《政务关系与公文处理》李克实.docx
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《政务关系与公文处理》李克实
《政务关系与公文处理》
主讲人：
李克实
中国人事科学研究院副院长、教授
前言
大家好，今天给大家介绍一下政务关系和公文处理，关于政务关系和公务处理这里面有一些比较密切的关系，我们国家行政机关在处理公文过程中，基础的一个只是就是政务关系。
如果政务关系理解不到位的话，在公文处理当中，可能会造成很大的肯定，以至形成一些错误，影响行政效果。
这个课程的介绍从对公文的一般理解，以及我们在公文工作当中，除写作原因之外，基本技巧之外的其他一些外部条件，比如说政务关系这一类的问题，引发的一些常见的问题，这个作为一个重点。
依据的文件大概有这么几个，一个就是说我们现在国务院，《国家行政机关公文处理办法》。
当然《公文处理办法》经过将近10年的运行以后，有一些可能还要做进一步的修整。
但是在我们新的《办法》修订之前，我们还是按照这个来讲，将来新的《办法》制定以后，再按新的规范要求去做。
再有就是说，我们这个就是有一个《国家行政机关公文格式标准》，这个也是作为一个国家标准立标的，当然我也是参与了这项工作。
这个标准现在就是新华书店，大一点的新华书店应该是有售。
我们是作为一个手边的工具书，我觉得这个也是必备的。
我们在讲一些问题的时候，依据这是第二个。
另外还有一些工具书，我觉得应该也是必备的，比如说我们出版行业关于文稿修改的一些规范，数字、标点的用法，这些和我们公文处理，应该都是相同的。
所以说我想这些就是我们基本的工具书，和一些依据的文件。
我讲的时候也是依据这些，但是不按照我们这个规定的顺序去讲了，有一些问题没有什么争议，不太容易犯错了，我就忽略了，主要讲一讲我们经常会出现的一些问题。
主要内容
分四个问题来讲：
一个是概括的介绍一下我们公文处理的一些基本概念，或者叫基本原则，这个可以说是处理所有的公文主要遵循的一些东西。
第二个就是作为我们课程的重点，就是介绍一些政务关系和行文的规则。
第三我就从我们命文一直到文件发出，这个过程当中，就是经常会出现的一些问题，做一些介绍，大概有八个方面的问题。
最后就是说我们这个整个公文管理的，就是提高效率，提高速率，加快时间。
介绍一下我们现在公文处理流程的一些改革情况。
包括应用一些现代化的技术手段，怎么样加快公文运转。
这是第四个。
一、公文处理的基本原则
（一）主官负责原则
首先我们来看第一个问题，就是公文处理的一些基本原则。
我结合我过去在机关文秘工作当中的一些体会，以及学习我们有关的一些文件规定，讲一下我对公文处理的一些基本原则的体会。
在有一些文件或者教科书里头，这个讲的反倒不是和细，我这儿可能会多一点，我想有这么八个，就是要遵循的原则：
1、主管的模范与遵守
第一个在我们国务院公文处理办法里头也提出了一个要求，就是要主官。
一个单位的主要负责同志，他要作为这个公文的工作的，就是一个有效的领导实施的，就是说是表率、督促、检查这样的一个解释。
主官负责原则，这里头有两层意思，一个意思就是说首先主官要模范的遵守，如果主官它不遵守我们有一些公文当中的基本规则。
这个单位的公文规范，就很难实现。
比如说我们讲，就是说签发文件要用钢笔、毛笔、签字笔，这些就是法定的签字工具，不可以用铅笔、圆珠笔。
有的单位领导同志他自己就用铅笔，还有使红蓝铅笔，用圆珠笔部，这都是不规范的。
这就会影响将来的文件保存和存档，如果说是主官这样做，就是很容易引起整个单位就是在使用笔上面，是什么笔都用。
最后造成我们公文管理，后期的管理、档案管理，那就困难。
所以主官的它首先要模范的遵守，应该是。
2、加强主管的领导和检查
第二层意思主官的要严格要求公文的质量，公文的办文，这个都要提出严格的要求，要经常性的检查提出指导意见。
像曾经有一位领导同志，在批示文件的时候，就发现这个文件是经过一层一层的研究修改之后报到他手里，这个文件当中还是有很多错字。
可能有的领导同志就是不太在乎，反正就是说我明白意思就行了，你像这个领导同志就要求的很严格，他逐次把这个错字改过来，改过来以后在文件的上面就批了这么一句话，“希望今后不要让我给你们当秘书”。
你像这个批示回来了以后，涉及到公文处理的所有的各级的机关的工作人员，都感到十分的内疚。
让领导同志指出，可以说是简单的错误，但是说，就是表明了我们工作太马虎，办文质量不高。
这样的话就是说，对各级的文秘工作人员都是一个促进，围绕这个领导同志批示，大家怎么样加强公文质量，采取什么样的措施，减少错字。
至少在这上头，就会有很大的改进。
如果这个领导他看了就看了，错了就错了，也不说什么，说了还怕得罪人，这样可能，那就会我的工作水平会越来越差。
所以说要想公文做的好的话，和一把手，和主要负责同志关系十分重大，这是第一个。
（二）限制缩减原则
第二条原则叫限制缩减原则。
公文、会议，它是我们工作的一种手段，但是不是我的工作的目的。
我们工作的目的是解决问题。
我们工作目的不是为了开会，不是为了办本。
你像有一些机关在年终工作总结的时候，就是有一种误导，比如说他的工作报告里头就会讲，我今年召开了多少次会议，我今年发了多少个文件，作为他的工作成绩。
这样的话，就会使我们的机关作风，就会向一个恶化的方向去发展。
把开会当做目的，把办文当做目的，当然就会文山会海。
所以说提高我们行政机关的工作效率，一定要把目的搞情况，是为了解决问题。
你开了多次会，问题解决了没有，你没有解决，你这个会都白开。
开会本身不是成绩，开会只是一种手段。
办文也是这样，你如果用越少的文件，越能够把问题处理的很好，说明你的工作效率是好的，是高的。
你发了一大堆文件，结果问题还没有解决，反而说明你的工作效率是差的。
1、总规格的限制
减少文山会海的话，我想减少公文有这么两个角度的减少：
一个就是总规格上去限制，规格上限制就是说，最低一个就是不发文能够解决的，那就不要发文，就减少文件。
必须发文的，能够以本级机关的办公部门的名义处理的，就不要以本级机关的名义去发文。
能够以本级机关的名义发文处理的，就不要报请上级机关去发文处理。
这是规格上的限制，尽可能是在一个低行政规格之下把问题处理掉。
当然了报请上级机关它有一些是超过你的行政职权的，你必须要报。
这个也是要看我们处理事情的性质而定，这是一个从规格上讲。
2、文件数量
第二个的话就是从文件数量上讲。
（1）减少正式文件;
文件数量上讲有这么几个影响因素：
第一个就是说我们要尽可能的减少一些正式的文件，怎么减少呢?
第一个就是说，我们内部的一些使用的日常的这种文书，能够以非文件形式解决的，就不要使用文件形式。
像我们有的单位人不多，但是说有若干个发文体系，若干个发文系统，这就造成了就是文字主义了。
比如说会议记要，原则上讲一个单位，比如说我一个局，就是一个相对独立的工作单位，你只要一个会议记要，就是你的局长的会议办公记要，这就是你的最高会议，局长办公记要。
你局下头有处，处下头还有科，你搞成各处有各处的处务会议记要，各科有各科的科务会议记要，这就文字主义了。
我们现在在一些机关里面的话，一个处室可能也就是两三个人，三四个人，你也搞个会议记要，似乎是比要性不大。
有一些重要的事情，你不是决策机构，没有必要再搞一个会议记要。
一个单位就是最高会议是一个决策机构，决策组织。
只有一个会议记要，就不要搞的很多，这叫做一个系统，一个单位就是一个公文系统。
像会议简报也是这个问题，有的单位人数不多，十几份、几十份简报。
这个就可以合并一些，我想的话，比较理想的状态，作为一个独立单位来说，简报要有，也就是一份、两份，不要搞的过多。
一个机关里面上百份简报，而且每份都要上报你的上级机关，你的上级机关的话看得过来吗?
像这个的话，原则上就是说，情况就是综合成一个简报，不要搞的过多。
会议通知，有一些正式的会议，大型的会议，特别是涉及外部人员参加的会议，或者下级机关参加的会议。
那它不在一个地方办公，像这种会议的话，该搞成会议通知，搞成文件，就搞，但是说我们有一些内部协调、协商一些具体事物，经常会开一些小会、碰头会，不能够会会都搞通知，那就麻烦了。
所以说的话，有一些不涉及到外头的，不涉及到将来存档，不涉及到行政指令性的公文，我们尽可能的不要使用正式文件格式，这是减少公文数量的一个很重要的方面。
当然有一些文件比如说职务任免，肯定是要正式公文的，这个除了向我前头说的这些情况，必须使用正式公文的之外。
我不使用正式公文也可以解决的，就尽量减少，这是一种情况。
（2）精确管理发文数量;
再有就是数量，我们对外的这种发文，它基本上可以计算出来，你大概印数是多少，这个可能做到比较精确。
比如说存档两份，本组织的机关、领导班子一人一份，各个部门的主要负责任一人一份。
涉及到的下属的机构一人一份，还有哪些上报的，抄送的。
这都可以算出来，算出来一加，比如说是53份，那你就印53份，很精确，这个也便于管理。
什么是不太好管的，就是会议文件，会议文件它有的时候不好确定数量，比如说参加会议的人数，他可能有变化，再有一个就是没有参加会议的，可能要求有这个文件。
这样的话就可能是在统计上很难做到精确，但是也不要就是说搞的误差太大。
像很多年以前，有一次我是在我们这个销毁废旧文件这个过程当中，我就发现一个问题，就是我们整麻袋的文件，就是整捆印刷厂出来以后都没开封，就直接销毁了。
说为什么印这么多呢?
有经验的同志就不用看，他一听马上就知道，那肯定是会议文件。
有时候会议文件可能一开机，就多印了好几百份，这就造成了很大的浪费，那也不便于今后管理。
而且，会议文件往往是没有形成最后搞的，一般都是由内部性，或者是保密性，你印的多了以后，也不利于管理。
这样的话，就是说我们要特别注意，在这个上头要控制数量。
（3）通过电子政务取代部分纸质信息。
再一个方面就是我们政务公开施行电子政务以后，一个是通过电子政务传输很快，可以就是说使用电子信息去取代一部分纸质信息。
再有的话，政务公开以后，有很多文件我们可以登报，可以公开的上网。
像这些文件，我们也是，可以公开登报的，也可以就是说说明，至少不要发这么多纸质文件。
现在做到就是说，一份纸质文件不印，可能是，目前来说还是有一定的困难，包括正文存档的法律效力，这些问题。
所以说可能还会印点，但是我们至少是不是能够尽可能的减少印书，这是限制缩减的原则。
（三）阅办分处原则
第三个问题，这个原则就是我们讲的叫做阅办分处的原则。
1、阅件
我想这个阅办分处是我们在机关工作当中办公室进行文件管理的一个最基本的技能。
我们讲阅件是什么，阅件是说阅制性的，一般没有时效性。
当然也不排除有一些传阅件，因为它数量少，它也有一种要求，就是你尽快传阅。
它的事件本身来说，它不是很紧急的，就阅知就可以了，而且一般不用，就是阅件人去表示什么意见，当然你有意见可以表述，但是不要求表述，这是我们讲的阅件。
2、办件
办件，一般都有比较强的时效性，等待办理的。
比如说我们一般常用的请示、批复、通知、函这一类的东西，可能有很多都是带有这种办理的性质。
我们在处理这些文件的时候，这个是有一个要求，就是要分开登记，分家放置，急件优先。
曾经有过这么一个事情，就是有一个领导同志他更换秘书以后，这个新秘书不太熟悉秘书工作的要求，他工作很好，学习也很好，但是秘书怎么做，没有经过专门的培训，也没有，可能缺乏就是老的传帮带，没有这方面知识。
结果的话，有一次一个重要的会议，差一点耽误了。
差一点耽误了以后的话，幸亏是这个领导的司机。
他知道这件事情，这个领导以为说，我就是要正常上班的，结果看着说不对呀，你给我拉哪儿去呀，司机说了，您不是去开会吗?
这领导就愣了，司机说的不会错，我取回来的通知，这个还是紧急会议，一个通知。
领导就听司机的，结果就去了，幸亏去了，非常重要的会议。
那回来了以后，这个心理就直打鼓，见了秘书第一件事就是说，这么重要的会议，你怎么没有和我说，结果这个秘书说，会议通知我给您了。
领导说在哪里呀，说您桌上，现在还在桌上呢，结果他一看，一个大桌子，这么厚的一夹子文件。
结果他一翻开，参考消息，内部参考，然后再一翻开，杂志。
再往后翻夹着一页纸，紧急会议通知。
你说他给领导了，给了。
但是怎么给的，给了领导是一麻袋的糠，里头就夹了一粒米，你让他上哪去找去。
我想大凡是领导同志对这种送文方法是非常的反感的，你说给我拿了一个东西，一看不着急，放在一边了，其实里头夹着一页是要命的事，你这不是害人吗?
3、文件管理
所以说我们做这个文件管理的时候，一定是文件来了以后，第一件事就是要把阅件、办件分开，阅件走阅件夹，办件走办件夹，分家放置，急件优先，急件要放在办件夹的上面。
这也是国务院对我们公文处理的要求。
我们在经验交流的时候，有一些同志讲，说是叫红橙黄绿，我觉得这个也是一个很好的方法：
红就是叫急办件，专门一个夹子，上面贴上红色的标志。
橙色那就是办件，它的紧急程度可能不是紧急，但是是等待办理的。
黄就是传阅件，它是阅件，但是传阅件它就这一份，这是领导传阅的，一个领导手里压两个月，别人都别看了。
所以说的话，这个是表示的传阅，也是要优先看的。
最后一个就是一点不着急，那就是绿，绿的就是包括一半阅件，分送的阅件，在你这放半年也没关系的这种东西。
就是分开处置。
这样的话，领导在处理文公的时候，按照红橙黄绿这个顺序，既不会耽误事，也提高了工作效率，这样的话在有效的时间内，把重要的事情先解决。
这是阅办分处，这是第三个原则。
（四）监督管理原则
第四个话就是监督管理。
1、基本规则
监督管理里头体现在我们具体要求当中有两条：
一个就是命文和和稿要分开，就不可以是一个人。
第二个是签发和用印要分开，也不可以是一个人。
我想我介绍的内容里头有一些，在我们现在施行的公文处理办法里头没有提到，但是这个是按照一些老的要求，一直是这么做的，这个也是一个基本的规则。
有的同志说这是最基本的东西，这个还用说吗，说哪个领导会把图章放在自己抽屉里，但是说时间久了以后，有些东西可能我觉得就是有点失传，现在就有领导把组织的公章放在自己抽屉里，就有这种现象。
我有一次就碰到，我有一个同志去办事，办事很快就回来了，我说你这个事情好像怎么这么快就办完了，他说的今天办不了，去了以后，说他们一把手出国了，他把这个印章锁在自己保险柜里了，他出国了这个单位就没法工作了。
这个都是不可以的。
这个按照过去的规定的话，你是一把手没错，但是说印章不能够在你手里放着。
你只能放在办公部门，办公部门是保管印章的，但是没有你的签字，这印章不能用。
我讲的是监督管理原则这两条，它重要的是体现了一种监督，就是权力的制约和监督。
不要说你是一把手，你就想干什么就干什么，那不是。
一把手也要权利的制约和监督。
你就不可以把公章放在自己兜里，当然更不能带回家。
这个的话，就是说要有专门的管理公章的人，这个必须分设。
我们想象一下，如果说我们没有这个要求，一个单位的领导者，他勤快一点自己起草文件，又自己和搞，当然就是他签发，然后摸出印章来自己盖上，谁都不知道的情况下，他可以制造任何公文。
我们可以想象一下这样的后果，说不会发生这种事，至少我们制度上如果没有这种要求，它是完全可能发生这种事的。
所以说这是不允许的，这是体现了监督管理的原则。
2、命文与合稿
第二层意思，特别是在命文和和稿上，就是防止发生失误。
我们这个命文和和稿是两个人的，是避免发生一些失误。
比如说我举个例子，我们有的同志校对文件，可能都会有这种感受，这一个人写的，他自己在那儿校对，校对了若干遍，最后大标题没有校对。
还有的同志就是说发文件，全都弄完了，最后发出去，红头抄错了，看不见。
这叫什么呢?
就是说我们人，不是说你智商高低的问题，就是人可能就是存在一定的盲区，视觉盲区、思维盲区，这种盲区。
这个换两个人，两个人、三个人，他可能就是盲区会有一种，互相弥补和互相覆盖的作用。
第二就是防止出现失误是非常有效。
你像有的人就是说视觉盲区，但是听觉他没问题，有的人听不出来，一看就看出毛病了。
你像我们出版校对，它是有一定科学性的。
出版校对基本的一个模式就是要求一个念，一个人改。
念的过程发挥了听觉的作用，改的时候也发挥了视觉的作用，这样的话多管齐下，有几个人，这样有效的防止出现一些漏洞。
你像歧异、错字，这些地方就是说可能有效的防止。
你要搞成一个人，那恐怕错误率要高很多，我想这个都有专门的研究和实验。
这是防止我们工作当中的失误，这也是起到这个作用，这是第四个原则。
第五个原则和第六个原则，这是可以说是一对原则，这一对原则它不矛盾，但是在执行的时候，可能会有偏差。
（五）实事求是原则
说我们一个是实事求是原则。
就是从实际工作出发，避免文字主义。
我这个程序是这么规定，我就得等着领导回来，领导不回来咱们这文就不能发，领导出国了，咱们这事就干不了，这个可能就耽误事了。
（六）程序不变原则
另外就是说程序不变原则。
就是在一些重大的事情中。
比如说，涉及国家法规，不能说我实事求是为借口，最后我违法，那是不行，这是就是不能动的。
比如说人事任免，说一把手不在期间，由二把手主持工作。
那好了，一把手出差刚一走，二把手召集领导班子会议，进行人事任免，等一把手回来全换了，下头那处长都不认识了。
那可以吗?
肯定是不可以的。
我们这个关于人事任免，咱们就是说组织部的任免条例都有一些非常详细的规定。
这些程序是不能变的，也不能够简化的。
我并不是说不要实事求是，但是实事求是有个底线，你不能够违法违纪违规。
一般的工作程序在这个基本原则不改变，处理结果不改变情况下，我们可以采取一些变通的方法，来提到工作效率，保证工作的按期近期，这是必要的。
但是说你不能够逾越这个底线，不能够改变不可改变的程序。
比如说我们的立法，立法有一套规程的，像从立法申报、立项、论证、专家审读、人大审读、社会听证，有很多的程序的，你全都迈过去，直接盖章就发了，那恐怕不行，这恐怕不行。
你像有一些有争议的文件，你越过这些程序，直接送给主管，这个主管在不了解情况下，不了解情况的情况下，可能就签了字了，说一把手都签了字了，你还说什么，就发了，这都不可以的，你按照程序走的，必须按照程序走。
你像我们国务院另外有一个规定，就是说特别是这种必须要按照法定程序通过的这些法规，这些文件，不可以送给领导、个人去签发。
你这些程序都没有走，有些领导同志他不是说我忽略程序，他在不知情的情况下，签字，你这也是害领导。
所以说我们一个领导要不犯错误，也是仰仗我们下头文秘工作人员，能够懂得这些道理。
这次如果你乱来，也把领导害了。
这是两个原则的话，我们要一起来理解。
一个不要借口实事求是去改变不能改变的程序;另外也不能够借口程序不变来搞文字主义，我想这两个倾向都要注意，这是并行的两套原则。
（七）安全保密原则
第七、第八两个原则我就不多讲了，这个比较好理解，但是它也是一个重要的原则，一个是保密的原则，一个是成本的效率原则。
（八）效率成本原则
成本效率原则。
我在这儿就给它归纳为十个字，就是五个词：
精辩、准确、规范、快速、节约。
就低成本，这十个字应该是同时发生的，而不是说只强调其中的某一项，或是某几项，应该是同时发生的。
比如说，我们讲文件要精练，我们老部长讲写文件，叫一把刷子写电报，二把刷子写报告，越短的，越精练的越难写。
但是你不能够说，写的短到人家读不懂，打个电报人家看不明白，这个就有问题了。
所以说你还要准确，你要人家能够理解你的意思。
再一个就是要规范，说我没什么不对，说我说的很对的，但是你说的不规范。
比如说我们有一些规范的文章，有的同志说是八股，叫什么都无所谓了，总而言之这个是不能够随意去改变的，要开会了，我发一个通知，这个文件叫通知，你说我不叫通知，叫告知，叫知会，你不能乱编。
这个的话就是说必须要规范，你有这个文种你用，没这个文种你不能乱编的，不规范也不行。
再有一个就是快速，说我这个公文搞的很细，你磨磨蹭蹭两年不出来，这个也是没有意思了。
所以说要快速，另外一个就是要注意节约成本，这个我们特别是现在很多行政机关，把事做了，反正是在花钱上不太注意。
那是纳税人的钱，我们能节约还是要节约的，这是公文处理的原则，我就说这么多，这是第一个问题。
二、政务关系与行文规则
第二个问题也是我想我们今天介绍的重点，就是政务关系和行政规则，这个也是八个关系，我归纳这八个关系。
（一）行政管理关系
第一个关系就是说是叫做行政管理关系，或者叫做内部管理关系，就行政管理关系。
1、公文的行文过程
这个关系指的是什么?
这个指的就是说，我们在公文行文过程当中，它是要有一个牵头人，形成一个体系，什么叫体系的话，它有是有各个不同功能部门组成的一个整体，你不能搞成多个整体，我前头讲了，原则上一个独立办文的单位，就是一个公文系统，你不能搞成多个公文系统。
这个就是一个公文系统。
打个比方讲，一个人有头、身子，有四肢，有内脏，脑袋里头有脑浆子，脑浆子干什么呢?
我们一般理解，脑浆子是思维的，是决策的，当然现代研究也提出说是人的磁盘，不一定在大脑里。
说有一个人切了半根肺，结果失意了，这个都是现在出的一些讨论。
但是一般认为反正我们就是讲大脑是思维的，大脑是思维的呢?
表述在一个组织当中，这个大脑就是司令部，就是我们的领导班子，就是决策机构。
这个脑袋这个表面上，有七个部落，鼻子、眼睛、耳朵、嘴，这个是什么，这个就是说我们的办公室。
说这个是不是一个单位最重要的呢?
你说一个人体当中哪个部分最重要，我想的话，是很难这么讲，没有最重要，都重要。
说你脑袋重要还是心脏重要，这个本身就是一个伪命题，你没脑袋也不行，你没心脏也不行，对不对。
这个不一定并不是说我们业务部门不重要，我们业务部门可能就是一些内脏器官，就是胳膊腿，缺谁都不行，但是嘴就是一张。
2、办公室政务管理
嘴在哪儿?
嘴在办公室。
这个办公室的话，就是我们按照公文处理办法，就是明确办公室的，办公部门的法定地位，它是一个内部管理，综合管理机构，统一负责整个组织的对外政务，对内管理。
也可以用单位的名义，或者用单位办公部门的名义，但是都是代表了单位的意思，实施政务行文，就是嘴巴就是一张。
那其他的说工作部门，工作部门你就是干活，你没有嘴，你不能够擅自的代表整个的组织对外行使职权。
如果不这样规定的话就乱了，政出多门，等于好像一个人手上、脚上都是眼，那这个组织就非常混乱了，都是嘴，手也能说话，脚也能说话，那这个组织就混乱，是这样一个，这么一个形容。
所以说的话，我们讲只有办公室，它是唯一的嘴，当然我不排出一些个别现象。
比如说我们单位任命，是法规司司长是新闻发言人，这个不冲突，但是说作为一个职能管理机构来说的话，他是作为一个组织结构来讲，那就是办公部门，它是一个唯一的统管我们这个公文，这个工作的这个单位。
3、便函
其他部门说，我就不能够对外去表述什么呢?
可以，但是你不能够发表一些定论的东西，也不能发表一些指令性的东西。
你可以给人家发便函，那是可以的。
但是很重要的一点，你所发的这些不具有行政约束效率。
比如说会议通知，有没有行政约束效率，有，所以你不能发通知，你可以商量事，商量事是平等的商量事，这个都是可以的。
所以说的话，这种便函的形式，它只能是起到一种未定论这种协商作用，它不能够起到一种定论的作用，也不能够起到一种公开的表达，这个意思，或者说是行使权利，这个作用都是不可以的，要把这个分清楚。
至于你，实际上你编不编文号，你这个格式什么样，这个都是次要的，关键是最后这句话。
就是不具有行政约束效率，这是第
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