行政管理学00277复习资料Word文件下载.doc
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对于公共事务管理来说，既有政府对公共事务的管理，也有非政府公共组织对公共事务的管理，行政管理只是公共管理的一个部分而并非其全部。
行政活动：
国家的立法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动。
行政管理：
就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。
（重点）
二、行政管理的特点（重点）：
（谁来管？
管什么？
怎么管？
）
1、行政管理的主体是政府行政机关。
2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。
3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。
三、行政管理学的学科性质：
行政管理学既属于管理学科的分支学科，又是政治学、经济学、社会学和法学的综合应用学科。
因为：
1、行政管理学是公共管理学的一个很重要分支学科，属于公共管理学的二级学科。
①从学科分类来看，公共管理学是一级学科的名称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学包括了行政管理学，行政管理学只是公共管理学的一个分支学科。
②从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门。
而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。
前者的研究范围大于后者的研究范围，后者的研究范围仅仅是前者研究范围的一部分。
2、行政管理学是管理学的一个重要组成部分。
3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用，因此，它是一门多学科的综全应用科学。
①行政管理学所研究的对象是政府的行政管理。
②就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。
③就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。
④就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。
依法行政是现代行政管理的本质要求。
行政管理学：
是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。
四、行政管理学的研究内容和范围：
1、行政管理学的基本问题；
2、行政环境；
3、行政权力；
4、行政职能；
5、行政管理机构；
6、行政管理事务；
7、行政管理行为；
8、行政管理过程；
9、行政管理方法；
10、行政管理规范；
11、行政绩效评估；
12、行政发展。
五、行政管理学的基本问题（主要内容）
1、行政管理的概念及其特点。
2、行政管理学的学科性质。
3、行政管理学的研究内容与范围。
4、行政管理学的产生与发展（包括西方的产生与发展，中国的发展）。
5、学习与研究行政管理学的方法与意义。
第二节行政管理学的产生与发展（重点）
一、行政管理学的产生：
产生于19世纪末20世纪初。
威尔逊的《行政研究》（1887年）在世界范围内开创了行政管理学学术研究的先例，西方行政管理学产生的历史必然性。
威尔逊——行政管理学的创始人。
二、西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生并不是偶然的，而是有其历史的必然性。
1、从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。
2、从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；
同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。
（主要表现为行政机关与立法机关的分离。
三、西方行政管理学发展的三个阶段及其具有代表性的主要学派：
1、19世纪未20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表。
①美国-伍德罗•威尔逊：
《行政研究》-提出行政管理是政府工作中最突出最显著的部分，须重视研究。
②美国-古德诺：
《政治与行政》提出了政治与行政“两分法”的现点。
政治是政策的制定，是国家意志的表达；
行政是政策的执行，是国家意志的实现。
③美国-怀特：
《行政学导论》-把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。
（美国第一本大学教科书）
④法国-法约尔：
《工业管理与一般管理》管理过程理论提出五大基本功能（即计划、组织、指挥、协调和控制）和14项原则。
⑤德国-韦伯：
《社会与经济组织理论》提出官僚制组织理论，为传统的行政组织理论奠定了基础。
“官僚”权威的不同形式：
魅力权威、传统权威和理性权威。
⑥美国-泰罗：
《科学管理原理》开创了管理科学的新时代，提出了著名的科学管理理论。
行政管理思想包括：
①工作方法标准化思想；
②管理职能专门化的思想。
2、20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表。
①行为科学学派：
理论的逻辑起点是“经济人”假设。
梅奥：
“霍桑”实验（提出“社会人”理论假设）；
马斯洛：
需要层次理论。
②决策理论学派：
以美国学者，赫伯特•A•西蒙的行政决策理论为代表。
《行政行为：
行政组织中决策程序的研究》指出管理就是决策，提出了所谓的“满意”决策准则，其理论被称为有限理性决策理论。
代表还有：
林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（混合扫描）决策理论。
③系统理论学派的行政管理学。
20世纪40年代，奥地利生物学家希•冯•贝塔朗菲创立了一般系统理论，强调从系统的观点来分析客观事物。
（系统学派具有代表性的理论主要有：
①里格斯-行政生态理论；
②卡斯特-权变理论。
3、20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表。
①新公共管理理论：
20世纪70年代末80年代初英国首相撒切尔夫人认为政府是一个为公众服务的机构。
公共服务不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。
②政府论理理论：
所谓“治理”就是“最少限度的国家”，“按照私营企业模式进行管理”是一种“有效的管理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
③后现代公共行政理论：
强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事。
共同特征是：
①崇尚市场力量、市场作用和市场机制；
②提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求；
③反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；
④不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；
⑤要求从重投入、重规章，转向重产出、重结果。
四、古典学派行政管理学理论成就的重要意义。
1、古典学派不仅仅开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用。
2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系。
3、明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。
五、20世纪40-70年代行政管理学的特点。
1、呈现出学派众多、理论繁荣的局面；
2、理论基础开始发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础，行为科学、系统理论、决策科学、管理科学、经济学等成为行政管理学的重要的研究基础；
六、行政管理学在中国的发展
1、19世纪末20世纪初行政管理学在中国的传播；
（有影响的著作：
《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》）
2、20世纪30——40年代中国行政管理实践与理论研究状况；
我国学者的行政学著作：
张金鉴-《行政学的理论与实际》；
江康黎-《行政学原理》
3、20世纪80年代以来行政管理学在中国的恢复和发展。
1986年行政管理学试点学校：
武汉大学和郑州大学。
1988年列入自考目录。
1994年成立国家行政学院。
2001年开始招收公共管理硕士MPA生。
第三节研究和学习行政管理学的方法与意义
一、研究和学习行政管理学的方法：
根本方法：
理论联系实际，坚持“实践——理论——实践”（基本形式）的研究路线。
具体方法：
规范方法、经验方法（也称为实证方法）、案例方法、比较方法。
①规范方法——优点：
有助于探讨行政价值；
有助于建立系统的行政学术规范。
不足：
对行政管理实践研究不够具体，它所建立的所谓具有普遍意义的行政原则并不适应各科不同的行政环境。
②经验方法——优点：
强调对事实的客观把握，这应该是任何科学研究的前提。
表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识，因而其理论不可能是深刻的，主张“价值中心”本身就不符合事实。
③案例方法——优点：
有助于研究者和学习者通过个案了解行政管理过程中的实际工作程序和动作方式。
对普遍规律的把握仅仅具有对个别事物的分析是不够的，它还离不开对象和概括这些思维。
④比较方法——优点：
通过“横向比较或共时性比较”和“纵向比较或两时性比较”找出共同点（共同规律）和不同点（特殊性）。
不管是外国的行政管理经验和理论，还是我国历史上的行政管理经验和观点，都既不简单地全盘否定，也不能简单地照抄照搬，必须对它们进行实事求是的分析。
二、研究和学习行政管理学的理论意义和实践意义。
理论意义：
有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。
实践意义：
1、有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。
2、有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。
3、有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。
第二章行政环境
第一节行政环境的特点与类型
一、行政环境的含义（重点）：
就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。
具体地说，内涵有：
1、行政环境是针对具体行政系统而存在的。
2、行政环境通过边界与行政系统相区分。
3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。
4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。
二、行政环境的基本属性（重点）：
1、复杂性；
2、相关性与综合性；
3、层次性；
4、动态性。
复杂性：
行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合。
相关性与综合性：
一方面，构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性。
另一方面，与相关性有关的一个行政环境是其影响的综合性。
各种构成因素产生的影响力也许会体现在：
①性质上；
②方向上；
③程度上。
层次性：
①就环境系统的结构而言，环境系统本身就是一个有不同层次及结构的多层系统。
②就特定行政系统而言，不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也有所差异。
③就影响的规模或影响的力度的大小而言，行政环境因素之间也往往表现出层级性特性。
三、行政环境的类型：
1、以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，可划分：
自然行政环境与人造行政环境。
人造行政环境细分为：
政治、经济、文化环境三类。
2、根据对特定行政系统的作用与影响层次，可划分：
宏观、中观与微观行政环境。
宏观行政环境就是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合。
特定行政组织的办公环境、人际关系、组织士气等属于微观行政环境。
微观行政环境涉及空间与时间范围较为狭小、短暂，往往存在或发生于行政行为主体感官范围之内，其对具体行政行为的影响更为真实、直接与实在。
3、以行政区划或者说一国政府的管辖区域为标准，可划分：
国际环境与国内环境。
四、行政生态模式（重点）：
雷格斯的行政生态学模式理论产生于20世纪30—60年代。
弗里德·
雷格斯的《行政生态学》；
“融合—棱柱—衍射的行政模型”：
1、融合行政模式（农业社会的行政模式）。
这种模式缺乏专业化分工，行政效率极为低下。
2、衍射型行政模式（工业社会的行政模式）。
行政系统在结构与功能上形成了专业化分工体系。
3、棱柱型行政模式（过渡社会的行政模式）。
呈现出由融合型向衍射型模式过渡的趋势。
五、雷格斯过渡型社会行政模式的主要特点：
①行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的专业化分工；
②专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由其他社会机构完成；
③行政制度不能起到应有的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。
◇根据行政系统的层次性特性，美国行政学者雷格斯才得以运用生态学方法进行具体的行政体制问题研究。
◇首先提出行政环境问题并予以研究的是美国哈佛大学学者约翰•M•高斯。
1936年发表《美国社会与公共行政》，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。
并1947年发表《公共行政学之我见》，明确指出：
研究公共行政，必须研究它的生态问题。
第二节经济环境及其对行政管理的影响
一、经济环境的含义：
是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。
二、经济环境的构成：
1、经济力量
；
2、社会经济结构；
3、经济体制
4、科技发展水平。
三、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响（重点）：
1、经济力量。
经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模，体制结构与运行方式等基本结构因素：
①由于特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而也决定着其社会经济发展阶段。
②经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这也就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。
2、社会经济结构。
社会经济结构对行政系统的影响：
①实质上体现了一个社会的社会生产关系构成。
②直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与维和参与程度，直接影响着行政职能结构，经济管理方式及管理手段的选择。
③包含有社会分工与专业化发展程度这一主要社会经济结构性因素。
④行政系统功能与组织结构的分化程度强有力地制约或提高整个社会系统专业化发展的程度。
3、经济体制。
行政系统对经济体制进行积极的改造：
①有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的；
②当今各国无论何种经济体制，都要依赖于一定的行政机制才能有效运行。
经济体制直接影响着行政系统的：
职能范围、运行方式、运行手段。
科技发展水平及其对行政管理系统的影响：
①行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。
②科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。
③这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以及分权化为取向的变革。
四、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响。
1、传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响。
2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。
3、受限市场模式及其对行政管理的影响。
◇“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型，其主要特点是“价格的不可决”-“赶超战略”。
◇我国存在受限市场模式的表现：
①价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资，基本能源及产品仍实行国家定价。
②全国市场的分割性“原因地方保护主义，诸侯经济”。
五、我国目前社会生产力发展水平较低的主要表现（传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况）
1、较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。
2、国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。
3、我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。
但与此同时，国民经济结构仍然不合理。
4、科技发展水平也相当不平衡。
第三节政治环境及其对行政管理的影响
政治环境系统就是由：
国体、政体、政党制度、政党运行机制等不同层次和具体不同重要性程度的多层结构构成的一个行政环境层级系统。
◇在政治学领域，美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一类似概念。
一、政治环境的含义：
指处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。
二、政治环境的构成：
（狭义和广义的区别在于：
是否要把法律制度包括在内）
1、狭义：
把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析。
2、广义：
行政系统的政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。
三、政治环境的主要因素及其对行政管理的影响（重点）：
行政系统影响最为明显或最为重要的政治环境因素主要包括：
①国家政权组织形式及其实际运行状况；
②政党制度；
③社会团体发达程度；
④社会流通性。
1、国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响
国家权利组织形式包括两个方面的内容：
（1）包括狭义的政体概念所包含的内容，也就是某一层级政府内部国家权利在立法、司法与行政等权利机构之间的配置方式及其制度体现（实质上是国家权力的横向配置形式及其制度体现）；
（2）包括国家结构形式这个概念所包含的内容，也就是国家权力在不同层级之间的配置关系及其制度体现（实质上是国家权力的纵向配置形式及其制度体现）。
◇当今各国的政权组织形式主要是：
①在纵向上分为联邦制与单一制；
②在横向上分为分权制衡体制与人民代表大会体制。
2、政党制度及其对行政管理的影响
广义的政党制度主要包括两方面：
（1）是现实中的政党政治格局及其运行情况；
（2）是指经同由法律规定或实际形成的，有关政党的社会政治地位、作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系。
政党制度通过三种途径对行政系统施加影响：
（1）是通过自身的利益表达与利益综合功能。
为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。
（2）是运用自身所具有的政治社会化功能。
在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。
（3）最重要的，是政党的执政功能，就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
3、社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响
社会团体对行政系统的影响作用表现在：
（1）社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。
（2）社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。
雷格斯认为，社会组织分为两类：
（1）基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家族；
（2）是以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体（社团）。
社会流通性：
指的是社会有无参政的渠道，渠道的多寡以及渠道的畅通与否。
参政渠道越多，通畅性越好，则民众参政的可能性和说社会流通的可能性就越大，反之就越小。
新公共管理运动就是公共权力的社会化发展趋势，其本质通常被认为是还权于社会，实质上主要还是还权于各种社会团体组织。
◇雷格斯对各国社会环境进行分类的标准是：
社会分工与专业化发展程度。
◇美国社会学者帕森斯认为，一个社会组织可以被看成是由策略、管理与操作等三个层次的子系统构成的一个有机系统。
◇一个社会政治生活民主化程度的代名词是：
社会流通性。
四、我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响
我国现行政治环境的基本特点：
①中国共产党领导下的多党合作制；
②人民代表大会制度；
③迅猛成长的社会团体组织。
1、中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响。
直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的，严密的层级节制型组织系统直接对行政系统的组织、认识、行政活动。
直接领导行政决策的制定实施监督与控制的全过程。
间接影响则是指中国共产党通过国际各种国家权利组织与政治机构来影响行政系统的组织及运行过程。
2、人民代表大会制度及其对行政管理的影响。
人民代表大会制度是我国政权组织形式，是我国的根本政治制度，是我国国家权力机关，国家行政机关与司法机关都由人大产生，受它监督，对它负责。
因此，从制度层次来看，各级人大机关和司法机关直接构成行政系统的重要环境制约因素。
3、迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响。
二十余年来随着人们经济文化生活水平的提高，党和政府对社会管制的放松，社会公众的自我意识和社会责任感增强，人们也逐渐意识到为保护自身利益而成立各种共同利益团体的必要性和可能性。
由社会公众为其共同利益而组成的各种社会团体，很快得到了社会的认同并得到了迅猛的发展，它的目的正是想引起某些部门的注意，这表明现代意义的社会团体已经对我国行政系统产生影响。
第四节文化环境及其对行政管理的影响
一、行政文化的含义：
是指人们对社会经济、政治等因素的一种认知模式，是人们的社会心理活动的总和。
二、行政文化的构成：
根据文化的发生与存在形态，把政治文化划分为：
认知性、情感性与评价取向性三个基本组成部分。
认知结构可分为：
①形成原因、②功能结构、③运行规则和方式、④行政公共关系。
三、文化环境的主要因素及其行政管理的影响
文化环境的主要因素：
①行政价值文化、②行政功能文化、③行政运行文化、④行政公共关系文化。
1、行政价值文化对行政管理的影响：
解释公共行政系统在特定环境中的存在价值。
◇公共行政系统运行机制的价值取向主要模式有：
自律本位的人治模式、法律本位的法治模式。
2、行政功能文化对行政管理的影响：
行政功能结构观的形成既会对特定功能结构的公共行政系统起着精神支持与维护作用，又是新型功能结构模式得以建立与存在的思想前提。
3、行政运行文化对行政管理的影响：
使公共行政行为更为周密、科学、规范、稳定。
◇行政运行文化的核心问题是公共行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。
4、行政公共关系文化对行政管理的影响：
在与现行公共行政系统的内在属性相适应时起到巩固和维护作用，在其它情况下，它本身会发生本质上的变更。
◇行政公共关系文化类型可分为：
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