浅析行政事业单位国有资产管理改革的对策建议.docx
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浅析行政事业单位国有资产管理改革的对策建议
浅析行政事业单位国有资产管理改革的对策建议
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内蒙古广播电视大学
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论文提纲
一、我国行政事业单位国有资产管理存在的问题
（一）资产配置不公
（二）资产使用效率低下
（三）“非转经”管理不善
（四）账面资产与实物资产不相符
（五）国有资产产权模糊
二、行政事业单位国有资产管理的现状与问题分析
（一）思想认识不足，管理观念淡薄
（二）资产管理法律法规建设不完善
（三）资产管理缺少合理的管理体制
（四）缺乏有效的管理机制
三、加强行政事业单位国有资产管理的体制改革与对策建议
（一）加强管理意识
（二）完善法制建设
（三）改革管理体制
1.重构行政单位国有资产管理权限结构
2.推进事业单位国有资产的战略性重组
3.完善事业单位的治理结构
（四）健全管理体制
1.明确相关部门间的管理与合作
2.建立资产管理经营机构
3.坚持财产管理与财务管理相结合
4.加快推进产权制度改革
5.强化管理部门的监督职能
6.加强资产预算管理
7.制定资产配置标准
浅析行政事业单位国有资产管理改革的对策建议
【摘要】非经营性资产是指不直接介入生产、流通领域,而用于行政、事业、公益服务等方面的资产。
由国家机关、军队、科教文卫、人民团体、警察等部门拥有的资产,即行政事业单位国有资产,是非经营性国有资产的重要内容。
目前，我国行政事业性国有资产管理体制改革明显滞后，主要体现在资产配置不公、资产使用效率低下、资产流失严重等方面。
问题存在的原因是缺乏应有的管理意识，完善的法制建设，合理的管理体制。
事业单位应有针对性地实施相应对策，增强管理意识，健全管理体制，完善法制建设，以有效增强行政事业单位国有资产的管理，促进改革的健康发展。
实践的发展和行政事业单位国有资产管理的痼疾要求我们深入探讨行政事业单位国有资产管理中存在的问题,并提出切实可行的对策。
【关键词】国有资产；行政事业单位；管理体制
一我国行政事业单位国有资产管理存在的问题
（一）资产配置不公
由于缺乏公平合理的、有约束力的国有资产配置和定额标准，以及资产购置资金来源的多样性，目前我国行政事业单位国有资产的随意购置和重复购置现象比较普遍，导致资产配置不公平，各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理，各单位之间的资产配备不公平。
如房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍，也是目前国有资产管理中比较突出的问题。
在调查的106家在京中央行政单位中，有59.4%的单位人均办公用房面积低于平均水平，66%的单位人均职工宿舍面积低于平均水平；而有些部门人均占用办公用房和职工宿舍的面积却超出平均水平很多，有的部门人均办公用房面积高达100多平方米，是平均水平的3倍；有的部门人均职工宿舍面积高达200平方米，是平均水平的2倍，苦乐不均现象十分严重。
再以湖北省某市的办公用房为例，该市的市直行政事业单位现有房产总面积141.46万平方米，人均占用房产面积77平方米，办公用房相当宽裕。
但该市却有许多市直单位没有房产可用，办公用房只能由市财政拨款租借，而一些单位人均占用办公用房面积却达到几百平方米，有闲置房产可供出租。
如市政府的一个部门，有办公用房2591平方米，而现有人数只有8人，实际定编7人，按现有人数计算，人均占用办公用房面积达324平方米；除办公用房外，还有闲置房产227平方米，经营出租房产面积185平方米，每年经营收益达几十万元。
不仅办公用房和职工宿舍存在配置不公平的问题，公务车的配置也存在同样问题。
仍以在京中央行政单位为例，各单位百人平均实际占用车辆18.6台，但却有18%的单位百人平均实际占用车辆超过30台，个别部门甚至超过40台，如某中央单位在职人员98人，实际占用车辆48台，平均两人就占用一辆车；与此同时，却有6.6%的部门百人平均占用车辆低于10台，如某单位实有职工169人，却仅有车辆14台。
资产配置不公平与资源配置标准不健全、执行不力有关；同时也与传统的产权管理方式有很大关系。
在传统的管理体制下，行政事业单位国有资产管理一直是分散的，国有资产被各单位分散占有和使用，实质上成为各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，失去应有的统一管理权威，难以进行调剂。
（二）资产使用效率低下
行政事业性国有资产是在非生产流通领域占用的、不投或不直接投入到生产经营活动中去的资产，具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特点。
正是由于行政事业性国有资产占用上的免费性，使许多单位完全不考虑资产的使用效率，资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物、重购轻管”的思想，加之受传统计划管理体制的影响，资产被人为地分割在各部门封闭式运行，而不能随事业的发展变化作相应流动，致使资产闲置与短缺并存，资金的紧张困难与低效使用同在。
（三）“非转经”管理不善
利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐，不仅增强了单位对国有资产尽可能多的占有欲望，而且由于分散管理运作“非转经”资产，加上体制方面的原因，在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下，存在大量的问题:
一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出，投资收益和所有者权益容易造成流失。
二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。
作为经营性资产，其价值补偿是在营运中不提或少提折旧，而所创收入，在财政体外循环。
三是“非转经”后资产经营效益低下。
“非转经”后财务监督滞后，大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行。
四是一些单位把资产转为经营用途后，直接将经营收入作为单位的“小金库”；据财政部对有关部门政策外补贴所作的调查，各单位发放的政策外补贴中，30%来自“非转经”收入。
有的则通过各种手段变相侵蚀国有资产，如在出租、折股、联营时低估国有资产价值，假借破产名义转移国有资产等，变国家利益为集体利益，甚至个人利益，造成了国有资产的严重流失。
（四）账面资产与实物资产不相符
在传统管理体制之下，大多数行政事业单位对国有资产存在着不记折旧、不评估、不核算、存量不清、产权混乱、账实不符的现象。
有的单位疏于管理，国有资产被非法侵占；有的利用国有资产办企业、开公司，账外设账；有的单位利用占用的土地违规违法投资开发建设；有的单位国有资产实物管理与价值管理相脱节等等。
如许多单位资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无，“自留地”和“小金库”的资产更不能明确。
近几年由于城市基础设施改建,部分单位办公用房拆除,开发商将房屋建成使用后一直因未给原单位办理房屋产权证明,使一些单位的固定资产一夜之间变为乌有,账面未能正确核算。
政府转让或出让一部分固定资产涉及部门单位没有及时进行核销处理,造成账实不符。
（五）国有资产产权模糊
原则上，行政事业性国有资产应该实行集中、统一的管理模式，但实际上，目前仍实行的是分散管理体制。
资产的购建预算掌握在各单位手中，造成资产际占用权、处置权等全部落在各个占用单位，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。
二行政事业单位国有资产管理的现状与问题分析
（一）思想认识不足，管理观念淡薄
对行政事业性国有资产管理认识上的误区，是目前我国行政事业性国有资产管理存在问题的思想根源。
在中国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产较受重视，而包括中央与地方在内的行政事业性国有资产及其管理却长期以来没有得到应有的重视，以致行政事业性国有资产管理改革不仅严重滞后于整体经济改革，也滞后于国有企业改革。
一些单位特别是单位的主要领导缺乏对加强国有资产管理重要意义的认识，没有把加强国有资产管理作为自己的主要职责之一，放在重要的位子上，放松或忽视资产的管理。
（二）资产管理法律法规建设不完善
一方面，随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题。
但是，有关的管理制度与法制建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业性国有资产管理法规，使得地方行政事业性国有资产管理的随意性很大，管理混乱无序。
另一方面，各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业性国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。
财政、审计、监察等监督管理部门缺乏有效的监督管理和责任追究，没有完全履行好监督管理职能。
行政事业单位内部缺乏有效的监督机制，常常出现事不关已、高高挂起的情况。
尽管有《行政事业单位国有资产管理办法》以及资产配置和处置的一些具体规定，但仍缺乏完善的配套措施，导致国有资产监管不力，处置手段不强。
（三）资产管理缺少合理的管理体制
长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业性国有资产管理体制不顺。
行政事业性国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉。
如财政部门和国资部门的管理权不清，各级机关事务管理局与财政部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理主权权限不清，财政部门与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业性资产具体占有、使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。
（四）缺乏有效的管理机制
在资产形成与配置方面：
（1）存在一定程度的财政预算软约束现象；
（2）缺乏公正合理、有约束力的财产配置标准；（3）缺乏必要的透明度与协调性；（4）大部分地区缺乏透明、规范、高效的政府采购制度及相应的监督机制；（5）供给渠道单一，财政负担沉重。
在资产使用方面：
（1）缺乏客观公正的财产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制；
（2）使用过程中的产权管理特别是产权变动管理存在较大的问题；（3）缺乏严格、规范、先进的管理手段；（4）资产的实物管理与价值管理相脱节。
在资产处置方面：
（1）缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序；
（2）缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，如行政事业性国有资产的交易市场等，导致资产处置过程的浪费与腐败。
三加强行政事业单位国有资产管理的体制改革与对策建议
（一）加强管理意识
实践证明，行政事业单位对国有资产管理有关法律法规了解得越全面，理解得越透彻，对国有资产管理工作就越重视，资产管理方面的工作就做的越好。
因此，应该注重加强行之有效的宣传教育工作，切实提高思想认识。
财政部门要大张旗鼓地宣传国有资产管理的政策法规，使各部门各单位的领导和广大干部职工从思想上认识到国有资产管理的重要性，树立国有资产保值增值的意识，牢记保护国有资产的责任，自觉规范国有资产配置和处置程序，在实际工作中切实做到使用好、维护好国有资产。
（二）完善法制建设
加快《国有资产法》的制定，以法律的形式明确行政事业单位国有资产的管理原则、管理体制、主管部门和管理办法等。
制定《行政事业单位国有资产管理法》，从立法上规定：
行政事业单位国有资产管理的目标、原则、范围、程序、内容、组织形式、监督检查以及法律责任等，使行政事业单位国有资产管理有法可依，便于新的规章制度的建立和地方性国有资产管理规章制度的建立。
加大国有资产监督和处置力度。
财政、审计、监察等部门要加强对行政事业单位国有资产监管和运营的监督检查，检查要做到：
一要面广；二要常态化，对重点单位和重点领域，要进行专项检查。
要明确行政事业单位主要负责人为国有资产管理工作的第一责任人，并将资产管理工作作为经济责任审计评议的一项重要内容进行考核。
对在检查中发现的问题，造成国有资产流失的，各监管部门要密切配合，及时作出处理决定，违反党纪政纪的，要给予行政处罚和纪律处分，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。
（三）改革管理体制
1.重构行政单位国有资产管理权限结构
针对行政性国有资产管理问题的根源,体制改革的工作应该要牢牢抓住权力的配置、调整与重构。
因此在设想行政性国有资产管理体制改革目标模式的过程中,就必须要考虑分权模式、主管机构与权力构架的问题。
（1）分权与集权的权衡
从现实出发,我国行政机关国有资产管理体制的权限设置既不能过分集中,也不能过分分散,而应该采用中间型模式,即行政机关国有资产的所有权统一归国家,将管理权在代表国家资产所有者的部门和其他职能部门之间作适当划分;逐渐从中间型向集中型过渡。
分散型的权限设置是我国行政机关国有资产管理体制的现状。
而权力的过分分散使得相关资产管理各自为政,政出多门,并由此造成了管理的无序与漏洞,因此是不可取的。
集中型固然能保证相关资产所有权和管理权的绝对统一,但是目前强制推行则会影响资产的使用效率。
因为权限分散的现状一方面构成了制度突变的强大阻力,另一方面使得潜在的集权机构处于信息的劣势。
而且对价值不大的办公用品完全进行集中管理也是很低效的。
随着技术手段的更新和利益格局的变化,对行政机关国有资产实行集中化管理是必然趋势。
（2）主管机构的设置
在决定了分权模式之后,就要考虑主管机构的设置问题了。
两权统一、适度分权的中间型模式要求成立专门的机构来对行政机关国有资产进行产权登记等一系列宏观管理。
那么我们是应该扩充现有机构职能呢,还是应该另起炉灶呢?
这里仅陈述各自利弊,而将结论留待实践去选择。
将设想中的专门机构设立在国资委内部则意味着扩充其现有的职能。
这样做固然能够减少机构的设置,节约成本,并有利于统筹安排经营性和非经营性国有资产的比例。
但是,目前在“管人、管事、管资产相结合”原则的指引下,国资委对经营性资产的监管责任已经很重了。
因此继续扩充职能必然导致机构过分庞大。
而且经营性与非经营性资产的管理方式和重点都不同（后者更注重“管资产”）,因此扩充职能未必收效良好。
专门成立一个与国资委并列的独立机构统一监管非经营性国有资产也是一种选择。
专门机构的独立将会树立新的权威,通过对种类繁多、数额巨大的非经营性资产进行集中管理解决目前管理混乱的状况。
但是这么做一方面机构和人员成本较高,另一方面也要重理现有的中央政府部门的职责。
（3）权力层级的构架
权力层级的构架应该采取“分级授权”的形式⑨。
上述的专门机构代表国家履行所有者和管理者职责,成为行政机关国有资产管理权力的第一层次。
而其他层级所享有的一切权力都由该机构委托授予。
第二个层次是财政部门和上级主管部门。
财政部门通过预算系统,从资金的角度对行政机关资产的运作实施监控。
而各级主管部门则根据授权,依照相关法律法规对本系统内的行政机关国有资产开展登记、清查等工作。
第三个层次是行政机关国有资产的使用单位。
它们负责资产日常使用中的管理,以及一些价值较小的资产的日常保养、维修和清查等工作。
2.推进事业单位国有资产的战略性重组
（1）明确事业单位国有资产管理的范围和改革目标
事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在,其活动的基本领域应该是政府和企业都不能或不宜涉足的领域,或者相对后两者而言具有效率优势的领域。
从这种认识出发,事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会救济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。
而这些领域都具有非营利性的特点,因此我国事业单位国有资产管理体制改革的目标应该是建立主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非营利组织管理体系。
（2）从事业单位的分类改革着手对现有的事业单位国有资产进行战略性重组
以非营利组织作为事业单位国有资产管理体制改革的方向,就要求我们从事业单位的分类改革着手对现有的事业单位国有资产进行战略性重组。
这种重组的核心内容包括:
第一,对各种事业组织进行重新分类,按照市场经济的基本要求,收缩和调整国家的事业职能,将事业单位的国有资产主要集中于保持和提高与国家竞争力相关的领域、与公共秩序的稳定相关的领域、与提高整个国民教育文化素质相关的领域、以及与社会普遍提供福利性服务相关的领域。
将来的所谓“事业单位”,就是限于这些领域的非营利组织。
第二,对于处于这些领域之外的事业单位,要彻底推进其市场化进程,国家财政部门不仅不再新增资金拨款,而且原有国有资本还要逐步退出。
退出所得资金除一部分用于支付事业单位改革所必需的成本外,主要用于发展上述公共事业领域,保持和吸引这些领域的高级人才,提高公共服务的质量和水准。
第三,对于兼具企业、非营利组织多重性质的事业单位,在将其职能收缩、调整和剥离的基础上,进行营利性和非营利性国有资产的划分和重组,分别组建营利性企业和非营利性组织,重组过程中应该打破原有单位行业及地域限制。
第四,对于实际上的营利性企业,国有资本应该坚持逐步退出的原则的同时,大力发展民营非营利组织,发挥其在市场和政府之间的拾遗补阙作用,为事业单位改革提供多元化的市场主体和事业单位服务水平的市场化参考标准。
3.完善事业单位的治理结构
要提高事业单位的国有资产管理效率,更为重要和根本的是通过管办分离,使事业单位成为独立的非营利经济实体,并通过理事会等治理架构的完善,来提高资产运行全过程的效率。
（四）健全管理体制
1.明确相关部门间的管理与合作
财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门。
各级财政部门按照统一政策、分级管理的原则，对本级政府管辖行政事业单位的国有资产实施综合管理。
主管部门负责对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理。
行政事业单位负责对本单位占有使用的国有资产实施具体管理。
2.建立资产管理经营机构
建立行政事业性资产集中处置与调剂转让市场，将行政事业管理与市场经营两种手段有机结合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交流，通过所有权变更使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源。
3.坚持财产管理与财务管理相结合
建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账，认真进行固定资产卡片的记录与登记，严密核算；建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度，做到资产管理与财务管理相结合。
实行单位首长负责制，并确立具体资产管理人员，把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围，明确职责，落实责任。
4.加快推进产权制度改革
对各级政府的行政事业性资产实施产权集中管理，就是在严格遵守行政事业性资产的国家所有权和行政事业单位的占有使用权的原则下，各级行政事业性资产管理机构代表国家履行国有资产所有者职能，打破部门利益格局，对产权实行集中管理。
同时，各行政事业单位仅履行占有使用者的职能，在只有使用权的前提下按制度规定去利用这部分资产。
5.强化管理部门的监督职能
应确定行政事业国有资产“政府分级所有并监管，单位占有、使用”的管理原则，明确管理行政事业性国有资产的责任委派给一定政府机构作为专门的主管机构，对各级政府占有使用的行政事业资产实施综合管理。
6.加强资产预算管理
以往资产管理的主要弊病在于与预算管理、财务管理相脱节，这既不利于国有资产规范管理，也不利于加强预算管理和财务管理。
预算安排是实现增量控制的关键，因此要处理好存量资产与增量预算之间的关系。
按照以存量制约增量、以增量激活存量的要求，建立科学合理的资产配置制度，这是实现资产管理与预算管理有机结合的重要途径。
7.制定资产配置标准
合理的国有资产配备标准是加强资产预算管理的基础。
制定配置标准是一件复杂的工作，因为它要考虑到多种不同类型的资产、多个不同地区的情况。
制定标准既要坚持原则性又要考虑灵活性，对此采取“先大后小、先点后面”的方法，按照“合理可行、因地制宜”的原则制定
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