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现代行政法学笔记
行政法学笔记
第一章绪论
一、行政法的概念；识记：
1.行政；；是指国家行政机关和其他公共行政组织对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。
这个定义包含以下几层意思：
（1）行政活动的主体是国家行政机关和其他公共行政组织；
（2）行政活动的范围逐步扩大，现代行政已不限于管理国家事务，还越来越广泛地管理公共事务；（3）行政活动的目的是为了实现对国家事务和公共事务的组织与管理；（4）行政活动的方法和手段是决策、组织、管理和调控。
2.行政权；；是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他公共行政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。
这个定义具有三层意思：
第一，行政权的合法来源是国家宪法和法律，没有宪法、法律的确认或设定，行政权就失去了存在和行使的合理基础；第二，行政权由国家行政机关和其他公共行政组织行使，立法机关、司法机关，以及其他国家机关就其各自所管理的事项行使的权力分别为立法权、司法权等；第三，行政权系国家政权和社会治理权的组成之一，一方面，现代行政权仍然保留了传统国家政权的特色，是国家治理和服务社会的公权力的一种，另一方面，现代行政权还包括社会组织对社会公共事务的治理权，这些治理权有的来自于国家法律的直接赋予或者行政机关的委托，有的源于社会组织的自治而后得到国家法律的承认。
3.行政法；；是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。
这个定义有两层含义：
第一，行政法是国家一类法律规范和原则的总称；第二，这一系列法律规范和原则调整的对象是行政关系和监督行政关系，而不是别的社会关系。
所谓调整行政关系和监督行政关系，就是规定行政关系和监督行政关系各方当事人之间的权利义务关系。
领会：
1.行政权与行政职权：
：
行政权不完全等同于行政职权。
前者是行政机关依法管理国家行政事务的权力，其内容多而复杂；后者则是具体行政机关和工作人员所拥有的，与其行政目标、职务和职位相适应的管理资格和权能，是行政权的具体配置和转化形式。
2.行政权与行政权限：
；行政权与行政权限亦有区别。
行政权限是法律规定的行政机关及其工作人员行使职权所不能逾越的范围、界限，是行政权的具体形式——行政职权的三个构成要素（权力主体、权力内容、权力范围）之一。
行政机关行使职权超越行政权限，便构成行政越权，视为无效。
3.行政权的内容：
；行政立法权、行政命令权、行政决定权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政裁决权等。
4.行政权的特点：
；行政权与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同，相对于其他国家权力而言，它具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个人而言，它则具有强制性、单方性和优益性等特点。
5.行政权的双重作用：
行政权有积极作用和消极作用两个方面的作用。
其积极作用体现在维护社会秩序，增进公共利益，保障公民、法人或其他组织的合法权益方面；其消极作用体现在易被违法行使或被滥用，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，损害公共利益，破坏社会秩序。
6.行政权与公民权利的关系：
公民权利即指国家通过宪法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的资格、利益、自由和权能。
公民权利的内容十分广泛，包括政治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、文化教育权利、社会经济权利等。
行政权力与公民权利的关系：
行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公民权利的一种特殊的转化形式。
而行政权力一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系。
在行政主体与相对方形成的关系中，一方权利（权力）的实现，要求另一方履行相应的义务。
每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在总体上应是平衡的。
对于行政主体来说，它要依法行政，既要保护公民的合法权益，同时又要防止公民权利的违法行使或滥用，以维护社会秩序和增进公共利益。
这是行政主体的职权和职责。
对于公民来说，他一方面要守法，要服从、配合和参与行政管理，尊重行政权的合法行使；另一方面，他又要通过直接或间接的形式监督行政主体依法行政，防止行政权的滥用或不当行使。
7.行政法的渊源：
分为一般渊源与特殊渊源两大类。
行政法的一般渊源，是指国家权力机关或行政机关制定的规范性文件；行政法的特殊渊源，则是指有关行政法规范和原则的法律解释以及国际条约、惯例等。
行政法的这两种渊源有一定区别，前者是主流，后者则是辅助性的。
一般渊源按照制定主体、效力层次、制定程序的差别，分为：
宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规、地方规章，自治条例，单行条例。
特殊渊源：
法律解释、国际条约、惯例。
8.行政法的分类：
⑴一般行政法与特别行政法（行政法调整对象的范围为标准）。
一般行政法是对一般的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法等。
特别行政法是对特别的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范与原则的总称，如经济行政法，军事行政法，体育行政法，教育行政法，公安行政法，民政行政法，卫生行政法，科技行政法等等。
⑵实体行政法与程序行政法（行政法规范的性质为标准）。
实体行政法是规范当事人在某种法律关系中的存在、地位或资格和权能等实体性权利义务的行政法规范的总称。
程序行政法则是规定实施实体性行政法规范所必需的当事人程序性权利义务的行政法规范的总称，如行政诉讼法、行政程序法等。
在行政法领域，行政实体法与行政程序法总是交织在一起。
前者是行政行为的内容，后者是行政行为的表现形式，二者是统一的。
行政诉讼法作为程序行政法的一类，又总是同行政实体法与行政程序法交织在一起。
⑶行政组织法、行政行为法和监督行政行为法（以行政法的作用为标准）。
行政组织法，即有关行政组织的规范，基本上可以分为两部分：
一部分规范规定行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和活动方法，其中关于行政职权、职责的范围，是行政组织法的核心内容；另一部分规范规定国家行政机关与其公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、职务升降、交流中的权利（职权）、义务（职责）关系，这部分规范往往表现于公务员法中。
行政行为法，又称行政活动法，即有关行政行为的规范。
监督行政行为法，即关于监督主体监督行政行为的规范，其中包括行政诉讼法规范。
9.行政法的特点：
⑴行政法在形式上的特点：
一是行政法没有统一、完整的法典。
由于行政法涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂，又有较强的技术性、专业性，再加上行政关系变动较快，因此，制定一部系统、完整的行政法典几乎是不可能的。
二是行政法规范赖以存在的法律形式、法律文件的数量特别多，属各部门法之首。
行政法有多种多级的立法者，不仅最高权力机关或地方权力机关可以规定，而且有权的行政机关也可以制定，这就使得行政法的表现形式繁多，种类不一，即具有多种法律渊源。
行政法的这种多头、多级立法体制，是由行政法内容的广泛性、技术的复杂性、专业的细致性决定的，是为适应行政管理生活的现实需要而产生的。
⑵行政法在内容上的特点：
①行政法的内容广泛。
行政法的内容从行政组织、行政管理到行政救济，从民政管理、卫生管理到教育文化管理，包罗万象。
②以行政法规、规章形式表现的行政法规范易于变动。
以行政法规、规章为渊源的行政法规范涉及的内容太多、太具体，面对日新月异、变化快速的社会生活，如果不及时作调整，就会产生消极的后果。
③行政法的实体性规范与程序性规范总是交织在一起，并往往共存于一个法律文件之中。
首先，行政法的程序性规范并不仅限于诉讼领域，它还包括有关行政管理活动程序的规范，即行政程序法；其次，行政诉讼法虽然可以独立立法，但由于没有相应的统一的“行政实体法典”，而行政诉讼毕竟与行政法有关实体内容密不可分，这就使得行政诉讼法包含了许多实体性条文；再次，行政程序法是行政法特有的一类行为规范。
10.行政法的调整对象：
行政关系和监督行政关系，是因国家行政机关及其他行政主体行使其行政职权而发生的各种社会关系。
这里，行政职权是关键要素，只有与行政职权的行使直接或间接发生联系的社会关系才是行政关系及监督行政关系，与行政职权的行使无关的社会关系，即使有行政机关为一方当事人，也不是行政关系或监督行政关系。
行政关系或监督行政关系经过行政法的调整后就形成行政法律关系和监督行政法律关系。
两者互相关联，密不可分，后者以前者为基础，又不可或缺地与前者共同构建完善的、统一的、和谐的行政法律秩序。
二、行政法关系；；识记：
3.行政法关系：
指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的社会关系。
含义：
（1）受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系；
（2）行政法关系是由行政法调整而形成的；（3）行政法关系具有行政法上的权利义务内容。
包括行政法律关系和监督行政法律关系两类。
1；行政法律关系：
指经过行政法调整之后，具备了权利义务内容的行政管理关系。
2；监督行政管理关系：
在监督行政行为的过程中，国家有权机关与行政主体以及有关的公民、法人或其他组织之间形成的受行政法规范调整的各种关系。
首先，监督行政法律关系是指国家有权机关和行政主体以及有关的公民、法人或者其他组织之间发生的关系；其次，监督行政法律关系是在监督行政主体的行政行为的过程中形成的；再者，监督行政法律关系是一种受行政法规范调整的关系；最后，监督行政法律关系的客体主要是行政主体的行政行为。
领会：
1.行政法律关系的特征：
（1）行政法律关系中必有一方是行政主体。
行政职权的行使是行政关系得以发生的客观前提。
没有行政职权的存在及行使，行政关系无从产生，行政法律关系也就不可能形成。
行政主体是行政职权的行使者。
因此，行政主体总为行政法律关系的一方。
（2）行政法律关系具有非对等性：
行政法律关系的非对等性，是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。
只要是行政法律关系，其权利义务总是不对等的。
非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。
（3）行政法律关系主体的权利义务一般是法定的。
行政法律关系主体之间不能相互约定权利义务，不能自由选择权利和义务，而必须依据法律规范取得权利并承担义务。
（4）行政主体实体上的权利义务是重合的。
行政主体在行政法律关系中具有双重地位，对社会实施行政管理时体现为权利主体，而相对
于国家而言则体现为义务主体。
行政主体的职权和职责是密不可分的。
（5）行政法律关系争议往往由行政机关或行政裁决机构依照行政程序或准司法程序先行加以解决，法院通过司法程序解决争议，原则上是可供争议当事人选择的最终机制。
2.监督行政法律关系的特征：
监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上形成的，和行政法律有着密切的联系，但它是一种独立的法律关系，具有自己的特征：
第一，监督行政法律关系是一种多重复杂的法律关系；第二，监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系；第三，监督行政法律关系主体之间的权利义务关系具有非对等性。
三、行政法的基本原则
识记及领会：
1.行政合法性原则的含义及其具体内容：
⑴行政合法性原则的含义是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。
合法性原则在行政法中具有不可替代的地位，可以说，在任何一个推行法治的国家，合法性原则都是其法律制度的重要原则。
合法性原则又称行政合法原则。
行政合法原则要求行政机关实施行政管理不仅应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。
合法不仅指合乎实体法，也指合乎程序法。
⑵合法性原则的具体内容：
①行政职权必须基于法律的授予才能存在。
合法性原则要求行政主体在其法定的权限内行使职权，任何没有法律根据的职权都是不应存在的。
法定权限不容非法超越，“是否超越职权”是司法审查的一个重要标准。
②行政职权必须依据法律行使，不得违法。
依据法律行使职权是合法性原则为行政主体设定的一项义务或职责。
职权和职责是统一的。
合法性原则要求行政主体行使职权既不能违反行政实体规范和也不能违反行政程序规范。
不履行或拖延履行法定职责，要承担相应的行政责任。
③行政授权、行政委托必须有法律依据，符合法律要旨。
合法性原则要求行政授权或行政委托都必须有法律依据，按法定程序进行，不得违反法律要旨。
合法性原则三个方面的内容是有机的统一体，我们应当全面地理解这一原则。
实践证明，不坚持合法性原则是无法实现行政法治的。
在我国，人们的法律观念比较淡薄，行政违法的事时有发生，行政法治的完善尚需努力。
因此，提倡、坚持和深化合法性原则既必要又迫切。
有利于我国行政法制的健康发展。
2.行政合理性原则的含义及其具体内容：
⑴行政合理性原则：
是行政法治原则的另一个重要组成部分，指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。
合理性原则产生的主要原因是由于行政自由裁量权的存在。
自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。
根据法律对行政自由裁量权限制程度的不同，行政机关自由裁量权的行使有以下几种情况：
①在法律没有规定限制条件的情况下，行政机关可以在不违反宪法和法律的前提下，采取必要的措施。
②法律只规定了行政权行使的模糊标准，而没有规定明确的范围和方式。
行政机关可以根据实际情况和对法律的合理解释，采取具体措施。
③法律规定了行政权行使的具体明确的范围和方式，但范围和方式都具有可选择性，而不是严格的羁束性，行政机关可以根据具体情况选择采用。
⑵合理性原则的具体内容：
合理性原则作为一个普遍适用的行政法基本原则，有一些具体的内容：
①行政行为应符合立法目的；②行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素；③平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；④符合自然规律，如符合法律规定的
“合理采伐森林”、“合理利用土地”等；⑤符合社会道德，如职业道德、社会公德等。
3.行政应急性原则：
是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。
应急性原则是合法性原则的例外，但是应急性原则并非排斥任何的法律控制。
不受任何限制的行政应急权力同样是行政法治原则所不容许的。
一般而言，行政应急权力的行使应符合以下几个条件：
（1）存在明确无误的紧急危险；
（2）非法定机关行使了紧急权力，事后应由有权机关予以确认；（3）行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；（4）应急权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度和范围内。
从广义上讲，行政应急原则是合法性原则、合理性原则的非常原则。
应急性原则并没有脱离行政法治原则，而是行政法治原则特殊的重要的内容。
四、行政法在法律体系中的地位和作用
应用：
联系实际分析行政法在法律体系中的地位和社会作用：
（一）行政法在法律体系中的地位：
行政法是法律体系的一个组成部分，具有重要的地位和影响。
它是仅次于宪法的部门法，是我国社会主义法律体系中最重要的部门法之一。
关于这一点，我们拟从以下三方面来论述。
第一，从行政法的调整对象来看，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组成部分；第二，从行政法与宪法的关系来看，行政法是宪法的重要的实施法；第三，从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响越来越大。
综上所述，可以断言，行政法的确是仅次于宪法的一个重要的法律部门。
（二）行政法的作用：
就同属于法的范畴这一点而言，行政法与其他部门法一样，具有法的规范作用和一般社会作用。
行政法的规范作用，是指行政法具有指引作用、评价作用、预测作用、教育作用和强制作用。
行政法的一般社会作用体现为：
保障公民权益，维护和巩固社会秩序，推动社会主义政治经济文化等事业的发展。
2：
分析行政法的特殊社会作用体现在两方面：
一方面行政法具有保障行政管理有效实施的作用，体现在：
一是行政法确认行政权的相对独立性确认行政权由国家行政机关享有和行使；行政法确认行政机关相对于公民法人和其他社会组织的行政权力并赋予行政权以优益权强制性等属性；保障行政机关对公务员的管理；行政法保护行政机关在特别情形下的活动；随着社会发展的需要，行政法不断确定新的行政权能。
另一方面行政法具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用（听证制度、行政公开制度、行政申诉制度、国家赔偿制度）。
这两个方面的作用是有机的、统一的。
五、行政法学的发展及其学科体系
领会：
1.行政法与行政法学的联系与区别：
行政法与行政法学是两个既有联系又有区别的不同范畴。
行政法属于法律的范畴，是一系列调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称，这些规范和原则有机地构成一个法律部门。
行政法学属于法学的范畴，是研究行政法的科学。
行政法学的任务是研究行政法的基本原则和规范；研究行政法的历史发展规律；研究行政法的本质、内容和形式；研究行政法的制定、执行和遵守；研究人们关于行政法的观念、学说的理论。
行政法学是有关行政法的学问，而行政法则是行政法学产生的客观物质基础。
二者既有联系，又有本质上的区别。
2.大陆法系国家行政法学的特点：
大陆法系国家的人们较早地认识到了行政法的作用，行政法学也就随之在这些国家较早地产生了。
大约在19世纪中末叶，法国有一些学者率先提出了行政法理论。
但直到20世纪初前后，行政法学才在大陆法系国家形成体系。
目前，大陆法系国家的行政法学体系一般是在绪论的基础上展开为“行政组织法”、“行政作用法”和“行政救济法”三个部分，其中心关注行政权的设定和运作，强调对其保障和监督。
3.英美法系国家行政法学的特点：
英美法系国家行政法学研究起步较晚。
这主要是与英美法系国家最初因误解大陆法系的行政法而否认行政法的态度有关。
英国直到20世纪后才逐步形成行政法学的专门研究。
在美国，20世纪初只有少数学者写过数本行政法专著，其行政法学的真正重大发展是20世纪30年代以后，尤其是二次大战以后。
英美法系国家行政法学研究的重点放在行政立法、行政程序、行政责任和司法审查方面。
在承认行政权扩大的同时，强调司法权对行政权的制约。
第二章行政法律关系主体
一、行政法律关系主体概述
识记：
1.行政主体：
指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。
（1）行政主体是享有国家行政权的组织；
（2）行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织；（3）行政主体是能独立承担法律责任的组织。
2.行政职权：
国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能。
行政职权一般可分为固有职权和授予职权两大类。
前者以行政主体的设立而产生，并随行政主体的消灭而消灭；后者来自于法律、法规或有权机关的授权行为。
3.行政职责：
指行政主体在行使国家所赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中，所必须承担的法定义务。
4.行政权限：
是指法律规范所规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围或界限。
换言之，行政权限就是行政职权的限度。
行政主体行使职权超越该“限度”，便构成行政越权，一般情况下，视为无效。
5.行政优先权：
指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。
6.行政受益权：
指行政主体享受国家所提供的各种物质优益条件。
为了保证行政主体有效地行使行政职权，维护行政秩序，国家向行政主体提供各种物质条件，如财政经费、办公条件、交通工具等。
7.行政相对人：
相对人是行政法律关系中的一方主体。
无论是行政机关，还是公民、法人或其他组织，以及外国人、无国籍人、外国组织，都可以作为行政法律关系的行政相对方主体参加行政法律关系，享受一定的权利，并承担一定的义务。
领会：
1；行政职权大致包括如下内容：
①行政立法权。
所谓行政立法权，即根据宪法、法律和法规的规定，特定的行政主体制定和发布行政法规、部门规章和地方政府规章等法律规范的权力。
②行政决策权。
行政主体依法对其所辖领域和范围内的重大行政管理事项作出决策的权力。
③行政决定权。
行政主体依法对其所辖领域和范围内的行政管理事项作出决定的权力。
④行政命令权。
在国家行政管理过程中，行政主体通过一系列的行政决定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行为或不作出一定行为，而命令相对人必须服从之的权力。
⑤行政执行权。
即行政主体根据有关法律、法规和规章的规定或者有关上级部门的决定和命令等，在其所辖范围内具体执行行政事务的权力。
⑥行政处罚权（行政制裁权）。
即行政主体对其所辖范围内的行政相对人违反有关法律规范的行为（包括某些未依法履行义务的行为），依法对其实施处罚等法律制裁的权力。
⑦行政强制执行权。
即在行政管理过程中，法定义务人或某项具体行政法律关系的义务人不依法履行义务时，行政主体采取法定的强制措施，以促使法定义务人履行法定的义务或者达到与履行义务同样状态的权力。
⑧行政司法权。
即行政主体作为某项纠纷的第三人，对当事人双方的纠纷进行调解、仲裁、裁决和复议的权力。
行政调解权，是指国家行政机关以国家政策、法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商，达成协议，从而解决争议的权力。
行政仲裁权，是指行政机关设立的特定行政仲裁机构，依法按照仲裁程序对双方当事人之间的特定的民事或经济纠纷作出公断的权力。
行政裁决权，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的权力。
行政裁决的对象是特定的民事纠纷，如权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷等，而不是行政纠纷。
行使行政裁决权的主体，只能是行政机关或法定的行政机构。
行政复议权，是指行政机关根据相对人的申请，依照法定程序对具体行政行为进行复核、审查的权力。
依据行政复议权，行政复议的对象只能是行政主体与行政相对方之间发生的行政争议案件。
一般情况下，行政复议只能由上一级行政机关行使。
2.行政职责的内容：
第一，依法履行职务、遵守权限规定。
行政主体所享有的职权必须有法律规范的明确规定，行政主体必须按照法定职权，在法定的权限范围内履行职务。
第二，符合法定目的。
行政主体的一切行政管理活动，都必须在法律规定的范围内进行，并且，都必须符合法定目的，遵循合理、适当的原则，避免不相关因素的干扰。
第三，遵循法定程序。
随着民主法制建设的不断发展和公开、公正理念的不断深入人心，现代国家中的一切行政活动，除实体上合法、合理外，还必须严格遵循法定程序，确保程序上合法、合理。
3.行政职责与行政职权的关系：
行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而变化。
任何具有行政职权的行政主体，即享有行政优先权，同时也必须履行行政职责。
换言之，行政职权与行政职责是行政主体的权利和义务的具体体现，二者是辩证统一、密不可分的。
4.行政主体与行政机关：
行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。
因为，只有行政机关和接受授权的组织才享有国家行政权力，才能以自己的名义从事行政管理活动，并独立承担因此而产生的法律责任。
行政机关，又称国家行政管理机关，是指国家根据其统治意志设立的，依法享有并运用国家行政权，负责组织、管理、监督和指挥国家行政事务的国家机关。
按照这一定义，国家行政机关必定是行政主体，而且是最重要的行政主体。
但是，行政机关是一种客观存在的社会现象，行政机关可以成为行政法律关系主体，也可以成为民事法律关系主体。
在行政法律关系中，行政机关可以是行政主体，也可以是行政相对方。
行政机关不等于行政主体，除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。
5.行政主体与公务员：
行政主体与公务员联系紧密，不可分割，但不能因此将行政主体和公务员等而视之。
公务员并不是行政主体，但行政活动是由成千上万的公务员代表行政主体具体实施的，行政主体与公务员是一组联系紧密、不可分割但又性质不同的概念。
应用：
联系实际分析确立行政主体概念的意义：
（1）是依法行政的需要。
（2）是确定行政行为效力的需要；（3）是确定行政复议被申请人以及行政诉讼被告人的需要；（4）是保证行政管理
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