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9、区域规划中其他内容的探索和创新

产业——是区域经济发展的主体，也是区域生产力布局中的重要内容。

从区域规划角度看，产业规划应着重区域产业结构发展方向、产业规划布局和产业地域组合三方面来研究。

第一产业：

一般指以自然资源为劳动对象的产业，包括区域农业规划和采矿业。

第二产业——是以矿产品或农副产品为原料的加工、深加工的产业部门，包括原材料工业（初步加工业）、加工制造（组装）业以及高新技术工业等部门。

第三产业——是为人们生产、生活和社会发展提供服务，以满足更多需要的产业，又称服务业。

高新技术产业——是研发、制造、服务紧密结合，以当代科技和新兴技术生产出高新产品的部门，具有资金、人才投入比例高，在区域经济发展中带有明显的战略性、风险性、增殖性和渗透性特点。

产业结构——是指国民经济中各产业部门之间的相互组合（比例）关系。

或指区域内部各种产业在一定时期内稳定占有产品和资源的比重。

区位熵——又称专门化率。

所谓熵，就是比率的比率。

它由哈盖特（P．Haggett）首先提出并运用于区位分析中。

区位熵在衡量某一区域要素的空间分布情况，反映某一产业部门的专业化程度，以及某一区域在高层次区域的地位和作用等方面，是一个很有意义的指标。

在产业结构研究中，运用区位熵指标主要是分析区域主导专业化部门的状况。

主导产业——是根据国内市场需求、资源状况、出口前景等选择的可以此带动其它产业的发展，并由此形成高度化、现代化的产业结构，对经济发展产生决定性意义的产业部门（群）。

区域空间结构——是指在一定地域范围内经济要素的相对区位关系和分布形式，它是在长期经济发展过程着人类经济活动和区位选择的累积结果——具有相对的稳定性。

增长极——见前

点-轴渐进扩散理论——社会经济客体大都在点上集聚，通过线状基础设施连成一个有机的空间结构体系。

点-轴开发中的“点”是指区域中的各级中心城市。

“轴”是联结点的线状基础设施束，包括交通干线、高压输电线、通讯设施线路、供水线路等工程线路等。

乘数效应——是指某一产业的单位资本投入能带来倍增的产出效益的现象。

一般来说，乘数效应的产生来源于产业的关联效应。

/城市基本活动部分的每一次投资、收入和职工的增加，最后在城市所产生的连锁反应的结果总是数倍于原来投资、收入和职工的增加。

区域发展战略——是指对区域整体发展的分析、判断而作出的重大的、具有决定全局意义的谋划。

其核心是要解决区域在一定时期的基本发展目标和实现这一目标的途径。

城镇体系----一定区域内在经济、社会和空间发展上具有有机联系的城镇群体。

城镇体系规划是协调区域城镇发展的重要公共政策，包括城镇布局、重大基础设施安排、资源合理开发和利用、生态环境保护等内容。

城镇体系规划urbansystemplanning——一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。

1．城镇体系规划的任务：

综合评价城镇发展条件；

制定区域城镇发展战略；

预测区域人口增长和城市化水平；

拟定各相关城镇的发展方向与规模；

协调城镇发展与产业配置的时空关系；

统筹安排区域基础设施和社会设施；

引导和控制区域城镇的合理发展布局；

指导城市总体规划的编制。

2．城镇体系规划的内容：

①综合评价区域与城市的发展和开发建设条件；

②预测区域人口增长，确定城市化目标；

③确定本区域的城镇发展战略，划分城市经济区；

④提出城镇体系的功能结构和城镇分工；

⑤确定城镇体系的等级和规模结构；

⑥确定城镇体系的空间布局结构；

⑦统筹安排区域基础设施、社会设施；

⑧确定保护区域生态环境、自然和人文景观以及历史文化遗产的原则和措施；

⑨确定各时期重点发展的城镇，提出近期重点发展城镇的规划建议；

⑩提出实施规划的政策和措施。

3、城镇体系规划的地位与作用

（1）指导总体规划的编制，发挥上下衔接的功能。

（2）全面考察区域发展态势，发挥对重大开发建设项目及重大基础设施布局的综合指导功能。

（3）综合评价区域发展基础，发挥资源保护和利用的统筹功能。

（4）协调区域城市间的发展，促进城市之间形成有序竞争与合作的关系。

面向区域与城乡统筹的城镇体系规划的重要意义

（1）城镇体系规划指导城镇总体规划

（2）城镇体系规划促进城乡统筹发展

（3）城镇体系规划促进区域协调发展

（4）城镇体系规划统筹经济与社会协调发展

（5）城镇体系规划促进人与自然的和谐发展

（6）城镇体系规划协调国内发展与对外开放

4、城镇体系规划的编制原则

（1）因地制宜的原则

（2）经济社会发展与城镇化战略互相促进的原则

（3）区域空间整体协调发展的原则

（4）可持续发展的原则

5、城镇体系规划的强制性内容

（1）必须控制开发的区域。

包括：

自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护区、分滞洪地区，以及其它生态敏感区。

（2）区域性重大基础设施的布局。

高速公路、干线公路、铁路、港口、机场、区域性电厂和高压输电网、天然气门站、天然气主干管、区域性防洪、滞洪骨干工程、水利枢纽工程、区域引水工程等。

（3）涉及相邻城市的重大基础设施布局。

城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。

城乡统筹的提出：

2002年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“统筹兼顾”的指导思想和原则，以协调好改革进程中的各种利益关系，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹”思想。

标志着我国的区域发展进入了“统筹区域发展”战略时期。

其总体目标是“要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”（温总理的《政府工作报告》）。

（一）城市规划在建设低碳经济中的角色

低碳经济是指一种发展模式，指在经济增长中排放最少的温室气体，以高能源效率产出，推动可持续的社会经济发展。

城市规划在建设低碳经济中，可作为可以影响城市发展中的土地、资源、建筑、交通等范畴的专业，对城市化过程中合理资源分配和使用都有协调和调整的能力。

应对气候变化，城市规划必须由两大规划策略开始：

“减缓”（mitigation）和“适应“（adaptation）

减缓规划策略最主要的目的是通过不同手段去减低温室气体排放，从而减少潜在的反面影响。

相关的手段可包括编制推动低碳城市建设的法规、规范和标准、提供节能减排的激励政策，鼓励使用减低CO2排放的城市规划、设计和建造方式。

有关的政策必要有一个概定的减排指标为依据，作为度量各减缓规划手段的可行性及成效的工具。

“适应”规划--由于全球暖化带来的生物、自然、地理系统变化已经产生，而部分预计的改变也已经不能避免。

因此城市规划要从“适应”的角度去分析那些无可避免的生物、自然和社会转变，制定政策和行动去“适应”，把负面影响降至最低。

包括未来预知海岸水面升高如何破坏城市现有基建设施、经济活动如何受农业生态平衡改变影响而减产、强烈天气现象如何影响民生，以及如何应对这些避免不了的转变。

（二）城市规划管理体制如何应对气候变化？

从传统城市规划决策过程中，以新思维、目的和手段去建立一个“无碳化”的城市规划管理体制。

“无碳化”（de-carbonize）就是把城市规划现有的决策体制优化，达到使决策成果配合推进低碳经济发展思维，具体引导新规划管理工具、手段的产生和应用。

构建以低碳经济为发展目标的城市规划综合决策框架。

以城市规划决策五个不同阶段为架构，从中建议在决策过程中每一步的“无碳化”考虑及相关的行动配套。

此五阶段同时也代表了在城市规划中由宏观的远景政策，到中观的总体土地和建设规划，及微观的详细规划、规划许可管理和监控等步骤。

1城市发展远景和减排目标--2城市发展战略及政策---3土地利用总体规划、详细规划及规划许可--4城市设计及绿色建筑设计--5监控和持续研究

安全城市建设途径

（一）城市灾害风险管理1全灾害的管理2全过程的灾害管理3整合的灾害管理4全面风险的灾害管理5灾害管理的综合绩效准则

（二）城市空间形态优化1、科学选择城市发展用地2塑造功能综合、结合防灾的城市用地形态3合理控制城市规模与环境容量4建立间隙式的城市空间结构

●城市规划的根本目标：

通过空间资源的调配，保障公共利益，促进公共利益的最大化。

●《城市规划编制办法》：

“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。

”

●控规确定土地开发指标，实质上就是直接规定土地权利人的发展权益。

控规控制内容的制定与调整就是对土地权利人之间发展权益的重新配置，也是相关利益主体博弈、协商的过程。

不管是制定还是执行，控规都是城市土地开发过程中相关利益主体（公共利益与私有利益，私有利益之间）的协调平台。

控规面临的主要挑战：

●法律法制要求与工程技术之间的矛盾；

●快速城市发展与静态蓝图之间的矛盾；

●控规编制与管理技术的自身科学性问题。

共识：

1应强化控规的法定性；

2应体现控规的地方特性；

3应规范控规的编制技术和审批机制；

4应加强控规的公众参与；

5应强调控规的精细化管理。

导致控规指标调整现象出现的原因是多方面的：

（1）我国处于城市化的加速发展阶段，城市发展迅速，不断突破原有控规的限制；

（2）土地开发和建设单位最大化的经济利益追求，希求通过规划指标调整得以实现；

（3）迫于社会因素的压力，如拆迁安置、企业破产补偿等因素的制约；

（4）城市建设的各种不确定因素的影响；

（5）原有控规编制经验不足，研究问题深度不够，预测不足，矛盾较多。

正是由于这些因素的存在，控规指标调整成为现实生活中一种必然存在的现象。

所谓“动态维护”就是按照城市规划有关法律法规的规定，根据城市经济和社会发展需要，针对规划编制中的不足和控规实施过程中出现的新情况和新问题，按照科学发展观的要求，不断探索研究，不断积累经验，在此基础上制定统一的标准和规范的程序，对已批准的城市规划不断进行细化落实、调整修改和完善更新。

□动态是指控规编制和实施的状态，维护是指维护其基本原则和科学性。

以动态的眼光看待规划，以科学的方法维护规划，“动态维护”使得控规成为一个在实施过程中不断修改完善的动态过程，不仅适用于控规实施过程中的被动修改，也适用于政府对控规的主动完善

□动态维护不是随意的，对于规划中必须坚持的刚性内容和可调整的弹性内容予以维护，应依法按照规定程序进行。

而且不仅控规编制和控规实施是不断修改和完善的动态过程，控规修改和完善的标准也应是动态的，需要在实施过程中不断积累经验、不断提高科学性，既不能随意也不能过于僵化。

□对于规划的编制和实施管理而言，动态维护是一种创新。

动态维护的关键是要通过严格规范的程序和制度，切实保障城市发展的长远利益、公共利益和整体利益，保证城市人口资源环境的平衡，通过规划对空间资源的合理配置促进社会的公平和公正。

容积率不再是一个单纯的技术指标，而是关系到城市健康、收益、公平、社会和谐的重要元素。

①强化容积率的宏观研究与控制

②增强容积率指标制定的科学性

③完善容积率管理的制度

④建立容积率的补偿和转移机制

⑤健全容积率调整的决策和监督机制

⑥制定容积率管理的协同配套措施

控规工作面临的挑战

方法的改进--□城市建设的”不确定性“和“理想规划”之间的矛盾难以协调。

□这种做法统一的、整齐划一的控规编制，对于不同地块的技术深度过于高度一致，导致城市或地区的特色或差别消失。

□重点探索：

由现在单一的规划技术手段，走向多类型、不同深度的规划控制和引导，针对城市总规对城市不同地区发展的定位，进行不同深度、不同指标体系、不同控制方式的规划控制

质量的保证--□“大会战”、“全覆盖”、时间紧、任务重。

□控规编制经常面临时间不足的问题，很多城市委托的控规编制要求在几个月甚至更乱短时间内完成。

□“仓促”的编制过程，以及由于对现状认识的不足引发的问题，常常使控规频繁修改（据部分城市统计，修改面积达到80%以上），控规的科学性受到质疑

效率的提高--□社会上抱怨城市规划管理效率低，更多的是对行政审批的程序、时间“没谱”，不可“预计”！

部分不可预测的环节往往成为“权力寻租”的根源。

□市场经济需要的不是简单的“快”，而是“可预计”。

□核心对策：

公开从申请到审批所需要的确定程序和时间，把模糊性、不确定性的环节，变为明确、公开的“可预计”机制。

公众参与的加强—目前我国水平是象征性参与：

接受妥协；

征询意见；

提供信息

“自由裁量权”的监督--□“自由裁量权”的滥用是行政腐败的温床，但是控规的刚性、权威性也会对规划的不确定性和适应性产生影响，导致规划效率不高等问题。

□各地方在控规的编制技术办法创新上“各有千秋”，但都有一个共同的“难言之隐”——不得不尽可能地规避过于苛刻的“公开性”与“程序性”要求。

□凡属曾经在容积率或用地功能调整上出过廉政问题的，一般都对规划管理的“自由裁量权”唯恐避之不及，都会不程度地把“自由裁量权”主动交给程序。

完善控规制度的构想：

1加强控规编制的计划性

2加强规划编制机构的稳定性

3加强相关部门的参与

4加强公众及利益相关者的参与

5建立规划委员会审议制度：

，“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”:

6明确项目申请审批程序与时间

7建立规划实施评估和动态调整维护机制

8明确编制与审查的责任

9不断优化技术体系10新技术应用

城市用地分类与规划建设用地标准

新版《标准》的修编背景---原《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》实施了21年。

它在统一全国的城市用地分类和计算口径、合理引导不同城市建设布局等方面发挥了积极作用。

随着城市发展环境、规划编制环境、规划管理环境的逐步改变，原标准在施行过程中出现了诸多不适应性。

•1、不能适应两规协调的技术要求

•城市总体规划与土地利用规划之间协调的必要性已被广泛认可，但在技术层面两规协调面临的首要难题是用地划分标准的不统一。

原国标更多地从“合理经济地使用土地，保证城市正常发展”的角度制定用地标准，导致非建设用地被长期排斥在城市用地控制体系之外，并最终导致城市总体规划与土地利用规划之间矛盾日益突出。

•2、不能适应城乡统筹发展的时代要求

•城乡规划法的颁布实施，改变了原国标所适用的法律基础。

城乡统筹发展已经成为时代发展的要求，也是今后城市规划所必需面对并予以贯彻实践的。

由此原标准侧重于城市建设用地的分类方式难以适应今后规划编制与管理的要求。

•3、不能适应规划作为公共政策的属性要求

•公共服务型政府必将成为今后政府职能转变的基本方向，规划作为体现政府职能的政策抓手也更应体现出规划所具有公共政策的属性。

原国标对于城市用地的分类仅仅从用地性质和用途本身出发，而没有将政府的政策与城市用地之间建立起必要的联系，使得诸如保障性住房、其他建设用地等具有调控要求的政策难以与用地空间建立联系，一定程度上削弱了政策的执行力，也为行政寻租预留了可能。

•4、不能适应国家节约集约用地的严控要求

•从严控制城市用地规模是国家针对日趋紧张的用地矛盾所提出的新要求，原国标在此方面存在较为明显的漏洞，已经不能适应国家节约集约用地的严控要求。

如将村镇建设用地归入水域及其他用地之中，不参与建设用地汇总的划分方法不利于遏制村镇建设土地浪费的现象。

•为适应我国城乡发展宏观背景的变化，落实2008年1月颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》，以及国家对新时期城市发展应“节约集约用地，从严控制城市用地规模”的要求，对原标准作出修订。

新版《标准》的重大变化

一、主要技术要点

1、增加城乡用地分类体系；

分为建设用地和非建设用地两大类，城乡用地市（县、镇）域全覆盖通盘考虑，统筹城乡发展。

将为区域服务的区域交通设施、公用设施、特殊用地从城乡居民点建设用地剥离，纳入城乡用地分类。

2、调整城市建设用地分类体系；

将政府必须控制以满足基础民生需求的服务设施单独列为大类

将市场调节的以营利为主要目的的服务设施单独列为大类。

按照政府与市场要求调整部分地类，适应政府职能转变

3、调整规划建设用地的控制标准，

按照气候、地域、城市规模等要素调整完善规划人均城市建设用地面积标准、规划人均单项城市建设用地面积标准以及规划城市建设用地结构三部分；

4、对相关条文进行了补充修改

二、加强与相关国家标准的衔接

1、加强与《土地利用现状分类》GB/T21010-2007的衔接，并充分对接《中华人民共和国土地管理法》中的农用地、建设用地、和未利用地“三大类”用地。

2、加强与《城市绿地分类标准》CJJ/T85-2002的衔接，“公共绿地”改为“公园绿地”，将娱乐用地中的游乐用地定义为“绿地率小于65%的大型游乐设施用地。

3、人均居住用地标准加强与《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002年版）的衔接，分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅵ、Ⅶ以及Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ两类气候区，推导人均居住用地面积指标。

4、人均公共管理与公共服务设施用地标准加强与《城市公共设施规划规范》GB50442-2008、《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002年版）的衔接。

5、人均绿地与广场用地标准加强与《国家园林城市标准》、《国家生态园林城市标准》的衔接。

三、调整城市建设用地分类体系

调整了原国标采用的大类、中类和小类的分类体系，采用“分层次控制的综合用地分类体系”，包括城乡用地分类、城市建设用地分类二部分。

按土地使用的主要性质进行划分和归类，主要体现城乡统筹的原则，同时满足市（县、镇）域和城市（县人民政府所在地镇）两个不同空间层面土地使用的现状调查、规划编制、用地统计和建设管理等工作的共同需求。

调整分类体系的基本原则：

1、支撑新颁布城乡规划法的实施，体现城乡统筹，协调多层次规划；

2、满足城乡规划调查、规划要求的同时，兼顾规划管理的需求；

3、适应政府职能的转变，结合市场的力量发挥调控作用，体现规划的公共政策属性；

4、加强与现有多种分类规范（包括土地现状用地分类、国民经济行业分类、城市绿地分类、居住区规划分类、道路交通规划设计等）的协调；

5、对现有分类标准继承的同时调整发展。

本分类体系的特点：

（1）空间覆盖完整，城乡用地分类与土地利用分类衔接清楚；

（2）系统层次清晰，与城乡规划体系对接明确；

（3）适用面广，既可用于现状调查统计，也可用于规划编制，还可用于规划审查管理；

（4）与原城市用地分类体系衔接良好。

1.0.1依据《中华人民共和国城乡规划法》，为统筹城乡发展，集约节约、科学合理地利用土地资源，制定本标准。

（编制本标准目的）

体现了指导思想的转变。

关注点由“城市”转为“城乡”，与城乡规划法一致。

由以“合理经济地使用土地，保证城市正常发展”，转向“统筹城乡发展，集约节约、科学合理地利用土地资源”。

表明随着市场机制的引入，规划对城市土地资源的配置逐渐由经济性回归到集约性和可持续性。

2.0.1城乡用地townandcountryland

指市（县、镇）域范围内所有土地，包括建设用地（developmentland）与非建设用地（non-developmentland）。

建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地以及其它建设用地，非建设用地包括水域、农林用地以及其它非建设用地。

城乡用地内各类用地的术语见本标准表3.2.2。

新增部分——城乡用地分类

2.0.2城市建设用地urbandevelopmentland

指城市（镇）内居住用地（residential）、公共管理与公共服务设施用地（administrationandpublicservices）、商业服务业设施用地（commercialandbusiness）、工业用地（industrial,manufacturing）、物流仓储用地（logisticsandwarehouse）、道路与交通设施用地（road,streetandtransportation）、公用设施用地（publicutilities）、绿地与广场用地（greenspaceandsquare）的统称。

城市建设用地内各类用地的术语见本标准表3.3.2。

城市建设用地规模指上述用地之和，单位为hm2。

2.0.3人口规模population

人口规模分为现状人口规模与规划人口规模，人口规模应按常住人口进行统计。

常住人口指户籍人口数量与半年以上的暂住人口数量之和，单位为万人。

2.0.4人均城市建设用地面积urbandevelopmentlandareapercapita

指城市（镇）内的城市建设用地面积除以该范围内的常住人口数量，单位为m2/人。

2.0.5人均单项城市建设用地面积single-categoryurbandevelopmentlandareapercapita

指城市（镇）内的居住用地、公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地以及绿地与广场用地等单项用地面积除以城市建设用地范围内的常住人口数量，单位为m2/人。

2.0.6人均居住用地面积residentiallandareapercapita

指城市（镇）内的居住用地面积除以城市建设用地内的常住人口数量，单位为m2/人。

2.0.7人均公共管理与公共服务设施用地面积administrationandpublicserviceslandareapercapita

指城市（镇）内的公共管理与公共服务设施用地面积除以城市建设用地范围内的常住人口数量，单位为m2/人。

2.0.8人均道路与交通设施用地面积road,streetandtransportationlandareapercapita

指城市（镇）内的道路与交通设施用地面积除以城市建设用地范围内的常住人口数量，单位为m2/人。

2.0.9人均绿地与广场用地面积greenspaceandsquareareapercapita

指城市（镇）内的绿地与广场用地面积除以城市建设用地范围内的常住人口