福建城乡一体化 案例分析.docx

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福建城乡一体化案例分析

福建城乡一体化发展的探索与实践

  时间：

2010-05-17   已有2407人阅读过

统筹城乡发展是科学发展观的重要内容之一，是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。

福建省委省政府历来重视城乡统筹与一体化发展，积极探索并采取了许多行之有效的对策措施。

当前，海峡西岸经济区建设已进入一个新的发展阶段，对城乡统筹工作提出了更高要求，必须紧紧抓住机遇，乘势而上，有所作为，力争在机制体制上有新的突破，以加快推进城乡一体化进程。

一、福建推进城乡统筹与一体化发展的做法及成效

　 近年来，福建省委、省政府始终围绕以人为本这一科学发展观的核心，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为发展的出发点和落脚点，统筹城乡发展，既发挥城市对农村的辐射作用、工业对农业的带动作用，又发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，逐步建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，城乡经济社会一体化进程进一步加快。

　 1．突出城乡联动建设，城镇化水平有新提高

　 进入新世纪以来，福建把建设海峡西岸城市群作为城乡发展的突出任务，认真实施《福建省城镇体系规划》，组织编制和实施闽江口、厦门湾、泉州湾三大城镇密集地区发展规划，与国家建设部共同编制《海峡西岸城市群协调发展规划》，全省基本形成了以中心城市为骨干、中小城市和小城镇为基础的城镇体系。

一是中心城市定位进一步明确。

按照福建省第八次党代会部署，着力发挥福州省会城市服务全省的重心和辐射作用、厦门经济特区先行先试的龙头和示范作用、泉州创业型城市经济快速发展的支撑和带动作用，进一步发挥漳州、莆田、宁德拓展一线的骨干作用和三明、南平、龙岩纵深推进的前锋作用。

二是中心城市进一步。

认真实施《关于加快发展壮大中心城市的若干意见》，积极稳妥地推进行政区划调整，强化城市规划建设管理，促进中心城市产业做强、规模做大、功能做优、环境做美。

2008年三大中心城市GDP在全省的比重达60.5%，地方财政收入在全省的比重达到63.1%。

三是区域城市联盟进一步推进。

从规划对接、项目实施、机制建设入手，促进城市产业协作配套、设施共建共享和生态协同保护，实现了区域资源要素优化配置。

四是小城镇建设进一步加快。

坚持因地制宜、择优发展、突出特色、完善功能的原则，制定出台和实施促进小城镇发展的一系列政策措施，促进重点镇和特色村的发展。

随着海峡西岸城市群建设的顺利推进和发展壮大中心城市重大举措的有效实施，福建城乡建设快速发展，城镇在全省国民经济和社会发展中的主导作用日益增强。

全省城镇人口从2000年的1443万人增加到2008年的1798万人，城镇人口规模增加355万人；全省城镇化水平从2000年的41.6%提高到2008年达49.9%，平均每年提高1个百分点以上。

2．突出农村基础设施建设，农民生产生活条件有新改善

福建省委、省政府按照党的十六大提出的加快社会主义新农村建设的总体部署，把农村基础设施建设列入公共财政开支范围，列入为民办实事项目。

2003年，福建省政府开始实施“年万里农村路网工程”，整个工程投资176亿元，每年建设约一万公里的通乡、通村硬化公路；2008年该工程圆满完成，实现了全省每个行政村都有一条硬化等级公路通往乡镇的预定目标，行政村通硬化公路率从2003年的不足53%，提高到2008年的96%。

在此基础上，福建省又于2008年开始推进以行政村为节点的农村公路网络化建设和“村村通客车”工程，提升畅通水平，力争到2012年全省实现100%的乡镇和符合通班车条件的行政村基本通客车，逐步实现“路通车通”，形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。

2004年开始，福建省采取资金捆绑扶持的办法，实施千万农村人口饮水工程、千座水库保安工程、千万亩农田节水灌溉工程、千万方山地水利工程、千万亩水土流失治理工程、千里河道清水工程等的“六千”工程，5年间共投入43.85亿元，其中省级财政补助11.33亿元。

目前正在继续推进新农村饮水安全工程建设，计划用5年时间，基本解决全省近700万人的农村饮水安全问题，实现全省80％以上农村人口基本达到国家规定的饮用水标准。

2006年，福建省政府提出在全省农村组织开展以农村垃圾污染治理为主要内容的“家园清洁行动”，完善村庄环境卫生基础设施，健全农村垃圾清运和处理机制，全面清理公路沿线、河道两侧、村道里弄的垃圾，逐步实现农村垃圾无害化处理。

截至2008年底，全省开展“家园清洁行动”的乡镇达561个，占乡镇总数的60%；建制村6139个，占建制村总数的42.6%；累计通过验收合格乡镇459个、建制村5145个，分别占全省乡镇、建制村总数的49%和36%。

目前，农民的卫生观念、卫生习惯发生显著变化，讲文明的乡风正在逐步形成。

此外，近年来福建积极开展农村电网改造工程，目前农村通电率达99%以上，基本实现了以县为单位的城乡同网同价。

3．突出“多予”、“少取”，支农惠农强农力度有新提升

福建省于2004年在全国率先推行免征部分农业特产税和全面免征农业税，全省农民年直接受益27亿元。

在“少取”的基础上，福建省委省政府又按照存量调整、增量倾斜的原则，积极研究“多予”的办法，拓宽“多予”的渠道，整合财政性涉农资金，加大对“三农”的投入，形成了新农村建设的支农惠农强农政策体系。

仅2003年至2006年，全省各级财政用于支持“三农”的支出就超过600亿元，“三农”支出占财政支出的比重从2003年的20%左右提高到2006年的27%。

在扶持粮食生产方面，福建省通过农村税费改革试点，实行粮食收购最低保护价、种粮免税、订单售粮直补、良种补贴等措施，全省农民直接受益25亿元。

在农村产业结构调整方面，以特色农业和农业产业化经营作为现代农业建设的切入点，构筑现代农业产业体系，初步形成了临海蓝色、闽西北绿色、闽东南高优农业三条特色农业产业带和畜牧、林业、园艺、水产等四大主导产业及九大重点特色产品。

在农业产业化方面，着重扶持发展农业产业化龙头企业，通过龙头企业上联市场、下联农户的产业化经营机制，全省农业产业化经营组织带动全省40%以上的农户发展生产，有效解决小生产与大市场的矛盾；加快发展农产品行业协会和农民专业合作经济组织，大力发展“一村一品”，积极探索“公司+协会（合作组织）+农户”经营模式，成为对农民提供产前、产中、产后服务的重要力量。

在集体林权改革方面，率先在全国开展集体林权制度改革，至2006年底全省集体林权制度改革主体工程基本完成；近几年来又率先开展集体林权制度配套改革，在林业投融资、森林资源流转、林业服务体系、林业合作经济组织发展等方面着力突破。

在农业保险方面，2006年在全国率先推行农村保险试点，围绕森林火灾、农村住房、水稻种植、渔工责任和渔船等5个险种开展试点，由省财政补助近4000万元。

在解决困难乡村正常运转经费方面，由省财政计划安排转移支付资金4350万元，对全省67个县（市、区）的415个困难乡镇给予补助；对村级组织将适当提高办公经费的补助标准，每个行政村办公经费最低补助标准由原来的2000元提高到7000元，3000人以上的大村提高到8000元。

4．突出农村社会事业发展，农村公共服务上新层次

近年来，福建省委省政府加强农村公共服务，着力解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力使经济发展成果更多地体现在改善民生上。

坚持教育优先发展，在全国率先对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对农村义务教育阶段学生教科书免费提供，对农村义务教育阶段寄宿生实行生活费补助并推广免费营养早餐工程，率先实行高校和中等职业学校贫困生助学金制度，启动农村中小学寄宿制学校建设，实施农村中小学现代远程教育工程，基本完成农村中小学危房改造任务，农村中小学办学条件明显改善。

建设农村医疗卫生服务体系，福建省从2004年开始实行新型农村合作医疗试点，2007年按每人每年50元的补助标准全面实行新型农村合作医疗，2008年政府补助标准由每人每年50元提高到80元；实行农村困难家庭医疗救助，由各级财政安排4100万元，按当地救助对象每人每年不低于50元的标准发放；实施年百所乡（镇）卫生院改造提升工程和县级以上医疗卫生机构对口帮扶乡（镇）卫生院，并选派千名医师帮扶山区乡（镇）卫生院；实施“光明行动”，为1万例贫困白内障患者施行复明手术。

加强农村文化建设，启动新时期广播电视“村村通”工程，从2007年起四年内由省级安排10800万元，完成9815个20户以上已通电自然村和新通电建制村的通广播电视目标；实施年百个乡（镇）综合文化站改造完善工程，从2007年起四年内每年安排3750万元，对全省500个无站址和建筑面积在50平方米以下的乡（镇）文化站进行新建和扩建；深入实施文化、科技、卫生“三下乡”活动，文明村、文明户创建活动覆盖延伸到全省90%的乡镇和85%的建制村，农村计生工作和群众体育活动取得新成效，科学、文明、健康的新风尚进一步形成。

　 5．突出城乡就业和社会保障体系，群众生活保障上新水平

　 近年来，福建省委省政府始终把不断扩大城乡就业和完善社会保障体系放在重要位置，持续推进。

着力创新就业机制，在全国率先出台劳务派遣政府规章及配套政策，完善“四位一体”运作机制，加强街道（乡镇）、社区（村）劳动保障平台建设，推进就业服务体系建设向基层延伸；积极援助有劳动能力的“农村贫困家庭”和“城镇零就业家庭”一户一就业；在全国率先开展创建和谐劳动关系工业园区活动；建立培训与就业有机结合的转移机制，实施农村劳动力转移就业技能培训计划，大力开展农村劳动力转移培训“阳光工程”，开展农民职业技能培训和岗前培训，提高农民就业和致富能力。

初步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国率先推行全省范围的农村最低生活保障制度，从2007年开始将农村居民最低生活保障标准从1000元提高到1200元；在全国率先将农民工纳入失业保险，建立农民工参加大病医疗保险制度，积极推进高风险企业农民工参加工伤保险；实施百所敬老院新建、改扩建工程，改善农村孤寡老人生活条件，提高农村五保供养服务水平。

　 5．突出农村工作机制创新，基层活力上新台阶

　 2004年，福建省委省政府作出创新农村工作机制的重大决策，围绕基层组织建设、农业科技推广、土地流转、农业经营制度、社会化服务、劳动力转移等八个方面的机制创新进行部署，在全省范围内进行广泛实践，取得明显成效。

一是创新基层工作机制，2004年开始从省、市、县三级选派4134名党员干部到相对后进薄弱村担任党组织负责人，其中从省直和中央驻闽单位选派208名到省级扶贫开发工作重点村担任村党组织第一书记，派出单位通过下派驻村干部，整合机关资源，在人力、物力、财力上集中支持驻点村，深刻地改变了驻点村的经济、政治和社会面貌。

二是创新服务机制，建立了农村“六大员”队伍（村级农民技术员、计划生育管理员、国土资源和规划建设环保协管员、社会治安综合治理协管员、乡村医生、文化协管员），并实行政府津贴；推行科技特派员、专家服务团赴乡村开展科技咨询指导服务；有效整合涉农服务力量，建立农业实用信息、市场营销、科技示范、资金、政务服务五大服务网络，积极开展“三农”服务中心试点，为群众提供科技、信息、营销、农资、劳务、办证等“一站式”服务。

三是创新管理机制，健全完善农村基层民主管理制度，全省100%的村实行了村务公开制度，大多数的村实行了村务决策听证制度；深入开展“平安乡村”创建活动，建立健全农村社会治安防控体系和基层调解网络。

二、福建省城乡统筹与一体化水平综合评价

为进一步全面系统把握福建省统筹城乡发展水平以及一体化发展所处的阶段，加快推进城乡统筹发展进程，并为城乡一体化提供决策依据和参考，我们初步提出了福建城乡统筹与一体化发展的评价体系，对2005～2008年福建城乡统筹发展水平进行了探讨性评价。

1．城乡统筹与一体化评价指标体系及计算方法

（1）指标体系的构成

　 通过参考国内研究成果、统筹城乡发展的主要内容，结合福建统筹城乡与一体化发展的经验和现状，根据系统性原则、敏感性原则、可比性原则、可操作原则和动态性原则，提出福建城乡统筹与一体化发展的评价指标体系，包含统筹城乡经济发展、生活水平、基础设施与信息化程度、医疗教育文化、社会保障、人口与环境等6类一级指标，下设25个二级指标。

表1　福建城乡统筹与一体化发展评价指标体系及权数（注：

暂无表格）

（2）指标权数的确定

先给一级指标赋予相关权重，然后再分别对二级指标即具体指标进行分解设置。

所赋予的权重以1为基准。

采用主观赋权法与客观赋权法相结合的方法确定权重。

客观赋权法主要依据主成分分析法，对指标体系中的各指标进行成分分析，根据各指标在主成分中的公因子载荷值，求其权重。

在这基础上对确定的权重提请10位专家加以打分，将专家的打分值进行加权平均获得修正后权重标准。

以主客观相结合的方法，确定出一组较为合理的指标权数。

　 （3）目标值的确定

　 目标值的确定主要用趋势预测法。

鉴于指标性质不同,本文对指标值进行了分类预测:

①对属于经济类并且主要受市场调节的指标,即预期性指标,在指标数据可获条件下,本文用时间序列模型、非线性回归模型（SPSS13软件中的自回归模型（ARModel）和Logistic模型）对主要经济指标进行了预测,并外推到2017年;②对主要受政府调控影响的指标,包括经济类、公共服务类、民生类环保类指标,借鉴政府工作要求与目标、“十一五”规划目标、国家统计局全面小康指标体系、福建省全面建设小康社会指标体系目标值和《实施意见》择优确定本指标体系目标值。

　 （4）计算方法

　 指标无量纲化。

由于各指标的计量单位不一致，不能进行加权汇总，必须先进行标准化处理，把各指标值变换成无量纲的指数化数值或分值后再进行加权汇总。

　 一级指标的计算。

计算公式为：

。

式中：

代表i一级指标评价指数； 代表无量纲化的i指标；代表i指标的权数值。

　 城乡统筹发展总指数的计算。

计算公式为：

。

式中：

代表区域i城乡统筹发展总指数；代表该区域第i个一级指标的评价指数；代表该区域第i个一级指标的权数值。

表2　2008年福建城乡统筹与一体化发展综合评价（注：

暂无表格）

2．福建省城乡统筹与一体化发展水平综合评价

参照北京市和浙江省对统筹发展阶段判断，我们将城乡统筹与一体化发展水平划分为4个阶段：

初步统筹（45%以下）、基本统筹（45～65%）、整体协调（65～85％）、全面融合（85%以上）。

指标值越趋近于100%，表明城乡统筹发展水平越高，协调性越好；反之越背离100%，表明城乡统筹发展水平越低，协调性越差。

2005～2008年度福建城乡统筹与一体化发展水平综合评价值分别为60.26%、62.43%、64.93%和67.72%，可以看出，2008年福建城乡统筹与一体化发展整体水平已从基本统筹阶段迈入整体协调阶段。

一方面，进入整体协调阶段是一个重要突破，说明近年来，福建统筹城乡发展已经取得了明显成效；另一方面，整体协调是城乡统筹中一个十分重要的发展阶段，是今后进入全面融合阶段最重要的基础与前提，福建统筹城乡发展已进入一个关键时期；而福建目前还仅仅是刚刚进入，还只是处于整体协调阶段中的较低水平与层次，在反映城乡统筹的6类一级指标中，达到整体协调阶段的仅3个，另外3个指标仍处在基本统筹阶段上（详见表2）。

今后还必须乘势而上，力争有新的突破和取得新的更大成效。

从各领域发展情况看，城乡经济发展、城乡基础设施与信息化程度、城乡资源环境这三个领域发展速度较快，目标实现度分别从2005年的56.77%、49.66%、67.45%上升到2008年的72.23%、61.5%、77.04%，分别进入整体协调阶段、基本统筹阶段和整体协调阶段；城乡生活水平目标实现度出现略微下调，从2005年的76.92%下降到2008年的76.48%；城乡医疗教育文化目标实现度出现较大幅度下降，从2005年的70.58%回落到60.94%；城乡社会保障目标实现度增长缓慢，从2005年58.1%到2008年60.6%，仅提高2.5%。

（1）经济发展领域目标实现度增长较快，但反映经济增速的指标目标实现度偏低。

2005年，福建人均GDP、人均地方财政收入这两项反映经济增速的指标，目标实现度分别为41.64%、30.56%，还处于初步统筹阶段，落后于经济发展这一领域所处的基本统筹阶段。

2008年，福建人均GDP、人均地方财政收入目标实现度分别为67.27%、57.74%，比2005年提高25.63％和27.18%，但其中人均地方财政收入仍处于基本统筹阶段，落后于经济发展这一领域所处的整体协调阶段。

第三产业增加值占GDP比重、二三产业就业人口比重这两项反映经济结构的指标目标实现度较好，2005年分别为77.00%和78.00%，说明福建在2005年经济结构的城乡统筹水平已进入整体协调阶段。

（2）生活水平领域进入城乡统筹发展整体协调阶段，但城乡居民收入差距依然过大。

2008年，福建反映生活水平三项指标目标实现度都已进入整体协调阶段，城乡居民人均收入比、城乡居民恩格尔系数比率、城乡居民人均生活用电量比率目标实现度分别达到68.99%、87.50%和79.62%。

但2005～2007年城乡居民人均收入比的目标实现度分别是72.23%、70.31%和70.52%，表明城乡居民人均收入比目标实现度呈逐年下降趋势，说明福建城乡收入差距并没有随着经济的发展而缩小，反而有所扩大。

（3）基础设施与信息化领域目标实现度增长较快，但总体水平仍然偏低。

福建城乡基础设施与信息化程度的目标实现度从2005年的49.66％上升到2008年的61.5％，提高11.84％，但是仍然处于基本统筹阶段，落后于福建城乡统筹发展的整体水平。

2008年，福建反映城乡基础设施状况的重要指标农村投资占固定资产投资比，反映城乡信息化程度的百户居民家用电脑拥有量比的目标实现度仅为22.87%和19.99%，显示城乡固定资产投资和城乡电脑拥有量严重不协调。

（4）城乡医疗教育文化目标实现度出现较大幅度下降，城乡千人拥有卫生技术人员数比水平偏低。

福建城乡医疗教育文化目标实现度出现较大幅度下降的原因，主要是城乡千人拥有卫生技术人员数比、城乡居民文化娱乐消费支出占消费支出比和城乡生均公用经费比这三个指标的目标实现度均出现不同程度的下滑。

其中城乡生均公用经费比降幅最大，从2005年的78.43%下降到2008年的53%，但这一趋势在2009年得到改善，2009年福建城乡生均公用经费比已经达到100%，城乡之间不存在差异现象。

城乡千人拥有卫生技术人员数比从2005年的48.70%下降到42.11%，下降6.59%，仅进入初步统筹阶段。

城乡居民文化娱乐消费支出占消费支出比的目标实现度也从2005年的86.02%下降到72%，下降14.02%。

（5）城乡社会保障目标实现度增长较缓慢，农村社会养老保险覆盖率有待扩大。

2005～2008年，福建城乡社会保障目标实现度仅提高2.5%，增长明显缓慢，同时其目标实现度也一直低于福建城乡统筹发展的整体水平。

2008年，城乡社会保障目标实现度在六个一级指标中处于最低水平，仅为60.6％。

农村社会养老保险覆盖率的目标实现度显著偏低，仅为11.69%，严重落后于城乡社会保障目标实现度。

新农合覆盖率的目标实现度较高，达到91.6%，进入城乡整体协调发展阶段。

城镇职工基本医疗保险覆盖率和城镇职工基本养老保险覆盖率分别达60.35%和62.97%，两者都进入基本统筹阶段。

应该注意的是，城乡居民保障水平之间不论在“量”还是“质”上都存在差异，要实现真正的统筹，还需要从“质”上提高农村居民的整体保障水平。

（6）城乡资源环境发展水平之间协调性较高，达到整体协调发展阶段水平。

2008年，福建反应城乡资源环境发展水平的4个指标目标实现度都达到了整体协调发展阶段，单位GDP能耗、城市生活污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率和农村卫生厕所普及率的目标实现度分别为76.92%、72.72%、87.97%和72.37%。

根据上述分析，福建城乡统筹与一体化发展水平综合评价值目前已经进入整体协调阶段，但还仅仅是较低水平上的整体协调。

要真正实现整个城乡经济社会一体化发展目标，任务还很艰巨，还有很长一段路要走。

三、进一步推进福建城乡统筹与一体化发展的思路

1．指导思想

深入贯彻落实科学发展观，围绕国务院关于海峡西岸经济区建设的战略定位和发展目标，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的基本方针，坚持分类指导、协调推进，充分发挥工业化、城市化、市场化对“三农”发展的促进和带动作用，着力解决“三农”问题，逐步消除城乡二元经济结构；着力先行先试，切实建立城乡经济社会发展一体化的体制机制，形成工农差距、城乡差距逐步缩小和工农互促、城乡共荣的发展的新格局，促进海西经济社会又好又快发展。

2．主要目标

　 按照“一年启动（2010年），三年突破（2012年），六年见效（2015年），八年基本完成（2017年）”的基本思路设定目标任务。

　 ——到2012年，统筹城乡发展的制度框架基本形成。

统筹城乡的土地管理制度、就业社保制度、户籍制度、行政管理制度、产业发展机制、投融资体制、公共财政体制、公共服务体制等重要领域和关键环节改革取得突破。

厦门市率先基本建成城乡经济社会一体化的体制机制。

　 ——到2015年，基本建立统筹城乡发展的制度体系。

统筹城乡的产业体系、城镇体系、基础设施体系、创业就业体系、金融服务体系、社会保障体系、公共服务体系、环境保护体系基本完善。

福州市、泉州市和莆田市基本建立城乡经济社会一体化的体制机制。

　 ——到2017年，在全省范围内基本建立城乡经济社会一体化的体制机制。

公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，城乡经济社会实现高度融合，农村居民和城市居民拥有同质化的生活条件、均等化的公共服务，以及平等参与政治、经济、文化、社会建设的权利。

　 3．基本思路

　 推进城乡统筹和一体化发展，一是密切结合区域经济发展不均衡现状，坚持分类指导的原则；二是密切结合城乡管理体制建设现状，坚持协调推进的原则。

（1）分类指导

　 基于福建九个设区市经济社会发展水平的差异，要坚持因地制宜，加强分类指导，实现差异化发展。

　 第一层面为厦门市，已高度具备形成统筹城乡经济社会一体化新格局的经济基础。

要加快先进生产力和公共服务向同安、翔安等地拓展，到2012年率先基本建立城乡经济社会一体化的体制机制，为全省的统筹城乡发展起示范和带动作用。

　 第二层面为福州、泉州和莆田市，已经普遍具备形成统筹城乡经济社会一体化新格局的经济基础。

要以工业强市为主导，大力推进新型工业化、新型城镇化，加快形成以工促农、以城带乡反哺机制，到2015年基本建立城乡经济社会一体化的体制机制。

　 第三层面为漳州、龙岩、三明、南平和宁德市，已经基本具备形成统筹城乡经济社会一体化新格局的经济基础。

要加快农村、农业、农民现代化进程，着力完善城镇基础设施，提升城镇集聚和辐射能力，积极推进农村人口向城镇转移，到2017年，基本建立城乡经济社会一体化的体制机制。

（2）协调推进

　 要把推进城乡统筹综合配套改革试验同推进新型工业化、新型城镇化和社会主义新农村建设有机结合起来，坚持市场导向、政府引导，坚持以人为本、富民为先，协调推进统筹城乡发展的各项工作。

　 坚持政策措施的协调。

要统筹协调城乡经济、政治、文化和社会各项改革，力争在一些重点领域、关键环节取得重大突破。

统筹协调户籍、就业、土地、财政、金融、义务教育、公共卫生、社会保障、社会管理等各方面的改革，探索建立统筹城乡发展的新体制、新机制。

坚持城市之间的协调。

合理引导城市分工协作，推动设区