财政学 附件第3章案例材料.docx

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财政学附件第3章案例材料

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第三章案例材料

材料1.中国财政支出规模的统计口径问题

一、预算内公共支出——中国存在的问题

在官方统计中，公共支出是按纳入政府年度预算的财政支出实际数统计的，公共支出占GDP比重也采用这样的统计口径。

许多有关公共支出问题的论著也按此口径进行纵向（时间）和横向（国际）比较。

对于预算内公共支出一般可以得到较为准确的数据，但是，考虑到纳入政府年度预算的公共支出大约只占全部公共支出的一半这个事实，无论是判断政府的经济规模，还是判断经济的宏观财政负担，如果基于以上口径的支出分析就很容易得出误导性的结论。

与世界上其他国家不同，中国的预算编制并没有很好地遵循完整性原则，大量的财政资金不纳入预算中，形成预算外资金。

预算缺乏必要的透明度不仅导致公共资金的监督乏力，为腐败现象提供了大量机会，也给公共支出分析工作造成了极大固难。

从理论的角度看，支出分析需要建立在“全部公共支出”概念的基础之上。

根据这一概念，凡是公共部门为行使职能所支付的一切支出，都属于公共支出范畴。

据此，支出分析不仅要关注预算内公共支出，还应关注大量的“准财政活动”领域中形成的公共支出。

在这里，我们将准财政活动定义为“在政府预算体系之外”进行的类似于征税和公共支出方面的活动。

中国的准财政活动由来已久。

计划经济时期，国家控制的企业和银行就承担了相当一部分应由政府承担的活动。

类似的准财政活动还有预算外资金收支、政府管制、受政府控制的银行按政府的意图向公共项目提供贷款、国有企业被要求赞助政府的公共项目建设。

经济改革以来，这些活动仍然大量存在，但由此形成的公共支出由于资料可得性和其他原因，未能进入正式的政府年度预算中。

因此，中国公共开支的实际规模无法得到确切统计。

从预算管理的角度讲，理想的做法是让预算全面地反映政府活动的范围、规模和方向，因为对预算完整性原则的偏离将导致许多问题。

从长远的观点看，准财政活动应该从企业和银行的营利性活动中分离出来，转变成政府部门的正规的财政活动。

即使难以完全做到这一点，也应该通过适当的方式将准财政活动形成的公共支出反映到政府预算中，以提供全面的有助于公共决策的信息。

二、预算外公共支出

准财政活动中“有据可查”的一个最大项目是预算外资金，这些资金的很大一部分在使用上与预算资金无异，它们被广泛地用于行政事业支出、城市维护建设支出和固定资产投资等方面。

1993年前，预算外资金包括的范围非常广泛，其中包括国有企业掌握的大量预算外资金。

按照全口径计算，1992年的预算外资金达到创记录的最高水平，当年收入达到3855亿元。

支出达到3650亿元，收支大体持平，其中收入超过了当年预算内收入（3483亿元），支出相当于当年预算内支出（3742亿元）的97．5％。

1996年，预算外资金支出达到3838亿元，相当于当年预算支出7938亿元的48％，这两项合计，占当年GDP的比重为17．2％。

并不是所有的预算外资金都具有政府行为的性质。

因此，大口径的预算外收支不应该全部算作是“公共收支”。

1993年对预算外资金的口径进行了调整，缩小了预算外资金的范围。

调整后的小口径预算外资金在性质上与财政资金没有实质的区别，因此应该视为公共资金。

在1993至1996年的四年中，小口径预算外资金支出总额分别为1314亿元、1710亿元、2331亿元和3838亿元，4年合计为9193亿元，占这四年预算内公共支出合计数（25197亿元）的36．5％。

三、国有企业提供公共服务

同大多数经济体制转轨国家一样，在中国，政府与国有企业的关系非常密切，彼此间的职责分工十分模糊。

在财政困难的背景下，国有或地方企业经常被要求修建道路、学校、医院、体育场，或被要求为之“赞助”。

在一个规模较大的企业中，职工所享受的来自本企业提供的比如免费（如象征性收费）住房、医疗保健、基础教育和其他形式的公共服务，可以说比来自政府提供的同类服务多得多。

在这里，企业开支显然具有“公共”性质，与政府预算开支并无二致，但前者并不进入正式的财政统计中，无法得到数据进行准确的估算。

四、村级准财政活动

在中国，村并不是一级具有宪法地位的政府，但村民委员会行使着许多传统上由政府履行的职责，相应地存在大量的准财政活动，承担了许多公共支出责任，特别是对小学教育、卫生和社会福利提供了很大支持。

与其他准财政活动中的公共开支一样，这些公共支出也未纳入正式的财政统计和政府预算中，因而难以得到准确的数据。

在村级的各种公共开支中，“五保户”的开支非常典型，这是由为缺乏生活能力的个人设立的“五保”项目的开支。

该项目所需的资金主要来自于村的提留。

到1997年底，中国大约存在着74万个村民委员会，它们作为最小的一级“准政府”，在承担某些（诸如对小学教育的管理）几乎全然没有规模经济的公共服务方面，可能比乡政府更有效。

但是，无论从财政公平还是从经济效率的角度讲，赋予这么小的一个“准政府辖区”以合法的征税权，显然是不适当的。

事实上也是如此，村一直没有合法的征税权。

这就意味着：

从更有效地提供公共服务角度讲，乡镇或县级政府有必要委托村一级承担某些公共支出责任，并提供相应的财政资源。

但是，实际的情况并非如此，村得不到足以完成其服务功能的拨款，这就刺激了村从税收以外的其他渠道获取财政资源，形成不透明的公共支出。

五、代替公共支出的政府管制

在许多情况下，政府可以采用管制方式代替、至少是部分代替公共支出。

一个越是大量通过管制行使政府职能的国家，正式统计中的公共开支规模可能越小，这可以解释在计划体制下为何支出没有膨胀但存在大规模管制现象。

由于种种原因，在征税方面，发展中国家远不如发达国家成功。

总体而言，工业化国家的税收和公共支出占GDP比重发展中国高两倍。

许多国家在不能获得预期的税收收入时，往往并不降低其干预经济的作用，而是通过管制发挥作用，而其影响大体与财政行为相似。

因此，管制这一事实意味着：

政府的作用并未降低，只是改变了实现政策目标的方式。

房租控制、外贸管制和金融管制在发展中国家是政府管制的典型例子，中国也不例外，管制房租相当于租房者的补贴，而对于房屋出租者相当于征税，因此，管制与征税/补贴实质上非常相似，但是，管制产生的财政资源流动是隐含的，所以并不进入正式的财政统计中。

在金融管制方面，能够部分代替公共支出功能的例子有：

金融机构可以获得中央银行再贴现业务的优惠，从而可以将隐含的补贴转移给用款单位；高风险的借款者以不反映其风险的利率获得贷款，政府提供担保，使借款者获得零风险信贷；迫使商业银行向中央银行缴存非盈利性较高的准备金，从而使政府得到补贴信贷。

一些研究表明，在发展中国家，如果以明确的税收和公共支出取代政府管制，其数额占GDP的比重可能与传统公共支出所占的比重相同。

如果这个估计是准确的话，目前中国全部公共支出占GDP的比重就至少能够达到25％一30％的水平。

较高层次的政府对较低层级政府的管制，即纵向的政府管制，也能够部分地替代正式的政府支出。

中国的一个例子是在农村公共服务的提供上，中央和省政府经常确立和宣布一些诸如婴儿死亡率目标，或者要求学校设备达到某一标准，但却不提供执行这些计划和达到这些目标的资金，而是由其自行筹资解决，这种纵向管制对下级造成的额外公共支出，至少部分地未进入正式统计中。

六、中央银行的准财政活动

由于政府财政与和金融部门之间的职责界定不清，政府得以充分利用中央银行和各专业银行进行准财政活动，表现为以通货膨胀方式对公众持有的货币资产和中央银行系统的货币储备实施隐含征税，由此形成的财政收支却不进入财政统计中。

据估算，1990年以来自货币储备（现金+中央银行系统的储备）的铸币收益（相当于铸币税）达到GNP的8％以上。

七、隐匿的公共支出

一些证据显示，在各地区、各部门和单位中存在着大量被隐匿的公共资金，这些资金（以及由此形成的公共支出）没有按照规定的要求予以统计和报告。

其结果，正式的统计资料显示的数据被大大低估了。

1996年，各级财政部门与计划（物价）、审计、人民银行、监察等部门共同配合，在全国范围内开展了集中性清理检查预算外资金工作，查实1995年全国预算外资金收人为3843亿元，比正式统计资料记录的当年预算外资金数高出1437亿元。

换言之，全国隐匿的预算外资金相当于预算外资金总量的37．4％。

八、点评

1．确定并统一财政支出规模统计口径，是科学评估一国财政支出规模和结构的前提。

但是不仅各个国家之间存在着财政支出规模统计口径上的差异，就是在一个国家的不同时期也存在差异，甚至在同一个时期也可能采用不同的统计口径。

本案例是对常规统计口径的补充和说明，同时也是对中国存在问题的揭示。

2．正如文中分析的那样，看起来明确无误的概念，在实际使用时也会存在很大的差异。

在这一点上，中外都是一样，只不过程度不同而已。

3．产生这种差异的原因除了作者指出的人为的信息计量标准（统计口径）、信息可得性以外，公共支出的可替代性、部分替代方法的不可计量性以及公共支出的投入产出的非一致性也是不可忽视的因素。

4．尽管存在以上困难，公共支出的分析并不是不可以进行。

重要的是在分析比较之前，首先应界定分析对象的内涵与外延，使之具有可比性。

参考资料：

王雍君，《中国公共支出实证分析》，经济科学出版社，2000年版。

材料2.中国财政支出结构的历史变动情况

年份

财政支出总额

（亿元）

各类财政支出占财政支出总额的比重（%）

经济建设支出

社会文教支出

国防支出

行政管理支出

其他支出

1950

1960

1970

1980

1985

1990

1992

1993

1995

1997

1998

2000

2001

68．10

654．10

649．40

1212．70

1844．80

3452．20

3742．20

4642．30

6823．72

9233．55

10798．18

15886．50

1890258

25．50

70．40

60．50

55．30

48．50

44．80

43．10

39．52

41．85

39．50

38．71

36．18

34．24

11．10

13．20

8．00

16．40

22．10

21．40

25．92

25．38

25．73

26．74

27．14

27．60

27．58

41．10

8．90

22．40

16．00

10．40

8．40

10．10

9．17

9．30

8．80

8．66

7．60

7．60

19．30

4．80

4．90

6，20

9．30

12．O0

12．38

13．66

14．60

14．72

14．82

17．42

18．58

2．90

1．O0

4．20

3，70

7．50

7．90

8．50

12．26

8．47

10．24

10．68

11．19

11．97

参考资料：

根据《中经网数据中心》数据整理

简要分析：

上表的数据概括了我国建国后的财政支出在几十年间的巨大变化，这既反映出财政支出总额的大幅度增长，也表现出财政支出结构的变动。

从而表现出几个特点：

1．经济建设费用一直是我国财政支出的主体。

在计划经济时期这一比重通常在50%以上，改革开放以来这一比重有所下降，这与市场经济制度的发展及政府逐渐从一些生产领域退出有直接的关系。

（国家的经济建设开支主要包括基本建设支出、流动资金拨款、企业挖潜改造资金、新产品试制费、地质勘探费等等。

其中基本建设费用支出又在经济建设支出中占有相当大的比重。

特别是在传统经济体制下的1951年、1956年、1960年、1970年，基本建设拨款占到经济建设开支的76—78％。

）

2．社会文教费支出的比重有了较大的提高，成为仅次于经济建设支出的第二大支出项目。

这反映了我国自改革开放以来，国家对科学技术、文化教育事业和社会福利事业的重视程度逐渐加强。

（社会文教费用支出是国家用于文化教育、医疗卫生、社会抚恤和社会福利方面的开支）

3．国防费用稳中有降。

改革开放以来，我国的国防支出比重虽然有所下降，但随财政支出总量的增长，其绝对额仍然有较大增加，并为我国的国防现代化发挥了重要作用。

4．国家财政支出中行政管理费用的开支在改革以后呈增长趋势，甚至超过了同期国防费用开支，成为中国财政支出的第三大支出。

这一现象的产生有其合理的因素，也有行政机构过度膨胀的原因。

因此，从我国财政支出结构考查，反映出我国财政基本上还是一个以经济建设为主的财政。

其为社会职能实现的支出虽然有所增加，但是比起为经济建设提供支出仍然比较小。

但是，随社会主义市场经济制度的建立，政府职能的转变，政府对经济进行调控的方式必须改变，政府应从原来经济的直接管理者和直接参与者变为经济的间接调控者，完成从直接行政管理到间接调控的转变。

财政支出结构中的经济建设支出比重应进一步下降，体现公共财政职能需要的其他支出项目将会上升。

思考题：

我国现行财政支出结构是否合理？

为什么？

材料3.财政支出凸显调结构意图

2011年04月17日06:

26

来源：

人民日报作者：

韩洁　徐蕊

继今年开年头两月全国财政收入接连实现32.8%和41.5%的高增长后，15日财政部公布的3月份全国财政收入增幅回落至26.7%，财政部预计财政收入增幅还会有所回落。

与此同时，一季度财政支出项目中，教育、社保、医疗等民生领域以及科技等领域增幅明显，凸显积极财政政策调结构意图。

不过，尽管一季度全国财政收入冲高后有所回落，但一季度累计全国财政收入超过2.6万亿元，比去年同期增加6498.67亿元，增长33.1%。

分析人士认为，一季度财政收入高幅增长，主要受一季度经济增长带动。

财政部财科所副所长白景明指出，尽管一季度全国财政收入高位增长，但不能把第一季度情况当做全年的风向标。

“一季度税收增长因素中有很多翘尾因素，如流转税和所得税等部分上年末收入在今年初集中入库、车购税等一些刺激性政策逐步取消、以及一些地方性基金等原预算外资金今年纳入预算管理，都带动一季度财政收入快速增长。

”

对此，财政部也分析指出，从财政收入走势看，受年初进口大幅增长以及部分上年末收入在今年初集中入库等因素影响，今年前两个月财政收入增幅较高，全国财政收入增长36%，中央本级收入增长35.6%，但3月份起收入增幅已明显回落，3月份全国财政收入增长26.7%，中央本级收入增长21.8%。

财政部预计，随着房地产市场调控政策措施进一步落实以及一些特殊增收因素消失，预计财政收入增幅还会有所回落。

而市场分析人士也认为，围绕抑制通胀风险，不断凸显的紧缩货币政策有一定的减收效应。

专家指出，一方面要看到财政收入未来增长仍面临一系列挑战，另一方面也要看到，随着“十二五”开局国家调整经济结构、转变经济发展方式调控力度加大，财政政策如何发力将更多体现在支出结构的调整上。

今年两会期间，财政部部长谢旭人在谈到积极的财政政策时强调，2011年将进一步优化财政支出结构，保障和改善民生，大力支持经济结构调整和区域协调发展，推动经济发展方式转变。

其中今年预算安排中民生支出合计将占中央财政支出的2/3。

白景明指出，从此次公布的一季度财政支出情况看，全国财政支出增幅为26%，但社会保障和就业、农林水事务、城乡社区事务、医疗卫生以及科学技术等项目支出增幅均在40%左右，高的甚至超过50%，财政政策调结构、保民生的调控意图进一步凸显。

材料4.财政部：

公共财政支出2/3用于保障改善民生

2011年09月30日05:

09

来源：

人民日报作者：

李丽辉

【背景】9月13日，财政部公布数据显示：

今年前8个月，全国公共财政收入累计74286.29亿元，比去年同期增长30.9％。

9月19日，本报“求证”栏目刊登报道《“中国税负世界第二”说法不实》，文中有专家提出，税负是否“痛苦”不应只纠缠于税负高低，更应关注财政支出结构是否合理。

报道刊登后，引发了社会各界对财政支出问题的关注和讨论。

社会普遍关注：

财政收支结构是否合理？

这么多钱花在了什么地方？

对此，本报记者采访了财政部有关负责人及专家学者，深入探讨财政收入的支出方向和群众对民生支出受惠感受存在差异的原因。

去年用于保障和改善民生的支出近6万亿元，占全国公共财政支出的2/3

从今年前8个月的数据看，老百姓比较关注的民生项目，如社会保障和就业、农林水事务、城乡社区事务等支出增长均超过30%，医疗卫生、住房保障支出增幅更是分别达到58.3%和68%，远远超过同期财政收入的增速。

由于今年一个完整的财政年度尚未结束，相比之下，2010年的财政决算数据反映的是全年的情况，分析起来也更能说明问题。

2010年全国公共财政支出89874.16亿元，其中用于民生方面的支出占2/3。

2/3的公共财政支出用于民生，这笔账是怎样算出来的？

财政部有关负责人解释说，目前，我国公共财政支出科目共分为23类，用于民生方面的支出可以开列一个长长的“账单”：

——教育支出12550.02亿元，比2009年增长20.2%，占全国公共财政支出的14%，主要用于支付各类公办学校教师工资、正常运转经费、建设经费，义务教育经费保障，支持高等教育事业发展，对经济困难学生的资助等。

——医疗卫生支出4804.18亿元，比2009年增长20.3%，占全国公共财政支出的5.3%，主要用于支持实施新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险等制度改革，支持基本公共卫生服务建设，提高城乡医疗救助水平等。

——社会保障和就业支出9130.62亿元，比2009年增长20%，占全国公共财政支出的10.2%，主要用于支持落实更加积极的就业政策，逐步扩大新型农村社会养老保险试点覆盖面，继续提高企业退休人员基本养老金补助水平和城乡低保补助标准，切实保障受灾地区群众的基本生产生活等。

——住房保障支出2376.88亿元，比2009年增长31.8%，占全国公共财政支出的2.6%，主要用于推进保障性住房建设和棚户区改造，加快推进农村危房改造和游牧民定居工程等。

——农林水事务支出8129.58亿元，比2009年增长21%，占全国公共财政支出的9%，主要用于农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业林业保险保费补贴，支持农业农村基础设施建设，推进农业综合开发等。

——文化体育支出1542.70亿元，比2009年增长10.7%，占全国公共财政支出的1.7%，主要用于改善农村和城市基层公共文化体育设施；扩大向社会免费开放的公共博物馆、纪念馆范围；加强重点文物和非物质文化遗产保护等。

——交通运输支出5488.47亿元，比2009年增长18.1%，占全国公共财政支出的6.1%，主要用于支持公共交通基础设施建设，新建、改造农村公路，对城市公交等部分公益性行业给予油价补贴等。

——城乡社区事务支出5987.38亿元，比2009年增长21.4%，占全国公共财政支出的6.7%，主要用于加强城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施建设、维护与管理，包括城乡社区道路、桥涵、燃气、供暖、公共交通、道路照明，城乡社区环境卫生等。

——环境保护支出2441.98亿元，比2009年增长26.3%，占全国公共财政支出的2.7%，主要用于推动节能减排，扶持重点节能项目，促进企业开展节能技术改造，改善农村生活环境，扩大节能产品惠民工程实施范围等。

…………

2010年，全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育、农林水利、环境保护、交通运输、城乡社区事务、粮油物资储备、地震灾后恢复重建等方面保障和改善民生的支出合计达到59601.82亿元，占全国公共财政支出的2/3。

其中，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育方面的支出合计29256.19亿元，比2009年增长21.1%，占全国财政支出的32.6%。

此外，还有1/3的全国公共财政支出约合30272.34亿元，主要用于一般公共服务、公共安全、国防、外交以及资源勘探、电力信息、国债利息、金融监管等支出，这些方面的支出是公共财政必须予以保障的，也是满足人民群众生产生活所需要的。

民生支出增加，人们的受惠感受有差异，一个重要原因是一些支出项目不可能实行普惠式的“全覆盖”

近年来，覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展，连续7年提高企业退休人员基本养老金水平，平均增长10%，新型农村社会养老保险试点覆盖60%的县。

加快推进城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度建设，惠及2.45亿城镇职工、2.1亿城镇居民和8.32亿农村居民；全面实现城乡免费义务教育，所有适龄儿童都能“不花钱、有学上”……这些年，财政部门用于民生领域的投入确实在大幅增加。

2011年，财政部门进一步调整和优化支出结构，着力保障和改善民生。

中央财政预算安排用在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出合计10509.92亿元，比上年增长18.1%，加上农业水利、交通运输和环境保护等方面支出，用于保障和改善民生的支出合计约占中央财政支出的2/3。

记者在采访中注意到，广大农民和群众对近年来政府出台的强农惠农政策和惠民政策给予了较高的评价，也有一些群众对民生改善的感受没有那么强烈。

对此，中国人民大学财政金融学院朱青教授认为，人们的感受不同，其中一个重要原因，是一些支出项目不可能实行普惠式的“全覆盖”。

也就是说，对于某一项民生支出来说，有些人能够享受到，有些人享受不到，感受自然不同。

比如，这几年，国家取消农业税，增加种粮补贴、农资综合补贴，实行粮食最低收购价，建立农村合作医疗、养老保险等制度，这些举措是针对农民的，农民的生产、生活确实有了很大变化，城里人的感受可能没有那么强烈。

同样，这两年政府加大保障性安居工程建设力度，主要解决的是城市低收入者住房问题。

还有，这次个人所得税法修改，将工资薪金所得减除费用标准提高到3500元/月，对中等收入者减税力度最大，他们的感受就会强烈一些；而月薪2000元以下低收入者则没有感觉。

北京大学财政学系刘怡教授认为，财政用于保障和改善民生的支出不可能平均用力，而是要积极发挥财政支出对收入分配的调节作用，更多地惠及中低收入者。

同时，要改善民生，除了加大财政资金的投入外，相关的体制机制改革必须跟上。

只有加快体制机制改革，财政资金才能更好地发挥效益，人民群众才能够进一步获得应有的保障。