棚户区改造存在问题与政策建议.docx

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棚户区改造存在问题与政策建议

棚户区改造存在问题与政策建议

提供日期：

 2009-4-14

作者：

张红军

信息来源：

加载者：

sysmj

审核：

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近十年老工业基地城市产业的相对衰退和体制转型的负面效应使棚户区的社会问题更加突出。

棚户区社会问题的关键是就业不足，就业不足的基本原因：

一是城市衰退产业退出或效益降低，形成就业岗位供给总量的绝对减少或相对减少；二是城市国企改革打破了低水平的社会均衡，建立现代企业制度，提高管理效率和企业产权置换都将“减员增效”作为一个主要的改革路径，形成的冲击型失业是棚户区社会问题恶化的“催化剂”；三是由于产业结构“升级”、鼓励资本密集产业与高新技术产业的发展，加剧了失业下岗职工再就业的困难，使结构性失业问题更趋突出；四是煤矿城市长期存在城矿平行并存的两套公共服务和管理体系，企业办社会、政企不分使这些城市解决棚户区问题遭遇管理体制上的困难。

煤矿棚户区改造工程是国家批复的重点建设项目，该工程实施不仅能很好的解决当地民生问题，对加快城市建设也将起到积极的促进作用。

按照省政府出台的《黑龙江省中央下放地方煤矿棚户区改造工程项目暂行管理办法》，煤矿棚户区改造以政府为主导，由于煤矿棚户区市场化运作程度低，工程改造资金主要从国家、省、市、企业、个人、金融机构贷款筹集解决。

同时，针对项目涉及面广、环节多、任务重、难度大的特点，在发挥政府主导作用的同时，对具有商业开发价值的地块，通过腾空土地广泛吸纳社会资本、金融资本进入棚户区改造建设。

从2002年开始，在国家的支持下，煤炭城市开始采煤沉陷区治理，使居民居住条件得到显著的改善，但是改造、搬迁并没有解决普遍的失业与贫困，在采煤沉陷区外的棚户区贫困现象仍大面积存在，家庭退休人员养老金、有限的最低生活保障仍然是居民基本的生活来源，巩固采煤沉陷区治理成果以及改造棚户区改善特困群体居住条件的前景不容乐观。

（一）棚户区改造提高了对居民收入的要求

煤矿棚户区周围区域提供的余矿和零散资源、企业的沉淀资本、平房住宅以及少量荒芜土地是棚户区居民获取收入的重要途径。

但是，从平房搬到楼房就意味着需要燃气、冬季采暖、物业以及蔬菜等日常生活成本，而这些支出项目在搬迁之前，可通过拾（偷）煤、经营小片园地解决，这些隐形收入、替代收入对于棚户区困难居民来说十分重要。

由于生活成本上升，安置小区可能会面临如下前景，一是部分居民拒绝搬迁；二是居民拖欠各种费用并造成楼房破损，如停用暖气而重新使用火炕，从而形成楼房棚户区；三是居民出卖楼房修建平房并形成大面积新的棚户区。

（二）改造安置区的位置显著影响居民收入，建设资金短缺难于解决

安置小区区位是困难居民增加收入的重要影响因素。

规模过大、位置偏僻都会降低小区的区位价值，不利于居民就业、获取信息、对外交流以及通过经营住房、电器等家庭生活资料获取收入。

出于建设成本的考虑，安置小区普遍采用就近选址、集中布局原则。

根据居民经济承受能力安排相应地价水平的搬迁位置，无能力承担动迁费用以及享受政府低保待遇居民则安置到廉租房。

这种办法有利于节约资金以及实现更多居民搬迁，但是相对于就业稳定、收入较高的居民，困难居民更需要迁往商贸中心区域，通过出租或转卖住房、经营小型店铺、灵活就业等活动获取收入。

（三）政府的扶贫救助能力薄弱

煤矿城市的社会保障体系目前面临着两个问题，一是“集体企业”下岗人员的保障；二是“40、50人员”由于收入低微，无力缴纳养老保险。

在这两项保障支出压力下，煤矿城市的社会保障体系压力非常大。

在政府实施的促进再就业政策中，公益性岗位供给普遍不足，只有部分下岗职工能够领取到再就业优惠证。

由于下岗失业职工技能培训期间无法负担家庭生活，并且培训后再就业形势严峻，因此实际参加的人数比例很低。

开展扶贫小额贷款是国际上非常通行的反贫困办法，但是，资源型城市由于小额贷款交易成本较高，国有商业银行对开展小额贷款并不积极，能够提供的贷款规模和数量有限，贷款条件比较苛刻，而且还需要拥有稳定收入的居民提供担保，因此小额贷款扶贫救助乏力。

（四）对煤矿棚户区改造思想认识不足，存在误区

一是重视程度不够。

存在煤矿棚户区改造给地市财政造成压力，有的地方“资金不到位，不敢干”，在人财物投入上“等、靠、要”思想还十分严重，缺少主观能动性。

二是思想上有误区。

认为棚户区改造只能带来社会效益，不能带来直接经济效益，缺少全局意识，缺乏积极性，只是在小范围市场运作上做文章，政府直接投入动作不大，煤矿城市棚户区本身商业开发价值就不大，单纯的靠市场运作是不能从根本上解决问题的，这将阻碍棚户区改造的进程。

三是缺乏对棚户区改造所产生深远影响和重大意义的认识。

没有认识到棚户区改造是增强党的执政能力，加快和谐社会建设，切实把改革发展的成果惠及到广大人民群众的重大意义，没有认识到棚户区改造是拉动社会经济增长，促进居民消费，带动运输、金融、服务等多个行业发展的重要因素。

（五）煤矿棚户区拆迁改造难度大

四地市棚户区居民的经济承受能力差异较大，利益诉求多元化，对棚户区改造的态度不统一。

部分人存在不想动，动不起的情况，特别是弱势群体住房改造难度大，受经济收入、居住成本等因素的影响，没有确切的优惠政策和有效措施，这部分住房拆迁工作受到了一定的阻碍。

综上所述，棚户区改造不能单纯强调房屋建设和公共设施的完善，棚户区改造成果能否巩固、能否真正实现消除棚户区，取决于脱贫条件与环境的塑造。

解决问题的对策和建议

实现资源配置与收益分配过程中棚户区居民能够分享发展的机遇和成果的目标。

必须做到，一是棚户区居民能够承担高于棚户区的楼房社区生活成本；二是增加棚户改造区的就业机会；三是贫困居民要具备人力或资本投资能力，以及健全的基本生活保障体系；四是要形成良好收益预期的地方环境，包括城市经济活力、就业需求能力等，要实现城市的经济总量增加与结构调整；五是要加大多渠道筹集资金力度，充分发挥政府组织领导作用，抓好政策落实工作，科学谋划，确保煤矿棚户区改造有序推进。

煤矿城市棚户区改造，政府必须给予政策和资金上的支持，困难职工对国家建设的贡献，更要求政府发挥克服贫困的主导作用。

“以人为本”的科学发展观带动了我国各个城市对棚户区的大规模改造，老工业基地城市棚户区改造特别是中央下放地方煤矿棚户区改造是当前国家支持的重点。

棚户区改造后，如何引导特困群体摆脱贫困致富奔小康更是我们需要研究的问题。

（一）提供多样化、低成本的棚户区改造的途径

棚户区的改造，必须满足居民对廉价住房的需求，建设便利的、生机勃勃的、低成本的社区是改造成功的基本保证，低密度的“花园社区”模式只能在人口密度较小的区域采用。

城市改造要适当降低新开发小区的建设标准，提高容积率和建筑密度，缩小公共绿地，增加小区内的附属商用房面积，提供优惠的营商政策，健全小区生活服务业，创造廉价但基本健全的生活环境。

棚户区的改造要根据不同的位置采取适宜的改造办法，在城市中心城区，可以采取完全的重建-回迁或迁移模式，实现中心城区功能升级；对于位于区位条件一般的城区，应在不改变居住区功能的前提下推进改造；对于多数位于城郊的待改造区域，在当前阶段，健全公共设施、维修住房比完全重建更必要，也更为经济可行。

考虑到棚户区部分极端困难居民的实际支付能力，政府可以允许给予安置住房免费使用权，待生活条件改善后再交纳有关费用，办理产权手续。

减免困难居民的物业费用，也是必须的优惠政策措施。

从长期看，建立“廉租房”的储备体制是克服棚户区住房问题的基本选择之一，作为城市准公共物品，廉租房的建设、提供应该是政府的基本职责，政府也应引导房地产企业转变卖而不租的模式，使政府和企业逐渐成为廉租房的主体。

对于棚户区居民这将是从市场竞争租赁向政府福利租赁的一大转变，在获得货币改造补贴的同时分期缴纳少量租金，是既实现居住条件改善又增加收入的重要渠道，也能够有效避免由于拆迁改造导致的居住成本上升。

因此，政府要做好长期扶助的准备，要综合运用货币安置、渐进安置、廉租安置、补贴安置等多种改造途径。

（二）优化改造区域与城市的空间关系

在城市改造过程中，通过协调城市整体空间结构调整、改善改造区域区位条件，引导、促进市场力量的发挥，是一条增加就业、克服贫困的有效途径。

棚户区的改造要充分考虑居民以及市场对小区位置、规模的接受程度，尽量避免规划大型、集中改造区，选择接近就业机会和房屋经营市场的位置，例如城市商业区、产业开发区和密集居民区，促进小区与其他城市社区接触，防止贫困居民的“地域化”和“区域隔绝”。

选择有利区位的改造安置，其资金来源，一是最大限度地增加棚户区地产开发效益；二是棚户区原属企业要承担一定费用，龙煤集团必须参与到棚户区改造中，已经破产的企业，应由国家给予相应补偿；三是建设经济适用小区可以节约改造资金预算；四是将棚户区改造与沉陷区治理结合起来，实现与棚户区的整体改造，提高资金利用效率；五是增加上级政府的财政支援。

同时，要将棚户区的改造同支持劳动密集型产业园区的建设结合起来，从产业—就业机制上克服贫困问题。

煤矿城市要推动地方政府的城市建设与管理主体地位，实现城矿一体化的空间规划管理，合并矿点、淘汰资源枯竭矿区的棚户区。

城市的发展要转变单核“大饼”式扩展的模式，建立多核心、多组团的发展格局，一方面，降低人口聚居密度，改善居住条件，另一方面，分散城市发展的机会和能力，使城市的拓展能够不断地吸纳、消解贫困区，从而建立一种能够及时遏制贫困区蔓延的空间扩张机制。

（三）扩大对棚户区贫困居民的救助和援助

煤矿城市棚户区社会问题的解决，根本上要扩大棚户区居民的社会保障、增加就业，克服城市贫困。

应该在煤炭开采及销售中提取一定比例的费用，建立保障煤矿城市解决社会问题的专项基金，主要用于，明确和落实集体经济组织下岗失业人员的历史补偿与社会保障；允许“40、50人员”提前退休领取养老金或在达到一定年龄（如45岁）后由政府代交养老保险；增加为“40、50人员”购买工作岗位的财力；支持相关职能部门的正常运转，实现“收支两条线”，通过保障政府职能部门的利益来实现再就业服务功能；在再就业培训期间按照基本生活标准发放一定费用；为防止贫困代际传递，在免收义务教育学杂费基础上，应增加2～3年的免费职业教育；财政可以建立保障担保基金，支持国有商业银行为小型金融机构提供贷款，或支持城市政府增加城市信用社资本金，扩大贷款发放规模。

（四）加快经济发展、提高治理贫困区的能力

通过制定合理的区域战略与制度安排，实施支持老工业基地城市引资开发的区域政策、降低产业生态—环境门槛、改革条块—政企管理体制，增强吸引资本集聚的比较优势，形成经济转型的长效机制，是解决贫困区诸多问题的根本途径。

建立和完善“资源开发补偿机制”、“衰退产业援助机制”，将从体制、制度上建立解决贫困区问题的长效机制。

“两个机制”应予完善的是，不是所有企业都能承担社会与环境责任，由于历史上的矿业开发收益分配原因，在资源枯竭煤矿的职工安置、住区改造、环境修复等方面，老企业没有能力，社会资本也不可能进入，必须由中央政府承担补偿责任。

我市要积极争取国家补偿与援助的政策，从根本上解决社会救助、住区改造、环境修复等方面的能力不足问题。

当前，我市中央下放地方煤矿棚户区改造工程已经轰轰烈烈的展开，煤矿棚户区居民即将搬进新居，但切实改善特困群体的困难，使之摆脱贫困奔向小康，任重而道远！