竞争。
（4）成立自我管理团队。
16、组织合作的益处和冲突带来的损失。
合作的益处 冲突带来的损失
1、提高工作效率 1、精力的分散
2、雇员的团结和满意 2、改变了判断力
3、组织目标的实现 3、失败者效应
4、创新和适应 4、协调不佳
17、个人行为与组织行为。
（1）X理论与Y理论。
A、X理论：
①人一般生来厌恶工作，只要有可能就想逃避工作。
②对大多数人须动用惩罚措施以鞭策他们努力实现组织目标。
③愿意受人指挥，希望逃避责任，没有进取心，安全重于一切。
B、Y理论：
①并非天生不喜欢工作。
②惩罚并非唯一手段，自我控制、自我指挥。
③若回报成正比例，产生献身于组织目标的努力。
④寻求责任。
⑤解决组织问题需员工较高水平的想像力、发明和创造能力。
⑥一般人的智力潜能只是部分得到利用。
（2）公共行政人员行为。
A、“成人发展模型”。
B、“文化行为模型”。
C、“政治行为模型”。
（3）公共选择理论与组织行为。
A、公共选择理论：
假设组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”特征。
①经济人是理发的，总是做出有利于自身利益的选择。
②经济人追求的是自身利益的最大化。
因而人们加入组织，目的同样是要通过组织实现自身利益的最大化。
B、由于个人“经济人”的性质，个体行为与集体行为不易达成一致，且由于组织收益具有“非排他性”，易产生“搭便车”行为。
18、
（1）公共组织的生态环境：
主要指组织运行的外部环境，即宏观环境，同时也包括存在于组织之外的中介环境。
（2）公共组织环境：
指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和。
19、组织环境的基本构成因素
（1）政治环境：
对公共组织行为加以规范和引导。
其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。
（2）经济环境:
对公共组织动机和行为有重要决定作用。
其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。
（３）文化环境:
文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。
包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。
（４）技术环境：
制约着组织管理和活动方式方法。
包括经验技术、实体技术、知识技术。
20、为什么公共组织要建立成开放系统
（1）开放使公共组织能够建立起完善的新陈代谢机制。
（2）开放的公共组织具有再生功能，能够实现组织的再生产。
21、公共组织的生命周期：
说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。
包括产生阶段、集体化阶段、规范化阶段和精细阶段。
22、组织变革过程。
A、目标。
（1）提高组织适应环境的能力。
（2）提高公共组织的工作绩效。
（3）使公共组织承担更多的公共责任。
B、环节：
对危机的感知;变革方向的确定;变革;监督调整。
23、“政府再造论”：
认为在今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处的环境充满部争，变化迅速，顾客要求质量更高且更有选择作地的服务。
传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。
因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。
24、政府再造：
就是用企业化体制来取代官僚制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。
25、组织变革趋势（从三个方面展开）
（１）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。
“学习型组织论”――新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而如何识别和解决新的问题。
（２）着眼于组织结构的变化。
“无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”。
（３）着眼于组织功能的变化。
第二章、政府改革与治理
1、治理理论的研究途径。
（1）“政府管理”途径：
这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。
①“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。
②“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。
（2）“公民社会”的途径：
①此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。
②自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域;组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。
③“自组织网络”：
社会中心论的治理观。
（3）合作网络的途径：
试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。
它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。
2、治理与统治的关系
治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。
指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互储存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。
其实质是种合作管理。
A、治理与统治的相同点：
二者追求的目标相同，都需借助公共维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。
B、二者的异。
（１）管理的主体不同。
统是政府垄断公共事务管理的活动;治理是政、企、社会团体和个人等公共活动者共同处理公共事务的活动。
（２）管理的客体不同。
与统治相比，治理地对象更多，范围更广。
治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。
（３）管理的机构不同。
统治的机制是控制;治理的机制是信任。
（４）管理的手段不同。
统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）;治理是新的管理工具（合同钋包、内部市场、公共哲学、政策社区）。
（５）管理的重点不同。
统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。
3、网络治理的新特征
（1）多中心的公共行动体系。
（2）反思理性的“复杂人”。
（3）合作互惠的行动策略。
（4）共同学习的政策过程。
4、网络治理的实践模式（结合95页图2-1）
（1）全球治理：
为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。
特点：
①治理主体是世界范围的公共行动者。
②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。
③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。
（2）民族国家的治理：
特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。
政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。
①政府间合作网络：
污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。
②政府项目执行网络：
通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。
③公私合伙网络：
通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。
（3）社区治理：
①志愿服务。
②利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。
③消费者控制。
其优点：
第一，更能制定符合成员需求的政策。
第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。
5、网络治理的多重困难
（1）可治理问题。
①在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。
②合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。
（2）合法性问题。
指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。
合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。
（3）有效性问题。
治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。
通过以下途径可提高合作网络的治理能力：
①明确网络的能力限度――“有所为有所不为”。
②开发新的管理工具。
③培养网络的管理者。
④网络中的行动者要有行动意识。
（4）责任性问题。
由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。
改善：
①加强行政化理建设，重塑职业主义精神。
②完善公共责任制度，确保公民权利实现。
③政府特殊的责任定位――确立合意，保持社会的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。
6、西方各国政府改革的背景和原因
（1）经济和政治因素――石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负。
起决定性作用。
（2）经济全球化――推动力。
（3）新技术革命（信息革命）――催化剂。
（4）传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。
7、当代西方政府改革的内容及措施
（1）政府职能的优化。
（2）公共服务的市场化、社会化。
（3）分权。
（4）引入现代化管理技术。
（5）人力资源管理改革。
（6）机构的重组。
8、对当代西方政府改革的评价
A、积极：
“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。
第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制模式。
第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。
第三，政治与行政分开在实践中难以做到，不现实。
B、消极：
理论上的矛盾――①企业自主与民主负责之间的价值冲突。
②公共企业图景与公民参与价值之间的冲突。
③企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。
④企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。
实践中――人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。
9、我国历次机构改革
（1）1952年底开始：
以加强中央集权为中心。
（2）1956年下半年：
以中央向地方下放权力为主要内容。
（3）1960－1965：
重新强调集中统一。
（4）1982：
重点――撤并行政机构，裁减人员。
（5）1988：
以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。
（6）1993：
其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门。
（7）1998：
国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门。
（8）行政审批制度改革：
1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作。
A、行政审批制度改革的一些问题。
①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。
②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。
③制度化建设与体制创新力度不够。
④审批权产生机制不健全。
⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。
B、全面实施《行政许可法》的条件：
①市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。
②行政审批制度的阶段性成果奠定基础。
③较充分的政策执行的准备工作。
④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。
10、历次机构改革成就、经验和教训
A、成就：
（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识。
（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制。
（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。
（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展。
（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。
B、经验：
（１）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标。
（２）坚持精简、统一、效能的原则。
（３）坚持积极稳妥的方针。
（４）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。
（５）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜。
C、缺陷：
（１）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥。
（２）政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在。
（３）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制。
（４）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等。
D、深化行政体制改革应处理好的几个关系。
（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：
不要局限于机构精减、人员裁减，应组织重建、职能转变、流程再造和管理方式更新以及相互关系的调整有机结合。
①机构性的变革。
②工具层面的变革。
③价值层面的变革。
（2）处理好实质理性与工具理性的关系。
不公重视价值和价值目标，且需引进现代化的管理方式、方法和技术。
（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系。
①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。
②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短。
③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多采用自下而上的方式。
11、国务院机构改革的五个重点（方案）
（１）深化国有资产体制改革：
设立国有资产监督管理委员会（国资委）。
（２）完善宏观调控体系：
将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。
（３）健全金融监管体制：
设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。
（４）继续推进流通管理体制改革：
组建商务部。
（５）加强食品安全和安全生产监管体制建设。
12、地方政府改革的新趋势（试点：
城市改革的思路）
2001下半年－2002上半年，先后确定广东的深圳和顺德、福建的晋江、浙江的上虞和青岛的城阳区作为全国深化公共体制改革和机构改革的试点。
（１）由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即向建立现代化政府管理体制和模式转变。
（２）改革思路大都提出以创建服务型政府为目标。
（３）加大了政府体制创新和政府职能转变的力度。
（４）大都重视行政管理方式创新――市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入。
第三章、政府间关系
1、政府间关系：
指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级
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