会计工作的政府监督与社会监督.docx

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会计工作的政府监督与社会监督

第四章　会计监督

第一节　会计监督的必要性和依据

　　一、会计监督的必要性

（一）法律、法规的要求

　　新《会计法》和《内部会计控制规范》要求各单位深入贯彻法律、法规，通过一系列的会计监督制度，整顿和规范会计工作秩序，确保国家统一会计制度的有效实施。

（二）财政资金、会计行为、资金效益

　　二、三位一体监督体系

　　会计监督，包括单位内部监督、政府监督和社会监督。

　　141条：

内部监督

　　第一百四十一条

　　会计机构和会计人员依法对本单位的经济活动进行会计监督。

　　146条：

政府监督

　　第一百四十六条

　　单位必须依照法律、法规的规定，接受有关监督检查部门依法实施的监督检查，如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况，不得拒绝、隐匿、谎报。

　　145条：

社会监督

　　第一百四十五条

　　按照法律、法规规定须经注册会计师进行审计的单位，应当向受委托的注册会计师事务所如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况。

　　《黑龙江省行政事业单位会计基础工作规范（试行）》中第一百四十一条明确规定：

会计机构和会计人员依法对本单位的经济活动进行会计监督。

第二节　单位内部会计监督

　　单位内部会计监督是指为了保护单位资产的安全、完整，保证其经营活动符合国家法律、法规和内部有关管理制度，提高经营管理水平和效率,而在单位内部采取的一系列相互制约、相互监督的制度和方法。

　　一、单位内部会计监督的主体和对象

　　根据《会计法》等会计法律、行政法规、规章的规定，各单位的会计机构、会计人员对本单位的经济活动进行会计监督。

内部会计监督的主体是单位的会计机构和会计人员；

　　内部会计监督的对象是单位的经济活动。

虽然单位内部会计监督的主体是会计机构和会计人员。

　　单位内部会计监督不仅仅是会计机构和会计人员的事，单位负责人应当支持和保障会计机构、会计人员行使好会计监督职权。

根据规定，单位负责人负责单位内部会计监督制度的组织实施，对本单位内部会计监督制度的建立及有效实施承担最终责任。

　　二、会计监督的依据

　　会计监督的依据实际上就是会计监督的标准，主要是以各类会计规范，作为约束、评价和指导会计工作的标准和依据。

会计机构和会计人员进行会计监督的依据是：

（一）法律、法规和国家统一的会计制度；

（二）本单位制定的内部控制制度；

　　（三）本单位制定的预算、计划等。

　　三、权利义务

　　143条：

权利

　　第一百四十三条

　　单位负责人应当保证会计机构和会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。

　　会计机构、会计人员对违反《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度及内部会计控制制度规定的会计事项，有权拒绝办理或者按照职权予以纠正。

　　144条：

义务

　　第一百四十四条

　　会计机构、会计人员发现会计账簿记录与实物、款项及有关资料不相符的，按照国家统一的会计制度的规定有权自行处理的，应当及时处理；无权处理的，应当立即向单位负责人报告，请求查明原因，做出处理。

　　单位负责人应当在接到书面报告起十日内做出书面决定，并对决定承担责任。

　　会计人员对违反《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度及内部会计控制制度规定的财务收支，不予制止和纠正，又不向单位负责人提出书面报告的，应当承担相应责任。

　　四、单位内部会计监督制度的建立---建立、健全

（一）单位应当结合本单位的管理需要，建立内部会计管理体系

　　会计系统是为确认、汇总、分析、分类、记录和报告单位发生的经济业务，并保持相关资产和负债的受托责任而建立的各种会计记录手段、会计政策、会计核算程序、会计报告制度和会计档案管理制度等的总称。

所以很有必要对会计系统进行相关的控制。

　　会计系统控制要求行政事业单位严格执行国家统一的会计制度，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序。

　　内部会计管理体系主要内容应当包括：

　　会计机构的设置；

　　会计工作岗位的设置及岗位责任制；

　　会计工作岗位的人员和具体分工；

　　会计工作岗位轮换办法；

　　会计工作交接办法；

　　会计岗位及人员的从业条件、任免、考核、奖惩办法等。

　　会计人员岗位责任制是在会计机构内部规定各项会计工作岗位的职责和权限，并把有关规定、要求等具体落实到每一会计工作岗位的制度。

（二）单位应当结合本单位的管理机构的设置建立适合本单位的授权批准制度

　　授权审批控制要求行政事业单位根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。

单位应当编制常规授权的权限指引，规范特别授权的范围、权限、程序和责任，严格控制特别授权。

单位各级管理人员应当在授权范围内行使职权和承担责任。

单位对于重大的业务和事项，应当实行集体决策审批或者联签制度，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策。

根据上述规定，授权控制的范围通常包括：

①单位所有人员不经合法授权，不能行使相应权力，这是最起码的要求；不经合法授权，任何人不能审批；有权授权的人则应在规定的权限范围内行事，不得越权授权。

②单位的所有业务不经授权不能执行。

③单位业务一经授权必须予以执行。

　　授权按照其形式可分为常规授权和特别授权。

常规授权是单位在日常经营管理活动中按照既定的职责和程序进行的授权。

特别授权是对非经常经济行为进行专门研究后作出的授权。

与常规授权不同，特别授权的对象是某些例外的经济业务，只涉及特定的经济业务处理的具体条件及有关具体人员。

　　规范规定：

　　授权批准制度主要内容应当包括：

　　经济业务事项的审批人员和审核人员；

　　批准范围、批准权限、批准程序、责任承担等。

　　单位内部各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员必须在授权范围内办理业务。

　　行政事业单位应对货币资金业务建立严格的授权批准制度，明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。

审批人根据货币资金授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。

经办人在职责范围内，按照审批人的批准意见办理货币资金业务。

对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人员有权拒绝办理，并及时向审批人的上级授权部门报告。

货币资金的授权批准制度主要包括：

　　1.支付申请。

单位有关部门或个人用款时，应当提前向经授权的审批人提交资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、限额、支付方式等内容，并附有效合同或相关证明。

　　2.支付审批。

审批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批。

对不符合规定的资金支付申请，审批人应当拒绝批准，性质或金额重大的，还应及时报告有关部门。

行政事业单位预算外资金应当纳入单位预算管理，并应当报送财政部门审核、批准后执行。

　　3.支付复核。

复核人应当对批准后的资金支付申请进行复核，复核资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确，手续及相关单证是否齐备，金额计算是否准确，支付方式、支付单位是否妥当等。

复核无误后，交由出纳等相关负责人员办理支付手续。

　　4.办理支付。

出纳人员应当根据复核无误的支付申请，按规定办理资金支付手续，及时登记现金和银行存款日记账。

　　对重大货币资金支付业务，应实行集体决策和审批，并建立责任追究制度。

　　（三）单位应按照不相容职务相互分离的原则合理设置会计及相关工作岗位

　　授权批准与业务执行分离；业务经办与审核职务分离；业务经办与会计记录分离；保管与会计记录分离；保管与稽核分离；出纳与会计职务分离；记录总账与记录日记账职务分离等。

　　（四）单位应当建立预算控制制度

　　明确预算项目；建立预算标准；规范预算的编制、审定、下达和执行程序；分析和控制预算差异；采用改进措施等。

　　预算内资金实行责任人限额审批，限额以上资金实行集体审批。

严格控制无预算的资金支出。

　　（五）单位应当建立政府集中采购具体实施办法

　　根据《中华人民共和国政府采购法》和黑龙江省年度政府集中采购目录及采购限额标准的通知要求，结合本单位实际情况，制定年度政府集中采购目录、限额标准及采购具体方式、招投标、招投标程序、采购环节监督和具体采购环节的法律责任等实施办法。

　　（六）单位应当建立收入管理制度

　　收入的分类及具体项目；收费管理制度。

　　（七）单位应当建立支出管理制度

　　支出的具体分类及界限；支出的审批程序；审批人员的权限和责任。

　　（八）事业单位应当建立结余分配制度

　　结余分配制度要以财政财务的有关政策规定为基础，不能与之相抵触。

主要内容包括：

结余分配前的扣除项目；分配方法及职工福利基金提取比例。

　　（九）事业单位应当建立专用资金管理制度

　　专用资金的种类；管理原则和办法；支出的审批程序；审批人的权限和责任。

　　（十）单位应当建立基本建设财务管理制度

　　基建项目计划和预算的制定；资金来源；审批程序；法人责任制度；招标投标制度；工程监理制度；竣工验收制度；基建支出审批制度。

　　（十一）事业单位应当根据其经营业务、规模大小和管理水平等实际情况，建立健全满足管理需要的原始记录管理制度

　　原始记录的内容和填制方法；原始记录的格式；原始记录的审核；原始记录填制人的责任；原始记录的签署、传递、汇集程序及要求等。

　　事业单位一般应制作或填制采购、保管、劳动工资、货币资金收支、债权债务、财产清查等方面的原始记录。

　　原始记录的格式和记录内容，应当由会计部门协同其他相关部门，根据实际需要确定，一旦确定则应当保持其相对稳定性。

　　（十二）单位应当建立资产管理制度

　　1.现金管理制度。

包括：

现金的使用范围；库存现金限额；现金管理办法等。

　　2.银行存款管理制度。

包括:

银行开户管理、备案印章分管；支付结算审批制度；存款清查制度等。

　　3.应收款项和长短期借款管理制度。

包括:

结算和催收制度（重点规范发生债权业务时应履行的程序、债权责任人应承担的责任、审批领导应承担的责任和监督管理机制等）；核销坏账审批程序等。

　　4.存货管理制度。

包括:

存货的分类、计量、计价、储备定额、购买、验收、出库、领用、保管、清查、盘存、记录、报告等。

　　5.对外投资管理制度。

包括:

投资的风险论证、收益论证、报批手续、投资计价方法等。

　　6.固定资产管理制度。

包括:

固定资产的分类、标准、计价方法、清查办法、保管、维修、转让、报废等。

　　7.无形资产管理制度。

包括:

无形资产的分类、标准、取得、计价、使用、评估、保密、转让等。

　　行政事业单位应建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产的安全完整，严格限制XX的人员接触和处置财产。

这里所述的财产主要包括单位的货币资金、存货以及固定资产等。

它们在单位资产总额中的比重较大，是单位进行经营活动的基础，因此单位应加强实物资产的保管控制，保证实物资产的安全、完整，应建立安全、科学的保管制度，限制接近控制制度，人员牵制控制制度应定期盘点、进行账实核对等。

　　（十三）单位应当建立财产清查制度

　　主要内容应当包括：

清查的范围；清查的组织；清查的期限和方法；对清查中发现问题的处理办法；对清查责任人员的奖惩办法等。

清查制度应符合以下基本要求：

　　1.年终前必须进行一次全面清查，年度中间应当进行定期或不定期的专项清查和重点清查。

　　2.全面清查应当包括财产清查、核实债务和确认净资产；专项清查应当至少包括对货币资金、债权、库存材料、有价票据的清查，对金融借款、应付预收款项和应交税金的核实；重点抽查由单位根据需要确定抽查对象。

　　3.每次清查均应成立清查小组。

总会计师或会计机构负责人（会计主管人员）应当具体负责单位清查的组织、协调工作。

　　4.清查程序：

（1）制定清查方案。

由会计机构负责人（会计主管人员）拟定清查日、清查对象、清查目的、清查方法、清查小组成员，并报单位负责人审定。

（2）确定账面数额。

由会计机构负责人（会计主管人员）组织会计核算至清查日，确定清查对象的账面数量和账面金额。

　　（3）进行实物盘点。

清查小组对清查对象实点后进行账实核对，并制作清查报告表。

　　（4）查明差异原因。

查明账实差异和存货质价差异及其原因、结算款项的拖欠情况及其原因、材料物资储备情况、投资是否达到预期目的、固定资产使用情况及其完好程度等。

出现的账实差异和存货质价差异，应当由清查对象责任人在规定时间内说明原因，并经清查小组在规定时间内查证。

　　（5）报告清查结果。

清查小组根据清查结果制作清查报告，并向单位负责人报告。

　　（6）清查处理决策。

由单位负责人按相应授权规定根据清查报告表和清查报告，研究清查结果的具体处理办法。

　　（7）实施账务调整。

会计机构对清查差异按有关规定的具体处理办法进行相应账务处理。

　　5.单位应当根据不同的清查对象，分别采用以下方法进行清查实点：

（1）现金、有价票据和实物资产的清查，应当采用实地盘点法。

（2）银行存款账实不符的应当编制银行存款余额调节表，对发生的未达账项采用核对法。

　　（3）外埠资金、债权、应付款项、固定资产基金、已归还投资等可采用核对法。

　　（4）事业单位计提、摊销、经营果等清查对象，一般应当采用重新计算法。

　　（十四）单位应当建立财务会计分析制度

　　通过财务会计分析评价单位的财务状况和业务开展成果，揭示财务活动中存在的矛盾和问题，为改善管理提供方向和线索；通过财务会计分析检查预算完成情况，考察管理人员的业绩，为完善激励机制提供帮助。

　　财务会计分析制度应当明确分析的组织程序具体应当包括：

　　1.确定分析目的，制定分析计划。

分析计划应当根据分析目的来确定财务会计分析的范围、采用的分析方法和资料来源。

　　2.搜集数据和信息。

　　3.根据分析目的，采用相应的方法，对搜集到的资料进行加工整理。

　　4.提出分析报告。

财务分析报告分为内部使用的财务分析报告和为财政、税务、主管部门提交的财务分析报告。

　　财务分析报告的基本格式包括：

（1）标题。

列示单位名称、时间、分析对象。

（2）正文。

主送单位（或单位领导人）写在标题下一行的顶格处，导语：

主要概述分析对象的基本情况，用数据和指标进行概括说明，为下文的分析打好基础。

主体：

通过分析数据，联系财务活动中的实际情况，进行综合、归纳、论理，从复杂的诸因素中，分析出本质的关键原因。

　　（3）结尾。

对存在的问题提出有针对性的、切实可行的建议。

　　（4）附件。

指附在财务分析报告之后的会计分析表。

　　（5）落款。

在正文末尾的右下方注明写作日期并加盖公章。

　　财务分析报告的文字应当做到中心内容突出、语言精炼、表达准确，层次分明。

　　【案例2.1】某大学货币资金内控制度

　　下面是某大学的货币资金控制制度中的规定：

（一）本制度所称货币资金是指学校所拥有的现金、银行存款和其他货币资金。

（二）学校财务处以及二级核算单位的会计机构（以下简称会计机构），必须选派持有会计人员从业资格证书的会计人员办理资金业务。

会计人员要遵守职业道德，忠于职守，廉洁奉公，遵纪守法，客观公正。

　　（三）严禁XX的机构或人员办理货币资金业务或直接接触货币资金。

　　（四）各会计机构会计岗位设置应遵循不相容岗位相分离和回避原则，必须设置两个或以上岗位办理资金业务，出纳岗位与会计岗位分开设置。

出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权、债务账目的登记工作，不得兼任本单位财务软件管理工作。

　　（五）各会计机构办理货币资金业务的会计人员，原则上应2年、最长不超过5年轮换一次。

　　（六）各核算单位应对货币资金业务建立严格的授权审批制度，明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。

　　（七）审批人应当根据货币资金授权批准制度的规定，在授权范围内进行审批，不得超越审批权限。

经办人应当在职责范围内，按照审批人的批准意见办理货币资金业务。

对于审批人超越权限范围审批的货币资金业务，经办人应该拒绝办理。

　　（八）现金和银行存款业务核算应当按照如下规定的程序办理支付：

　　1.支付申请

　　各单位用款时，应当向财务部门或分管领导提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算计划、支付方法等内容，并附有效经济合同或相关证明。

　　2.支付审批

　　财务部门或分管财务的校长根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批。

（1）凡是纳入学校预算的资金支出，5万元以上的由财务处长或授权副处长审批、签字。

（2）未纳入预算的开支，必须提交经分管校长批准的申请经费报告，50万元以下的由分管财务的校长审批；50万元以上的通过党委常委会审批。

所有追加预算应按规定履行预算调整程序。

　　（3）二级核算单位资金审批权限在本规定基础上由二级核算单位根据本单位实际情况制定，报财务处备案。

　　（4）学校对外投资、融资及单位借出资金等必须按照规定的程序批准后经分管财务的校长审批、签字方可生效，严禁擅自挪用、借出货币资金。

　　3.支付复核

　　复核人员应当对批准后的货币资金支付申请进行复核，复核货币资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确，手续及相关单证是否齐备，金额计算是否准确，支付方式、支付单位是否妥当等。

复核无误后，交由出纳人员办理支付手续。

　　4.办理支付

　　出纳人员应当根据复核手续齐备的支付申请，按规定办理货币资金支付手续，及时登记现金和银行存款日记账。

　　（九）学校财务处应加强银行账户集中管理，定期对银行账户进行清理。

银行账户的开立应严格执行财政部、中国人民银行《中央预算单位银行账户管理暂行办法》（财预字[1999]66号）的有关规定。

　　（十）各会计机构应当指定专人定期核对银行账户，每月至少核对一次，并编制银行存款余额调节表，使银行存款账面余额与银行对账单调节相符。

如调节不符，应及时向主管领导汇报，查明原因，及时处理。

财务处负责人对学校银行对账单进行审核。

　　（十一）作废的支票必须加盖“作废”戳记，应和其他支票存放在一起，按顺序号加以留存，并在支票使用登记册中进行登记。

各会计机构应当指定专人定期核对作废支票及支票的使用情况。

　　（十二）各会计机构可视不同情况，每天至少进行一次现金盘点，确保现金账面余额与实际库存相符。

发现不符，应及时查明原因，做出处理。

　　各会计机构应当加强现金库存限额的管理，超过库存限额的现金应及时存入银行；取得的现金收入必须及时存入银行，不得用于直接支付单位自身的支出。

因特殊情况需坐支现金的，应事先报财务处审批。

　　（十三）根据国家《现金管理暂行条例》的规定，确定非我校人员经费开支的现金开支范围为：

一单一次支付金额在1000元以下的可用现金结算，超过1000元的通过银行办理转账结算。

　　（十四）规范货币资金回收工作，保证货币资金及时、足额回收。

　　【案例分析】

　　针对该案例分析如下：

　　1.从上述案例中可以看到，该大学的货币资金内部控制制度比较完善，几乎对所有的关键环节都开展了控制活动。

从控制环境方面，加强了对会计和出纳人员的素质要求，既要求具有相应的业务能力，也要求具有较好的道德修养。

在岗位设置方面，加强了财务人员的轮岗和换岗，同时对主要的不相容职务进行了分离，具有很强的操作性。

　　2.由于作为事业单位，收入业务简单，所以对现金和银行存款的控制主要是支付控制。

该大学对货币资金的支付控制具有两个明显的特点：

（1）将预算控制和货币资金的支付结合起来，并形成了有效的考核和约束机制；

（2）对货币资金的支付审批权限进行了细致的划分，主要是按照金额大小确定不同管理主体的审批权，同时也考虑了货币资金支付的重要性水平。

　　3.为了实现货币资金业务控制的合法、合规性目标，该大学在控制制度中明确要求各个业务部门要按照国家的有关法律、法规来执行货币资金业务。

另外，在货币资金的限制接触、授权审批和会计稽核等方面，该大学的内部控制设计也较为合理、有效。

　　【案例2.2】会计走上犯罪之路

　　据某报2002年1月16日报道，年仅23岁、从事会计工作不到3年的黄某，在不到3年的时间贪污、挪用公款近100万元。

最后被法院以贪污、挪用公款罪判处有期徒刑18年，没收个人财产人民币10万元。

　　1995年5月，黄某走上该单位的会计岗位，担任该单位项目部出纳兼会计工作。

2000年3月，黄某以业务招待费的名义，先后10次假冒领导签字，虚报了2万余元的费用，既没有人审核也没有人发现而蒙混过关，顺利得手。

正在此时，纪委要来进行财务检查，他十分害怕，提心吊胆，但检查的风声没多久就过去了。

这回的侥幸过关，又使他壮了胆，他的私欲进一步膨胀。

　　2000年4月，黄某利用支付正常施工费的机会，涂改了“工时付款会签单”，虚增了施工费1.95万元，在假冒了领导签字后，他将“工时付款会签单”分别送给其他部门负责人审批，这些部门负责人看到领导已“签名”，信以为真，也不加审核就签了名。

整个审批过程就如此的顺畅，如此的简单。

凭着这张“手续齐备”的“工时付款会签单”，黄某顺利地从财务科开得了支票，并通过自己朋友开的一家装潢单位套取了该笔现金。

他将这第一笔套取的现金拿去赌博，原想靠赌博发财的他，结果运气不佳输了个精光。

已经陷入赌场的他一输再输而不能自拔，为了翻本又筹赌资，于是他按照第一次套取现金的方法，如法炮制，先后多次套取现金，而且套取现金的金额一次比一次大，最大的一次高达40万元，套取现金的总金额高达80余万元之多。

光靠套取现金还不够，他就利用职务之便，挪用了由他保管的备用金10余万元。

　　有了筹集赌资的渠道，他的赌博也变本加厉，连续的、高强度的赌博，他竟将90余万元的公款输得一干二净。

直到案发，他共贪污、挪用公款近100万元，最后终于受到了法律的制裁。

　　【案例分析】

　　这个案件说明，廉洁自律、遵纪守法对于会计人员，特别是出纳人员来说是非常重要的，会计人员应该注重自身的会计职业道德修养，增强法律意识。

单位应当重视对会计人员的会计职业道德和法制观念的教育。

　　内部控制的缺失、财务监督的失灵是黄某走上犯罪道路的重要原因之一。

黄某担任出纳兼会计，这就给了黄某犯罪的土壤。

出纳和会计是两个不相容的职务，这两个职务由一人担任，缺乏了互相牵制、互相监督，客观上给舞弊行为的发生提供了条件。

　　支付审批环节缺乏正常的审批程序也是导致案件发生的重要原因之一。

该单位先是领导审批，后由各部门负责人审批，而各部门负责人在审批过程中又是唯上级是从，使审批程序倒转。

黄某正是利用这些达到其目的。

　　实行定期和不定期的现金清查是防止现金被挪用的有效措施。

黄某挪用了由他保管的备用金10余万元。

这一方面说明该单位现金管理不够严格，另一方面说明现金清查制度严重缺失，因为如此大金额的现金被挪用，应该不是一次两次，一朝一夕的事情。

在这段时间里，若该单位进行了定期和不定期的现金清查，是不难发现现金被挪用的舞弊行为的。

第三节会计工作的政府监督

　　一、会计工作的政府监督的概念

　　会计工作的政府监督主要是指财政部门代表国家对单位和单位中相关人员的会计行为实施的监督检查，以及对发现的违法会计行为实施的行政处罚，是一种外部监督。

　　二、会计工作的政府监督主体

　　县级以上人民政府财政部门为各单位会计工作的监督检查部门,对各单位会计工作行使监督权,对违法会计行为实施行政处罚。

　　三、财政部门实施会计监督的对象和范围

　　1.是否依法设置会计账簿。

　　2.会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实完整。

　　3.会计核算