我国地方政府信用问题的反思与重塑探讨Word文档格式.docx
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3.6信用责任约束追究赔偿制度缺位－政府失信行为得不到惩戒7
4.地方政府信用构建重塑7
4.1政府信用构建制度的建立7
4.1.1正式信用制度的建立8
4.1.2非正式信用制度的建立9
4.2政府信用构建制度的安排9
4.2.1建立信息公开机制，确保有效的信用监督9
4.2.2建立地方政府信用监督机制10
4.2.3建立地方政府稳定的公共政策10
4.2.4建立责任追究机制，有效惩戒失信行为10
4.2.5建立危害补救机制，最大限度挽回政府声誉11
4.2.6建立守信激励机制，塑造政府新形象11
5.结束语11
参考文献12
致谢13
1.前言
政府信用是整个社会信用体系的重要组成部分。
从历史的角度看,政府信用的内涵是在历次危机及其管理中逐渐发展、成熟起来的。
目前世界各国普遍面临着政府信用缺失的问题,民众对政府的信任状况日益恶化。
鉴于此,本文从政府信用构建制度的建立与安排两个方面提出具体措施,以重塑政府信用。
2.政府信用的社会学本质
2.1政府信用的核心特征——非凡的制度信任
要把握政府信用的内涵，首先要理清“信用”和“信任”这两个概念之间的关系。
我国传统文化中的“仁、义、礼、智、信”五常之一就是“信”，其中的“信”除信任外，更多的时候指的是信用。
从社会学角度看，信任和信用这两个概念相辅相成，前者侧重于个体行为方面，后者则是一种关系和该关系中的预期——有关互动的双方不会背叛其承诺的预期。
对信用的重视，客观上会促成信任关系的达成。
在心理学看来，信任的达成是一个心理过程，信任是个体面临一个预期的损失大于预期的得益之不可预料事件时，所做的一个非理性行为。
在对心理学基本看法的反思中，社会学者形成了对信任的新的理论取向。
在社会学探究者看来，信任在很大程度上是作为一种突破了个体关系而存在的，它已成为了一种社会关系，这种关系并非孤立存在，而是根植于整个社会政治、经济、文化的背景网络中，其生成有着深刻的社会制度的烙印。
从这个意义上说，社会学已经超越了信任的心理和人际的层面，凸显了制度性因素的重要功能。
从非正式的习俗、道德到正式的法律、法规，这些制度性因素通过其内化于社会成员后形成的约束力量来增进社会信任度，这时信任的意义在某种程度上已提升了，普通成员之间的相互信任已经掺杂了该社会成员对涉及其中的社会制度的信任，于是社会制度就拥有了作为信任的保障机制和作为信任本身的一部分的双重内涵。
由此，社会学大师卢曼将信任分为人际信任和制度信任，前者建立在熟悉度及人和人之间的感情联系的基础之上；
后者则是用外在的像法律一类的惩戒式或预防式批判，来降低社会交往的复杂性。
政府作为一个国家的权力机构和管理机构，其运行须遵从一系列的法律和规范，且有一定的制度作为保障。
民众对政府的信任显然属于制度信任的范畴，这种信任的建立也必须依靠一定的社会力量来实现。
关系运作作为建立和增强人际信任的重要手段在这里已不再发生功能，政府要增强民众的信任度必须更多地依靠制度层面的因素。
从这个意义上说，我们可以认为政府信用实际上是一类非凡的制度信任，是由于政府机构及其工作人员在各种社会事务管理活动中因其行政行为符合法律规范和公众期望而取得的社会组织和公众的信任，包括民众对政府公务员的信任、对政府行为方式的信任以及对和政府行为相关的整个社会制度的信任等诸多因素。
政府信用的非凡性还体现在这种信任关系的一方是把握公共权力的政府机构，政府和公众之间的契约关系很多时候是一种隐性的契约，同时这类制度信任是社会信用体系的基础，建设信用政府是建设信用社会的关键环节。
2.2政府信用的本质——政治合法性
新制度主义代表人物之一约翰·
迈耶认为，组织要面对两种不同的环境摘要——技术环境和制度环境。
技术环境要求组织效率的最大化，这是经济学理论的思想，而制度环境要求组织行为要符合“合法性”要求。
组织的合法性过程就是组织或组织中的个人不断地接受和采纳外界公认的、赞许的形式、做法或“社会事实”的过程。
政府作为一种正式组织和公共权力机构，尤其要符合政治合法性的要求，假如政府部门或其工作人员行为失信于民，就会引起“合法性”危机，从而损害政府形象，给政府今后的施政行为造成极大的困难和障碍。
在德国社会学家马克斯·
韦伯看来，合法性就是“人们对享有地位的人的地位的承认和对其命令的服从”，统治者靠什么获得民众的自愿服从呢？
韦伯指出摘要：
“一个制度的合法性可以通过下述情况得到保证摘要：
一是纯粹内在的；
二是通过利害关系”。
即韦伯认为合法性的两个重要来源是精神性的“纯粹内在”和现实性的“利害关系”。
也就是说，符合“合法性”要求的政府不仅要提供作为精神存在的“合法”的信仰、价值等思想意识形态，最重要的是该政府要能为民众带来现实利益，即政府能真正做到“权为民所用，利为民所谋”。
一个获得民众信任和认可的信用政府毫无疑问是一个符合“合法性”要求的政府。
政府公信力越好，则政治合法性基础越稳固，而政治合法性是一个国家和政府存续、稳定和发展的基础。
由此可见，政府信用新问题的本质是一个政治合法性的新问题。
奥斯本·
盖布勒把信任作为对政府进行根本性改革时起支持功能的一个重要因素，公众的普遍不满反映出政府的信任危机，反映出政府“合法性”受到怀疑和挑战，因而致力于提高公众对政府的信任度，重新确立政府在公众心中的“合法地位”就成了各国行政改革的重要动力和目标。
通过以上分析，我们可以对“政府信用”作一个社会学意义上的界定摘要：
政府信用是指国家行政机关在社会、经济、文化等一切社会事务的管理活动中因能履行行政契约而取得的一种非凡的制度信任，其实质上是政府的政治合法性新问题。
它主要包括两层含义摘要：
第一，国家行政机关以平等主体的身份和社会组织或个人签订行政契约，并且能够在法律、法规、政策的执行过程中因能做到依法行政而取得了社会组织和民众的信任；
第二，国家行政机关在社会事务管理活动中，在没有任何法律、法规、政策和行政合同具体约束的情况下，也能始终维护公众的利益，正确履行自己的职责而取得社会的信任。
第一层含义主要体现的是法律法规等正式制度的诚信，一旦政府失信，就可以追究相应的法律责任，具有较强的现实操作性。
第二层含义主要体现的是道德规范、文化期待等非正式制度的诚信，主要依靠政府机关及其工作人员的自律、观念制度的约束和社会舆论的监督。
从政府信用涵义的分析中，我们不难发现，打造信用政府既是依法治国的要求，也是以德治国的要求。
3.当前我国地方政府信用缺失的原因分析
3.1官员腐败——政府信用缺失的直接原因
社会学新制度主义的核心特征是强调人和制度的互动。
新制度主义认为，虽然行为受制度限定，但这并不意味着个体行为完全失去能动性，个体行为依旧有灵活运作的空间，它反过来又可以影响制度布置和制度变迁。
制度的设计和执行过程事实上就是一种个人的行为，而且在制度框架下，个人会有自由裁决权。
民众对政府的信任会受到政府工作人员个体行为的直接影响，在政府信用体系中，政府工作人员尤其是官员的个体行为假如出现偏差或腐败，则会直接损害政府形象、降低政府威信，进而给政府信用制度的变迁带来负面影响。
因此，政府信用缺失的最直接原因来自部分政府官员的腐败行为。
腐败历来被视为社会的最大污染，其本质上是个别利益侵犯公共利益的行为。
贪污受贿、公款消费、徇私舞弊、拉帮结派、玩忽职守、集权专断、上下勾结等部分政府官员的腐败行为使民众对政府形象产生怀疑，进而严重损害政府的威信和信用、阻碍政府信用制度的改革。
国际透明组织（1995）探究表明，腐败使人民大众的福利整体下降，表现为摘要：
不能实现政府所要求的目标；
破坏了私人投资和运作的经济环境；
管理费用上升，同样的服务必须付出额外的费用；
缩减用于公用目的的资金支出，对管理机构产生腐蚀功能；
降低政府威信；
丧失政府的合法性等。
政府的公正廉明是民众信任的基础，腐败作为健康肌体的毒瘤，正一点点地腐蚀着政府的信用，是政府信用缺失的最直接原因。
3.2信用制度的缺乏——政府信用缺失的根本原因
虽然新制度主义承认个体行为在制度框架下的能动性，但其核心思想还是强调制度对行为的规范和制约。
在特定的情境中，个人行为可供选择的方案不是独立于制度和规则之外的，甚至特定的情境本身也是制度化了的。
因此，个人行动不是理性选择的结果，而是对特定制度的遵从。
行为更多的是基于对规范性的适当行为（appropriatebehavior）的确认，而非从选择的角度来计算回报。
同样，在政治生活中，个人必须在既定的制度框架中行动，其行为必须遵循制度的预期和要求。
制度以各种各样的程序、规则、义务、职责等形式，强制性地要求个人服从或通过教化和内化的社会化方式促使个人在制度下行动。
在政府信用体系中，信用制度保障不足会增大政府工作人员个人行为失范的空间，缺乏有效的制度保障，将会使个人行为从根源上无“规”可循。
因此，政府信用缺失的根本原因来自于政府信用制度的缺乏。
民众对政府的信任属于制度信任，这种信任必须建立在一套可靠的信用制度基础之上。
然而，在我国政府行政体系的运作中，长期以来存在着以“人治”代替“法治”，政府行为更多地体现出指令性特征，仍然没有摆脱一靠红头文件，二靠政策手段，三靠保护垄断这样一种行政支配的运作模式。
由于制度的缺乏，政府行为经常被个人行为所代替，导致信用的无法保障。
政府信用缺失的制度原因可概括为摘要：
第一，政府缺乏有效的内部制度，即缺乏老实而有效率的监督者、良好的审计部门、设计明晰的法规和高效的司法部门。
有效的内部制度的缺乏导致政府公务人员权力的难以监督和制约，政府保持良好的信用完全依靠个人的自觉，而个人自觉的可靠度往往存在着很大的弹性。
第二，对政府的“越位”（不顾实际，盲目追求高指标）、“错位”（和企业、市场职责不清，用政府行为代替市场行为）、“虚位”（文山会海、空喊口号）等不规范行为缺乏有效的惩罚机制，导致公务人员渎职行为的发生。
第三，政府的规章和管理过程缺乏透明度，多变的政策、含混的手续和规则、灰色的管理也助长了民众对政府信用的质疑。
3.3政府信息公开制度的缺失——信息不对称条件下的政府信用道德风险
由于政府信息公开制度存在的种种缺陷，当前我国政府信用缺失的根源可以从信息不对称情况下的信用道德风险及其现实化的角度来加以分析。
在信息不对称情况下，委托——代理关系中就不可避免的存在道德风险问题。
制度经济学家和产权经济学家常用“道德风险”来概括人们在委托——代理关系中的偷懒、“搭便车”等各种机会主义行为。
“道德风险”产生的根本原因在于信息不对称情况下个人追求利益最大化与制度约束弱化的矛盾。
在政治委托——代理关系中，由于信息不对称，公众对政府监督约束的困难以及政府本身的利益驱动和自利倾向就会表现为道德风险。
“只要政治代理人即政府是信息优势者，即拥有一些为政治委托人所不知的信息，而政治代理人的本性中又包含有自利的成分，那么，理性的政治代理人就可能利用其信息优势谋取私利。
”具体说来，政府拥有信息优势主要来源于政府本身的垄断性、保密性、政府所拥有的技术优势、公众的分散性及其“搭便车”行为产生的信息短缺。
在缺乏法律规则制约和公众监督的情况下，官僚体制及政府官员具有一种抵制行政公开的冲动，官僚体制及政府官员常凭借其专业知识、专业技能、特殊地位，拒绝公开某些公众本应该了解的情报，使公众陷入“无知”状态；
政治委托人由于人数众多且相当分散，个体又存在“搭便车”的心态和行为，没有采取统一的集体行动的强大动力。
因此，在政治委托——代理关系中，政治委托人似乎总是处于信息劣势地位，事实上存在信息不对称问题。
政治代理人往往受到自身利益的驱动，成为追求个人利益最大化的“经济人”。
政治代理人都具有双重角色：
公职人员和利益个体。
一般说来，如果一种职业不是直接代表从业者的利益，而是代表着他人或共同利益时，便会出现代理人与委托人之间的矛盾，因而存在着代理人偏离甚至背弃委托人利益的危险。
政府职员所从事的职业，既代表着公共利益，同时又代表着私人利益，所以存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可能性。
现实中普遍存在的以权谋私等腐败行为证明了这种可能转化为现实是难以抗拒的。
作为公职人员，理应为维护和增进委托人的利益而工作，不得通过牺牲委托人的利益来谋取自身的利益。
但作为利益个体，又有着追求个人利益最大化的冲动。
因此，政治代理人与经济代理人一样，在人性自利的动机驱使下，就可能利用其相对的信息资源优势，为其自私自利的机会主义行为提供“隐身衣”和更多的机会。
可见，政治代理人的利益驱动为道德风险的现实化注入了持久的动力。
政治代理人利用其信息优势实施追求自身利益最大化目标的行为，必将有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的风险成本增加或造成政治委托人的权益受损。
道德风险的存在及其现实化是政治代理人对委托人利益的背弃，是对政府信用的侵蚀，必然会引发信任危机，导致政府信用缺失。
3.4信用监督制约制度乏力——政府失信行为缺乏有效监督
由于现行监督制度和体制仍存在种种局限，如监督主体与行政主体权力地位的错位，信用监督的法律依据不明确等，客观上造成了对政府信用行为监督的弱化。
首先，权力机关没有发挥应有的监督作用，特别在基层，有些权力机关的监督几乎流于形式。
其次，人民群众权利意识不强，对政府组织的权力运作缺乏监督。
在政府的自身监督方面，由于目前政府体制的原因，只有上级政府对下级政府的监督，而下级政府对上级政府的监督几乎是不可能的事。
再次，专门的行政监察机关和审计机关没有充分的监督权限，且独立性不高，从而限制了监督职能的行使，监督力度不大。
因此，行政主体的失信行为难以得到各种监督主体的有效监督。
另外，法律制度也不完善，目前我国已出台的相关法律法规在数量上可谓达到了“有法可依”的程度，但现实中却缺乏法律制度赖以成长的平台与公正的观念基础，没有一个强有力的法制赖以约束人们的行为和引导人们的观念，导致一些执法者违法，政府及其公务员不依法行政，践踏了政府信用资源。
3.5公共政策制定与实施缺乏制度规范——政府基于自身利益规制无度
制定和实施公共政策是各级政府实现其行政意图的重要途径。
有效地维系公共政策的信用是形成良好的政府信用的重要决定因素。
由于政府政策制定与实施缺乏规范，导致了政府基于自身利益的规制无度及其行为的短期化。
而当前政府公信力的下降、政府规制无度、法无常规与公共政策产生信用危机有着直接的关联。
首先，随着市场化改革的逐步深入和多元化利益格局的形成，各级政府具有了越来越多的自身利益，个别的甚至在一定程度上演变成了一种谋利型政府、一种追求自身效用最大化的社会行为主体。
他们同上级政府之间的关系不再是过去那种简单的服从——命令关系，而是具有相当浓厚的博弈色彩，本级政府的自身利益成为决定其行为选择的重要因素。
按照公共选择理论的“经济人”假设，组织机构和人员的无限扩展，部门预算的最大化以及政府“寻租”等，都决定了政府具有失灵和失信的潜在必然性。
正像“经济人”利益最大化的行为准则，必然会将机会主义纳入公共行为选择的策略一样，利益型政府同样也难以完全拒绝机会主义的诱惑。
为此，一届政府在自身利益的驱使下，就可能随意地变更和废止上届政府的政策，并在不顾及下届政府的信用能力的情况下制定具有短期效益的公共政策，形成“一届政府一朝政策”的现象。
同样，基于自身利益，一些地方政府往往难以拒绝地方保护主义的政策倾向。
其次，由于不少政府官员的行政理念还停留于单纯管制的层面上，依然满足于计划经济时代那种一切围绕着政府转的权威感，习惯于运用权力，发号施令，强制性地推行自己的行政目标，其注意力的转变，甚至心血来潮的冲动都可能促使政府官员随意变更公共政策。
再次，由于政府制定公共政策的权限与程序还没有得到严格的控制，政府根据自己的意愿随意更改和实施公共政策的行为选择客观上也很难得到有效控制。
3.6信用责任约束追究赔偿制度缺位——政府失信行为得不到惩戒
良好的信用意识来自于有效的责任约束制度。
现行的公共管理体制未能从制度层面有效地落实政府对公众的责任，缺乏健全有效的政府信用责任机制，使得政府及其公务员的种种失信行为往往难以得到明确的认定，这是政府及其官员失信行为难以得到及时、有效制止的重要原因。
在政府失信的惩罚制度上，一方面对信用缺失者没有相应的惩罚措施和手段，公务员的信用缺乏约束的内在动力，仅依靠个人的道德品质；
另一方面，政府失信的责任主体缺位，以政府集体名义做出的行为成为政府公务员相互推脱责任的“冠冕堂皇”的借口。
由于信用缺失者不必为他的失信行为付出相应代价，所以行政机关及其公务员随意失信，漠视行政相对人合法权益的行为时有发生。
另外，目前我国还没有一整套完善的行政赔偿制度，除《国家赔偿法》外，没有其它相应的法律法规。
因而，还缺乏政府因决策失误给民众造成损失的相应赔偿制度；
缺乏政府因行政执行造成损失的赔偿制度，且行政赔偿的范围和额度都非常有限。
又加上司法制度的不完善，公众即使因政府的失信行为给自己的正当利益造成很大的损害，但追究失信责任巨大的物质与心理成本，往往也足以使其望而却步。
4.地方政府信用构建重塑
4.1政府信用构建制度的建立
社会学新制度主义认为，制度可以被理解为社会中个人遵守的一套行为规则。
制度布置可以是正式的，也可以是非正式的。
正式的制度如宪法、法律和规定等；
价值、意识形态和习惯等则是非正式的制度布置。
社会中正式的和非正式的制度布置的总和被称为制度结构。
前面的分析已经指出，政府信用作为一类非凡的制度信任，本身就包含了法律法规等正式制度的诚信和道德规范、文化期待等非正式制度的诚信两层涵义，政府信用缺失的根本原因在于信用制度的缺乏。
因此，要从根本上重建政府信用，必须坚持正式信用制度和非正式信用制度的有机结合。
只有用行之有效的制度来规范政府行为、约束公务人员的行为，才能真正做到取信于民。
4.1.1正式信用制度的建立
正式的信用制度应以法律法规为基础，主要包括政府内部制度、政务公开制度、监督制度、激励制度以及政府信用测评制度等。
（1）改革政府的内部制度，转变政府职能、建立有限政府，充分发挥法制手段在制度建设过程中的核心功能，用“法治”代替“人治”，政府做什么事情都必须有一个严格的法律依据；
同时，要保证司法的独立性，强化检察机构的独立调查权。
KnackKeefer对29个国家的实证探究表明，对政府行政权力的限制和司法的独立程度和国民之间的信任度成正比摘要：
对政府权力的限制每上升一个点（最高为7点），信任度上升1.5个百分点；
司法独立程度每上升一个点（最高为4点），信任度上升8个百分点。
由此可见限制政府权力和司法独立对提升政府公信力的重要功能。
（2）提高政府决策和行为的透明度，政府行为必须变得让民众可以猜测和便于监督。
政府机构的政务公开应切实落实到基层，非凡是和民众利益极其相关的部门和项目要优先推行政务公开，让民众和人民代表有知情权、监督权、批评权和建议权。
奥斯特罗姆说摘要：
“没有监督，不可能有可信承诺，没有可信承诺，就没有提出新规则的理由”。
就监督而言，尤其要注重保证监督渠道畅通，将人大的质询制度、视察制度、信访制度和审计监督、舆论监督、群众监督等监督机制结合起来，构建起监督的立体网络。
（3）完善对政府信用的激励制度，包括对各级政府及其工作人员守信行为的奖励和对失信行为的惩罚。
有关激励，有两点尤其值得注重，一是要将政府信用指标纳入到行政绩效考核体系，就像将环保指标纳入GDP一样，使得政府工作人员的信用度直接和津贴、奖金乃至政绩挂钩。
二是要将行政强制法、行政程序法的制定和行政责任追究赔偿制度的完善结合起来，强化程序法对行政机关违法行为的制裁。
程序法是规范权力运作，防止恣意和专断的重要法律。
然而，我国向来有重实体而轻程序的现象存在，立法者对违反实体法的行为规定有各种制裁办法，而对违反程序的行为却多持宽容态度，这其实是对公务人员违反程序的纵容。
（4）建立对政府信用的测量评估制度。
虽然目前对政府信用测评制度的探究已引起学界的广泛关注，但远未形成一致的意见。
在实际操作中，对政府信用进行评估难度很大，由谁来评估以及选择什么样的评估手段都是一个难题。
可以参照国际上成熟的个人和企业信用评估机制（如美国由独立的信用服务企业作为个人及企业信用的征信、评级机构，欧洲由政府及中心银行承担此功能，共同点是均由独立的第三方承担），各地可成立由人大代表、政协委员以及审计、监察等方面的专家组成的信用评估委员会按照统一制定的评估标准对当地政府信用进行评估，对评估结果进行分级和公布，并根据激励制度予以兑现。
4.1.2非正式信用制度的建立
对于价值和意识形态等非正式信用制度的探究在学界相对比较缺乏。
相对于法律法规等“硬性的”正式制度来说，非正式制度因其“软性的”特征，对于个体行为的影响有时会更加持久和深刻。
非正式信用制度的建立可以从宏观和微观两方面入手摘要：
（1）从宏观上讲，应加快政治文明建设步伐，倡导和培育一种良好的行政文化，努力营造引咎辞职的行政氛围。
其中关键是要逐步转变政府执政理念，从“管理”转向“服务”，从“官本”转向“民本”，从“无限”转向“有限”。
政府信用建设是政治文明建设的重要组成部分，信用政府首先必须是一个责任政府和有限政府。
（2）从微观上讲，应发挥行政伦理对失信行为的预防和制约功能，建立完善政府公务人员的职业道德规范。
行政伦理在本质上是一种政治道德，其内涵可以概括为六个方面，即克明俊德、以民为本、立身为正、明道善策、举贤任能、教而后刑。
行政伦理具有他律性和自律性相统一的特征，当前行政伦理建设应着重从加强公共监督和加强公务人员的自律养成两方面同时进行。
4.2政府信用构建制度的安排
4.2.1建立信息公开机制，确保有效的信用监督
信息公开是现代文明社会的重要标志之一。
从政府信用方面看，随着法律、规章、政策、政府职能、办事流程和程序、重大事件的公开，政府行为开始置于阳光之下，也促使政府办事人员采取积极措施开展行政活动，公众因此能有效监督政府行为，保证政府诚信执政。
倘若政府行为始终处于隐蔽状态，或者说考虑到自身利益而隐瞒部分信息，社会公众就无法察觉，政府失信也就在所难免了。
公共信息公开化有效地保证了社会公众与政府之间的信息对称，也为公众对政府失信行为的监督拓展了信息空间。
因此，必须建立政务公开信息平台，公开政府责任追究及处置结果；
实施公共信息的资源共享，合理高效应用公共信息资源，建立高质量的公共服务窗口，为构建地方政府失信惩罚机制提供技术支撑；
建立地方法规和部门规章公开制度，为惩戒地方政府的失信行为提供制度保障。
4.2.2建立地方政府信用监督机制
建立地方政府信用监督机制有利于增强行政人员的公仆意识，保障行政机关、行政人员正当地行使权力，也有利于减少现实社会中一定范围内存在的伦理道德失范问题。
现行的行政管理
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