青海省人民防空办公室 国外民防的主要特点及带给我们的启示.docx
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青海省人民防空办公室国外民防的主要特点及带给我们的启示
青海省人民防空办公室国外民防的主要特点及带给我们的启示
一、国外民防的主要特点
（一）民防法规比较健全。
土耳其、埃及、瑞士三国都把人防建设纳入法制化轨道，对人防建设作了明确的规定，有了完整的法规体系。
特别是瑞士，在国家宪法中设有民防专款，为了保证《联邦民防法》的实施，还相继制定颁布了《联邦民防条例》及其相关配套的法规，使民防各项建设和训练、执勤、服役都有章可循。
瑞士政府要求所有建筑、每个家庭都建造防空设施，每一个适龄青年都要服兵役，如果因身体等原因不能服役的，必须到当地民防局民防教育机构接受两个星期的民防知识教育，并且从20岁到40岁每年都要参加3至5天民防教育培训。
（二）政府比较重视。
三个国家都把人防建设摆到重要位置，从人力、物力、财力等各方面给予大力支持。
土耳其民防实行中央——地方的垂直领导体制，中央政府在内政部下设有国家民防总局，伊斯坦布尔市民防局归属国家民防总局直接领导，全市下辖32个区，各区均设立了民防局。
地方各级民防部门的财政预算由中央财政统一拨付，地方财政也给予一定经费支持。
伊斯坦布尔市民防局每年可获得中央财政直接拨款300万新里拉（约合1500万元人民币），市政府也拨付一定的资金，伊斯坦布尔每个村、社区都配发应急救援集装箱，全部由市政府出资。
瑞士从二战开始，联邦政府集中财力、人力，进行了长达30年的民防基础设施建设，民防设施遍布所有城乡。
“9·11”事件发生后，他们又及时调整了人防建设思路，将联邦民防法作了重要修改，新增了“民防要加强和平时期处置可能出现的自然灾害、紧急事件”条款，并在建设上再次加大了力度。
瑞士对民防防护设施经费实行分级负担，防护设施、装备由国家政府负担，应急救援服装、器材由州政府负担、民防局工资等日常运转的经费由当地政府负担。
（三）组织指挥网络体系比较灵敏。
三个国家民防机构、体制、职能各有侧重，但共同点就是组织指挥体系比较快速灵敏。
伊斯坦布尔民防局有完善的民防指挥大厅，先进的通信设施，坚持24小时值班，遇到突发事件能快速出动救援。
紧急情况下，土耳其国家及地方民防部门可以指挥消防及警察队伍。
埃及亚历山大市民防局主要有防护、救助、消防三大职能，消防属于民防局管理。
瑞士建立了高效的情况处置联动机制，一旦发生紧急事件，即由联邦政府民防总局、州民防局发布事件信息，民防局负责指挥协调，统一指挥警察部队、消防部队、抢险专业队、城市基层防护队、重建综合保障队等力量，协同处置。
洛桑市民防局机构编制有28人，内设综合组、培训组、业务组、信息服务组等机构，现有消防、急救、民事防护等职能，遇到突发事件，救援专业队能在一个小时之内，应急志愿者能在6个小时内到达指定地点实施救援。
（四）地下防空设施要求比较严格。
三个国家对地下防空设施标准比较高，有明确的审批权限，均由民防局严格把关。
特别是洛桑市，地下防护设施完备，目前共有4个地下防空指挥所，其中一个是1945年建造的，1976年改建，建筑面积4500m2，战时可容纳540人，内有床位240张，备用床100张，设有装备器材、医疗、住宿、餐饮、培训、指挥中心等，设施比较齐全，该指挥所共有5人，2人一组，24小时值班，遇到突发事件能迅速起用。
在瑞士的农村，家家户户都有地下避难所，而且避难所内一般都安装有防护门、照明、空气过滤系统，按规定储存有食物、水等生活必需品。
公共场所的疏散掩蔽工程、专业队工程内保持着定量的床位、物资器材、循环的水源及食物加工设备等必需品。
国家每三年对地下防护设施工程检查一次。
目前，共有89433个地下工程符合防护要求，15111个地下工程还需要完善，53432个地下工程有待改进。
（五）民防教育培训比较规范。
三个国家都比较注重民防宣传教育，增强民众的防护意识。
伊斯坦布尔市民防部门日常工作的主要内容是组织开展民防知识宣传教育。
民防部门认为：
战争和灾害不是常态，因此，平时的教育更为重要，而教育的重点要从儿童阶段抓起。
与土耳其其他省市一样，伊斯坦布尔市对所有公民从小学一年级开始就进行民防知识教育，并定期组织演习。
民防部门注意切合低龄学童的特点，在开展小学生民防教育时，除了发放正规教材外，还制作了大量携有民防知识的拼图板、玩具等发给学生学习，宣传形式十分丰富。
瑞士洛桑市建立了民防教育培训基地，定期不定期组织市民、干部培训，不服兵役的市民每年接受培训3天，干部培训14天，全年平均培训约10000人次。
（六）应急救援队伍力量比较雄厚。
三个国家都非常注重防护专业队伍与应急志愿者队伍相结合。
土耳其伊斯坦布尔民防局设有交通、预测、应急等10个专业队伍，同时还有民间志愿者2000多人，分散在各个社区、村，每个社区、村都配置应急救援集装箱，由于民间组织影响力、号召力比较强，一旦有紧急任务，能迅速通过体制召集出来。
洛桑市对志愿者队伍要求比较高，要有专业知识与专业人员相对应。
目前，全市共有消防专业人员120人，志愿者队伍250人；急救医疗人员50人，志愿者队伍50人；民事防护专业人员22人，志愿者队伍1500人。
瑞士专业队伍和志愿者队伍配备统一服装、器材，在应急救援中发挥了重要作用。
年初，洛桑市举行一场大型的足球比赛，观众有3620人，150名民防志愿者义务参加维护球场秩序。
二、几点启示
（一）要增强忧患意识，树立居安思危的理念。
瑞士是一个中立国家，两次世界大战都没有打过仗，但是他们对防空准备始终都没有放松过。
当今世界，和平与发展虽然是时代主题，但国际形势发生着复杂深刻的变化，天下并不太平，我国的安全环境仍面临着现实和潜在的威胁，台海局势虽然趋于缓和，但仍充满着变数。
我们必须认清形势，保持清醒的头脑，要按100年的标准去建设，按明天就要打仗的要求去准备，扎实做好人防工作。
人防向民防转变，实现防空防灾一体化，这是历史发展的必然趋势，四川汶川发生的特大地震，所暴露的公民忧患意识普遍淡薄等问题，给防空防灾教育提供了活生生的教材和血淋淋的教训，并再一次警示我们：
普及防空防灾教育，增强公民忧患意识，已是刻不容缓。
（二）各级政府要重视、关心、支持人防（民防）建设。
一是各级政府要把人防建设摆到应有位置，经常了解过问人防（民防）建设，帮助解决人防（民防）实际问题。
二是建立健全人防（民防）机构。
各级政府要考虑人防（民防）工作需要，结合政府机构改革，将人防办调整为政府直属机构，并增挂民防局牌子，县级均要建立人防单独机构，内设处（科）室也要进一步规范，充实加强力量，确保人防（民防）工作有序运转。
三是在人防（民防）建设经费上给予保障和倾斜。
各级政府要将人防（民防）经费纳入本级财政预算的同时，根据实际情况，适当加大人防事业发展投入，建立快速灵敏的指挥机构，特别是人防指挥所要在经费上给予充足的保障。
（三）要进一步完善人防（民防）法规，把人防（民防）建设纳入法制化轨道。
《中华人民共和国人民防空法》颁布以来，各级都先后制定了贯彻实施的一系列地方性法规、政府规章，对于推动人防建设法制化进程，起到了十分重要的作用，但是随着社会的进步和形势的发展，在人防工作实践中也逐渐显露出一些新情况、新问题，影响和制约着人防建设的发展。
如明晰人防工程产权问题，人防执法机构问题，各行政职能部门之间的配合问题等，都需要进一步明确。
同时，随着民防的发展，对民防工作的性质、职能、组织机构、救援范围等也应以法规形式予以确定。
（四）加强地下防空设施建设，提高防空工程质量。
要严格落实《中华人民共和国人民防空法》规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室；人民防空工程建设的设计、施工、质量必须符合国家规定的防护标准和质量标准；对已经修建或使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态，不得影响其防空效能。
鼓励群众建造家庭避难所。
同时，要按照平战结合的要求，加强地下人防指挥工程的装备、医疗、住宿、餐饮等设施建设，完善地下人防指挥所功能，建立灵敏可靠的指挥网络体系。
（五）加强人防（民防）教育培训，增强全民防空防灾意识。
灾害是与人类共存的不可避免的自然现象。
随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，有效防御与减轻自然灾害、人为灾害给人类造成的损失和危害，保障民众公共安全，已成为国际社会文明程序的重要标志。
国外的经验告诉我们，开展有效的防灾救灾教育培训，能够使民众在灾前有心理准备，在面对灾害时能够冷静应对，在灾后能够有效开展自救互救，最大限度地减轻灾害损失。
因此，应当把防灾救灾的宣传教育作为民防工作的一项重要内容，纳入学校的教学计划，纳入社区建设的范畴，建立长效机制，使防灾救灾的宣传教育面向社会、面向学校、面向家庭，为民防工作的有效开展营造良好的氛围。
（六）加强人防专业队和应急志愿者队伍建设。
在人防专业队伍基础上，扩建和整合民防专业队伍，根据不同性质、不同灾种，组建若干个紧急救援专业抢险队，平时承担各单种的抢险救援任务，重大事故灾害发生时，承担民防综合减灾应急救援任务。
同时，实行专业队伍与志愿者队伍相结合的组织机构体系，向社会招募一些志愿者，对他们进行一些必要的救灾专业知识和互救自救方法培训，而且要形成一套网络组织体系，有简便的联络方法，遇有紧急情况，可以召之即来，来之能战，战之能胜。
美国的“防灾型社区”建设
在我国的很多社区中，防灾的意识还很淡薄，抵御灾害的能力还很差，加强社区救灾工作刻不容缓，美国创建“防灾型社区”的经验对我国具有一定的借鉴意义。
一、“防灾型社区”构成要件
美国联邦政府和地方政府积极推动建立防灾型社区。
美国国土安全部下属的联邦紧急管理署（简称FEMA）认为“防灾型社区”是需要长期以社区为载体（community-based approach）在社区内行使减灾的工作。
因此防灾型社区在多种灾害发生前，就应该做好预防灾害的步骤、方法，以降低社区受灾的可能性。
此外，联邦紧急管理署还认为“防灾型社区”构成后，还要在灾害发生后能够发挥下列几点功效才是真正的防灾型社区。
1、让灾害所造成的伤亡情况降至最低。
2、公共部门进入灾区时，能顺利协助社区救援而不受阻碍。
3、社区本身也能够在无公共部门协助下，独立进行灾害应变管理。
4、灾后社区能够依照灾前形式复建或是由灾前所共同规划模式进行重建。
5、灾后社区经济能力能够迅速恢复活动。
6、灾后社区复建或重建，能够在未来数年负起灾害应变管理责任，且社区不再重蹈覆辙。
二、“防灾型社区”的基本功能
“防灾型社区”并不局限于受灾时的应变及救援，要有完善的灾前防备及准备工作，才能更有效减少生命财产损失，因而社区防救灾工作是需要由社区居民在共同意识下组成推动，平时依照程序做好减灾准备工作，遵照制订的相关防救灾工作计划按时进行演练，如此长期努力，社区才能实现可持续发展。
毕竟各种灾害依然持续发生及威胁着人民生命安全及财产，若社区自我本身能够提升防救灾意识，不断增强相关防、救灾组织及抵御灾害的能力，也就能够配合政府部门的工作，从而保障人民生命的安全，降低受灾的损失。
（一）灾前的减灾及整备
1、规划相关社区防救灾计划，并制定社区防救灾编组，以便于推动相关计划和社区民众的参与，尤其针对可能受灾地区及民众，制订有针对性的应变计划，以指导其防救灾工作。
2、推动社区灾前准备工作及学习减灾能力，以提升社区内各家各户的防救灾意识。
3、熟练社区组织下的各项防救灾工作及联系运作方式，在灾害发生时，才能从容不迫完成各项紧急处理工作，进而降低伤亡损失。
（二）灾时应变的能力
1、当有灾害发生时，通过已成立的社区防救灾编组的努力，达到社区事前预警及避难的目的。
2、如灾害发生，能够依照既定组织及事前演练模式展开相关互助互救的工作，争取更长的防救灾功效。
（三）灾后的重建工作
1、利用社区防救灾编组系统，有效安排受灾居民的复建工作，提高其维生能力，复建工作要符合地区及居民需求，建立“抗灾社区”。
2、灾后重建应尽量以社区居民为主导，听取相关社区居民经验，予以规划设计，并有效发挥地方特色及文化的作用。
三、民间与社区防灾的运作机制
联邦紧急管理署制订计划进行指导，把实施防灾活动的社区作为宣传阵地。
联邦紧急管理署定义所谓“防灾型社区”，是指长期以社区为基本单位，在社区辖区内建立相关减灾工作，如在洪水、地震、飓风等灾害前，做好各项防灾的步骤（steps）、措施（measures），以降低社区受灾的可能性。
为了更有效推广“防灾型社区”，还制订并积极推行“影响方案（Project Impact）”计划，包括选定多个易受灾的社区进行灾前减灾工作，如加强房屋结构、建立逃生通道等。
这主要是希望将社区居民对于受灾时应变处理和灾后重建对外部的依赖，变为灾前的整备及减灾工作，以长期有效推动社区防灾工作。
“影响方案”计划是美国政府建构防灾型社区的重要指南，其主要社区防灾工作推动的运作机制内容如下。
（一）防灾型社区的组成机制
1、建立社区伙伴关系
政府、社区工作人员、学校等共同组成强有力的公众力量，它们相互间是非常重要的伙伴关系。
这些社区伙伴关系的建立，影响着推动社区防灾的进行，尤其对于一个长年遭受灾害困扰的社区，如能建立社区伙伴关系，将为长期推行社区防灾的计划创造良好的环境。
2、社区内灾害评估鉴定
社区内灾害评估鉴定，主要是确认社区内可能致灾的地点，研究灾害防范范围，制作相关社区地图，并针对社区致灾地点充分利用现有公共资源管道，查找和防范易致灾的隐患，其社区内灾害评估鉴定分为两个阶段。
第一阶段主要是确认社区易受灾的地点及环境；
第二阶段则为了减少社区陷入灾害危机的可能性，本阶段则是先行确认灾害发生源及影响的范围，再找出易发生灾害的建筑及区域，并制作社区地图标明其社区受灾时的薄弱处。
在进行社区内灾害评估鉴定时，可利用政府有防救灾经验的专家，进行咨询及评估工作，如：
结构技师工会与公共建设相关的公共部门等专业咨询管道，这一阶段社区应完成下述评估工作：
（1）灾害和易受灾地点的资料搜集；
（2）整合相关资料以便于使用；
（3）制订提高社区防灾意识的方法；
（4）设计各项相关工作流程图，以支持未来决策。
3、确认风险制订社区减灾计划
确认风险制订社区减灾计划，首先要分析和评估灾害所造成损失的程度，因而这一步骤便需要社区居民参与协商讨论，参照第二阶段的社区内灾害评估鉴定结果，制定各项社区风险减灾计划，制定出适合社区短期与长期的减灾策略。
有了上述两阶段，社区便需要对照现有与防救灾相关的政策法规，制定社区的防救灾计划与政策，包括社区管理计划、土地使用与管制、开放空间、运输计划等公共政策。
为有效达到减灾的功能，社区还需要动员社区成员自愿遵行所制订的减灾计划，完成如下工作：
（1）评估社区易受灾的风险；
（2）搜集社区相关信息建立专门资料库；
（3）分析社区辖区内公共和私人建筑的相关信息；
（4）有计划地实行降低灾害风险行动；
（5）做好有利于社区的发展工作；
（6）制订长期“影响方案”计划；
（7）整合有效可用资源，解决当前社区面临的灾害。
4、防灾型社区的建立
经过建立社区伙伴关系，灾害风险评估及研究制订社区防灾计划的三个阶段后，第四项阶段性工作即是要完成防灾型社区建立的目标与社区信息的交流，此时需要考虑的是防灾型社区如何能够真正推广的方法，因此，社区经常参考和利用美国联邦紧急管理署提供的资源、工具及计划。
（二）推动民间与社区防灾的运作机制
联邦紧急管理署为增加防灾型社区实时救援的能力，计划帮助成立社区紧急反应队（Community Emergency Response Team 简称CERT），目的是希望社区防救灾组织能具有救灾应变的团队能力，训练社区居民在灾害环境下互助互救，增加其救灾时效，而另一方面则是在平时训练社区居民，使其认识到灾害前的预防及演练准备都是社区应尽的责任。
其实，推广防灾型社区，在美国并不仅靠一两个组织推动，更多是来自民间许多自愿性质的灾害协助团体，因为许多民间团体的介入参与是推动社区各界团结合作不可或缺的主要因素：
首先，民间团体熟知社区环境特性；第二，受灾社区的需求，民间团体皆能适时提供；第三，民间团体是社区与政府间沟通的媒介；第四，民间团体各分组成员，代表社区中不同类型的居民；第五，民间团体还是援助资源及物资的可靠管理者；最后，协助灾后心理辅导和咨询。
因此，联邦紧急管理署，将其推动民间与社区防灾的运作机制按灾变管理的原则区分为四大阶段，并希望通过此四阶段的运作，能协助民间团体发挥防救灾的功能。
1、减灾阶段
此阶段目的是灾前消除或减少在灾害发生后可能的影响，而在此时社区的防救灾工作，即是宣传防灾理念、社区防灾教育、制订社区防救灾计划及加固防灾设施等，所以联邦紧急管理署认为此阶段首要工作即为“社区向心力的凝聚”。
2、准备阶段
确定准备阶段是否完备，可知道社区在灾害发生时能否做出适当的应变行为，并将灾害所造成的损害降至最低。
此时社区防救灾组织应包含紧急应变计划、紧急应变程序、社区可用资源、物资储备、应变计划训练等，并将制定的各项防灾计划加以演练。
3、紧急应变阶段
第一时间的判断，是决定救援行动是否有效的依据，而紧急应变是社区防救灾组织在灾害发生时，根据紧急应变指令，协助救灾机构将救援物资输送至灾区以抢救生命及财产的过程。
通常这一阶段的实施会从灾时延续至灾后，所以社区防救灾组织也应包括搜寻、救援、避难、成立防救灾中心与后勤分配等工作。
4、复原阶段
复原阶段，可分为短期及长期，其中短期又分为复原工作，其工作为公共设施复原、维生系统复原等；另为救助工作，其工作有提供临时住所、失业协助等。
而长期则为恢复社区灾前生活条件，或进一步针对社区所需设计相关适合社区发展的计划，予以建设、改造。
（三）推动民间与社区防灾教育的运作条件
从美国联邦紧急管理署及其“影响方案”计划中，可明白构成防灾型社区所应具备的要素，主要有：
首先，公共部门政策的支持。
当联邦紧急管理署提出防灾型社区构想后，政府相关公共部门，上自中央下至地方机关，都积极制订相关计划及运作指南，并以落实“防灾型社区”政策为目标，使社区不但可以获得资源，也能完成社区防灾的整合。
其次，培养和增强社区意识。
在上述“防灾型社区”构成中，都强调灾前整备、准备工作及确认社区易受灾性，增强社区意识，因此灾害意识也视为促成防灾型社区形成的重要因素的之一。
第三，社区居民组织配合，建立社区同舟共济的关系。
建构防灾型社区，社区本身需提出适当的社区防灾计划及需求，这些工作需要社区居民组织配合及制订各项计划。
这样，组织对外即代表社区负起整合资源责任，对内则是沟通协调。
社区居民如有同舟共济的观念，将有助于将社区与公共部门、私人企业、学校及居民资源的整合，且让社区内每一成员主动担负起保护社区安全的责任。
如此以来，社区才能长治久安，而不是追求短期工作效应。
第四，防救灾技能、系统灾害知识教育和培训。
这主要指利用潜在灾害分析、向灾害专家咨询等方式，建立数据库，这样能有利于预估灾害规模，在灾害发生之前做出相关损害评估，让社区有充分的准备。
由此可见，成功的防灾型社区，便是建立在充分的信息获取的基础之上，适时发现并解决问题。
通过防救灾课程训练及教育，可提升社区组织成员防救灾观念及技能，具备社区灾变应变管理能力。
最后，社区自主性参与和区外私人团体的协助。
美国的各种民间组织，都十分强调社区参与的重要性，因为挑选出社区优先处置的灾害风险，需要由社区每个人共同思考，并一同制订相关减灾计划，这样有利于解决问题及减少异议。
私人团体的协助，在美国的社区防灾过程中也扮演着举足轻重的角色，这些团体多半能了解邻里的状况及环境，实时的提供适当的协助，并且深受社区信赖，更有利于灾害防治及社区居民的共同参与。
瑞典民防
一、瑞典民防领导机构
瑞典民防局亦称救援总局，其宗旨是不管平时和战时都是为保护人民生命财产的安全而服务。
其工作职责是：
战时承担防空袭任务；平时承担消防与交通、海难、空难、核化事故及各种自然灾害的预防和救援任务；另外还担负对环境安全指标（即企业生产对空气、对人体皮肤的影响数据）的监理等。
因此，在瑞典上自政府，下至公民都非常重视和支持人防建设。
瑞典政府和议会认为，要想避免战争，减少灾害和由此造成的损失，就必须做好防护准备，平时多努力，战时和遭受灾害时少受损失。
国家和地方民防组织机构长期保持稳定。
国家民防总局成立较早，它是在政府、议会管理之下的独立单位，工作上接受国防部指导，下设训练、技术、救援、设备、行政5个处，编制员额240人。
瑞典所属23个省、283个区县均有民防局，分属省、县、市政府管理，工作人员50人左右。
人员不断更新，而组织长期稳定保持全员编制。
瑞典规定公民每人每年交140克朗民防费和420克朗防灾费。
民防总费用在逐年增加，1994年-1996年保持在12亿克朗，1997年递增25%，达到15亿克朗。
瑞典平民十分重视民防职业。
1996年，在瑞典斯德哥尔摩市举行了一次有关职业地位（重要性）的民意测验，满分为7分，测验结果见右表。
行业
分数
排位名次
民防
5.61
1
绿色和平组织
4.84
2
邮电
4.67
3
学校
4.67
3
医疗
4.61
4
电台、电视
4.54
5
社会团体
4.54
6
升级会员 