第二章行政公文.docx
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第二章行政公文
第二章 行政公文
第一节行政公文概述
一、行政公文的概念
公文属于科学文章中的应用文体。
应用文是非常庞大的文章类群。
私人信件、留条一类的短文，都属于应用文。
公文，全称公务文书，是机关团体、企事业单位等依法成立的社会组织用来办理公务、有一定格式的应用文。
公文办理公务，就是以文字的形式实施管理。
2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第二条给行政公文的定义：
行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
公务指国家机关、社会组织和团体为办理社会公共事务而进行的有组织、有计划的活动。
从事公务活动，是法律赋予行政机关的权利。
行政公文就是依法行政工作和进行公务活动的重要工具。
二、行政公文的特点
（一）公文的制发具有程序性。
在撰写和制发过程中，它要受公文处理程序的严格制约。
如公文的制发，必须经过起草、核稿、签发等程序；对收文的办理，一般就包括签收、登记、分办、批办、承办、催办等程序。
这一系列过程不是无序的，其目的是保证公文制发或办理的质量，以维护公文的法定效力和机关的权威性。
（二）公文格式具有规范性。
公文的格式，有惯用的格式和法定的格式两种。
惯用的格式，是约定俗成的，没有严格的限制。
如普通公文中计划和总结的格式。
法定的格式则是权威机关规定的，必须严格按照格式写作。
法定公文中的行政公文和党务公文，更由最高权力机关及有关部门通过法规性公文规定了严格的格式。
还要进一步说明的是，公文格式同时又是程式，呈现出公文写作和办理的程序性。
公文格式的规范性，是公文本质特性的发展，是公文写作和办理的需要。
公务具有公众性和同一性，对社会组织成员产生一致的认可、制约和指挥，否则社会组织就不可能运作。
相应地，反映和办理公务的公文，也就形成了格式和程式，可提高公文写作和办理的效率。
完全可以预见，随着时代的发展和社会组织的进步，公文的规范及格式会更加科学、严谨，以至于公文写作和办理会有高度先进的电脑软件来实现电子化和自动化。
（三）公文由法定作者制发。
公文的法定作者指依法成立并能以自己的名义行使职权和担负义务的机关或组织。
撰写和制发公文不是个人所为，所体现的是机关或组织。
一般科学文章的作者是个人或者是个人之间的自由结合，读者一般是没有限制或者是不可计量的。
但是，公文的作者只能是法定的社会组织及其法人代表或者称为第一领导人。
有权利进行公文写作的社会组织，必须依照法律在有关政府部门登记注册。
这一社会组织及其第一领导人，就成为公文的法定作者。
至于动笔起草公文初稿的人，如秘书，应称为起草人，不是法律意义上的作者。
公文的读者是特定的，在公文格式上有专门规定，即”主送机关”、”抄送机关”和”传达（阅读）范围”。
有一点要注意，有的告知性公文，如通告，指定的读者应包括发出公文的社会组织之外的社会群众。
（四）法定权力的制约性。
公文只能由法定的作者制发，法定的作者即社会组织的机关及其部门都规定了隶属关系和职权范围，其公文是这种隶属关系和职权范围的反映。
写作公文和办理公文都有一定的规定性。
也就是说，对于作者和读者，公文具有法规给予社会组织职权所产生的制约性。
制约性在不同的公文中有不同的情况。
行政公文的命令，对于公文的接受者具有强制性。
如果接受者不按命令办理，就会受到法律的制裁；发出命令的政府机关有权依照法律规定，动用军队或警察等进行处罚。
行政公文的决定，具有国家指挥性和约束力。
行政公文的通知，具有规定性、指挥性和指导性。
经济公文合同，依照《中华人民共和国合同法》对于缔约各方具有确定的制约性，如奖惩、期限等。
普通公文的讲话稿，对听众具有领导者所拥有的指导性和指挥性。
法规性公文如法律、规章，制约性更是不言而喻的。
公文正因为有制约性，才能产生现实的管理作用。
三、行政公文的种类
（一）依照行文关系和行文方向的不同，可将公文分为上行文、下行文、平行文三种。
上行文是指具有隶属关系的下级机关或业务部门呈报给上级领导机关或业务主管部门的公文。
下行文是具有隶属关系的上级领导机关或业务主管部门发给下级机关或业务部门的公文。
平行文是指同系统内的平级机关或者不相隶属的机关、部门之间来往的公文。
所谓隶属关系，指上下级机关具有直接管理和被管理的关系。
例如，福建省政府与泉州市政府就有隶属关系，福建省政府与江西省政府所辖的南昌市政府就没有隶属关系。
（二）按照紧急程度可将公文分为紧急公文和普通公文两大类。
紧急公文又分为”特急”和”急件”两种。
“特急”件应在接到来文后1天内办理完毕，”急件”应在3天内办理完毕，普通公文不作时间上的严格要求，但也要尽快办理，以提高文件处理效率。
（三）按照有无保密要求、秘密等级可将公文分为无保密要求的普通文件和有保密要求的保密文件两大类。
保密文件又分为绝密文件、机密文件和秘密文件三类。
绝密文件指涉及党和国家最核心机密的文书；机密文件指涉及党和国家最重要机密的文书；秘密文件指涉及党和国家最一般机密的文书。
所有这些保密文件，一旦泄漏会使国家的安全和利益遭受损害，必须严肃对待，严格管理。
（四）按照具体职能的不同，可将公文分为法规性公文、指挥性公文、报请性公文、执照性公文、联系性公文、实录性公文六大类。
（五）按适用范围分，根据《办法》规定，我国行政机
关现行的公文有13种：
命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要。
四、行政公文的行文规则
（一）下行文规则
1.政府各部门依据部门职权可以互相行文和向下一级政府的相关业务部门行文，除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。
2.部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。
如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。
3.上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
4.向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
（二）上行文规则
1.”请示”应当一文一事,一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
2.”报告”不得夹带请示事项。
3.一般不得越级请示和报告。
4.除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送”请示”、”意见”和”报告”。
5.受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。
（三）联合行文规则
1.同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文。
2.政府与同级党委和军队机关可以联合行文。
3.政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文。
4.政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
（四）其他行文规则
1.属于部门职权范围的事务，应当由部门自行行文或联合行文。
联合行文应明确主办部门。
须经政府审批的事项，经政府同意也可以部门行文，文中应注明经政府同意。
2.属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
五、行政公文的格式
（一）行政公文书面格式
按国家质量技术监督局1999年12月发布的《国家行政机关公文格式》规定,组成公文的要素有眉首、主体、版记三部分。
置于公文首页红色线以上的各要素统称眉首；置于红色线以下至主题词之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素统称为版记。
1.眉首
眉首由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人六个部分组成。
（1）公文份数序号。
是指将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。
一般用七位阿拉伯数字顶格标识在版心左上角第1行。
在行政公文中，份号只适用于密级较高的或需要如数收回的公文。
（2）秘密等级和保密期限。
秘密等级是指公文秘密程度的等级。
国家规定保密文件，分为秘密、机密、绝密三级。
保密期限是指公文保密的时间期限。
（3）紧急程度。
是对公文送达和办理的时间要求。
紧急公文根据紧急程度分为”特急”、”急件”两种。
其中电报应当分别标明”特急”、”加急”、”平急”等字样。
（4）发文机关标识。
发文机关标识由发文机关全称或规
范化简称后加”文件”组成；对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称。
（5）发文字号。
发文字号是发文机关编排的文件序号，便于公文登记、分类、保存和查询。
它由发文机关代字、年份和序号组成。
用3号仿宋体居中排布。
机关代字，用1到3个汉字表示发文的机关。
如”国办发〔2008〕3号”中，”国办发”表示由国务院办公厅制发；〔2008〕用六角括号〔〕括入，表示文件是2008年制发的，”3号”表示该文是当年所发的第3号文件。
机关代字是发文机关名称的极度简缩，但还能识别出是哪一个机关。
如：
”国发”是国务院的机关代字；”沪商委”是上海市商业管理委员会的机关代字；陕西省人民政府的机关代字是”陕政字”，四川省人民政府的机关代字是”川政字”，根据代字可以看出发文的是什么机关。
年份就是发文当年的年度，用阿拉伯数字写全，不得缩写，如把1999年减缩为”99”。
年份加六角括号，例如：
〔1999〕。
不得用圆括号或别的括号。
发文字号是引用和查找公文时的重要依据，正规公文一般都要有发文字号，其组合方式也要按《办法》和《条例》的规定执行。
本章中有些例文为了简便，省略了发文字号。
（6）签发人。
即代表机关最后审核并批准公文生效的领导人姓名。
上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。
2.主体
主体是公文的主要写作部分，由公文标题、主送机关、正文、附件、落款、印章、附注等几个部分组成。
（1）公文标题。
公文标题应当准确简要地概括行政公文的主要内容并标明公文种类。
一般由发文机关、事由和文种三要素组成。
如：
公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
（2）主送机关。
指公文的主要受理机关，即负责承办、贯彻执行、答复的收文机关。
主送机关要求使用全称或规范化简称、统称。
在标题下空1行，左侧顶格，最后一个主送机关后加冒号。
公文的主送机关一般有以下两种情况：
第一、上级机关制发的下行公文，如是普发的，主送机关可以是多个，但必须是同一级别。
第二、下级机关发送的上行文，一般只有一个主送机关，不可多头主送，以免责任不明，互相推诿，贻误工作。
如需同时报送另一上级机关，可采取抄送形式。
（3）正文。
正文是公文的核心部分，反映公文的具体内容，表明制发机关的行文意图。
主送机关名称下1行，每自然段左空2字，回行顶格。
数字、年份不能回行。
不同文种的公文正文写法、要求不同。
正文结构一般包括导语、正文主体和结尾三部分。
导语用来表明制发公文的依据、目的或原因。
主体是公文的核心部分，安排结构要有逻辑性、条理性。
结尾，各种公文一般有与文种相适应的习惯用语作结束语。
（4）附件。
只适用于有附件的公文，用于说明附属在公文正件之后的有关文字材料的名称、件数和顺序号等。
公文如有附件说明，在正文下空1行，左空2字标识”附件”，后标冒号和名称。
附件如有序号应使用阿拉伯数码（如”附件：
1．××××××”）；附件名称后不加标点符号。
（5）落款。
包括公文制发单位和成文日期。
成文日期用于表明公文开始正式发挥效用的时间。
成文日期以机关负责人
签发的日期为准；联合行文以最后签发机关负责人签发日期为准；经过会议通过的，以会议通过日期为准。
成文日期必须用汉字将年、月、日标全，”零”写成”○”。
（6）印章与签署。
印章是发文机关对公文生效负责的标志。
公文除”会议纪要”或以电报形式发出以外，应当加盖印章。
联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应加盖印章。
印章上不压正文，下压成文时间。
当联合行文需加盖2个印章时，应将成文时间拉开，主办机关印章在前，2个印章均压成文时间。
当需加盖3个以上印章时，应将各发文机关名称排在发文时间与正文之间。
主办机关印章在前，每排最多排3个印章，两端不得超出版心，最后一排如余1个或2个印章，均居中排布。
印章之间互不相交相切。
签署。
以国家领导人名义发布的公文还需有领导人署名。
（7）附注。
指与文件有关的简要说明。
应加括号标志，标识在成文日期下一行。
3.版记
包括主题词、抄送单位、印发机关和印发日期等项。
（1）主题词。
指标识公文主题、文件类别的，并经过规范化处理的名词或名词性词组。
标引主题词必须从有关主题
词表中选用，如《国务院主题词表》、《教育类公文主题词表》等。
主题词的位置在附注下方、文尾横线上端。
一份文件选用2至3个主题词，最多不超过5个，词与词之间有1个字的间距。
（2）抄送单位（抄送机关）。
指除主送机关外需要执行或知晓公文内容的其他机关。
应当使用全称或规范化简称、统称。
公文如需抄送，则在主题词下一行写明抄送单位。
抄送机关之间用逗号隔开。
（3）印发机关和印发日期。
印发机关指负责印制、发送公文的机关，通常是发文机关的办公厅（室）。
印发日期指文件印制完成的时间，一般比成文时间晚。
这两项位于”抄送”之下（无”抄送”时，则标识在”主题词”之下）占一行位置：
用3号仿宋体字。
印发机关左空1字，印发时间右空1字。
印发时间以公文付印的日期为准，用阿拉伯数字标识。
（二）公文排版规格与印制装订要求。
排版规格：
正文用3号仿宋体字，一般每页排22行，每行排28个字。
制版要求：
版面干净无底灰，字迹清楚无断划，尺寸标准，版心不斜，误差不超过1mm。
印刷要求：
双面印刷；页码套正，两面误差不得超过2mm。
黑色油墨应达到色谱所标BL.100％，红色油墨应达到色谱所标Y80％、M80％。
印品着墨实、均匀；字面不花、不白、无断划。
公文用纸：
采用GB/T148中规定的A4型纸，其成品幅面尺寸为：
210mm×297mm，尺寸的允许偏差见GB／T148。
装订要求：
公文应左侧装订，不掉页。
包本公文的封面与书芯不脱落，两页页码之间误差不超过4mm。
（三）公文格式示意图。
0000001 机密★一年
（公文份数序号） 特急
（秘密等级保密期）
□□市人民政府文件
×政发[2007]8号
（发文机关标识）
（发文字号）
关于××工作的通知（公文标题）
××××：
（主送机关名称）
……………………………………………………………………………………………………………………………………………（正文）
附件：
1，…………2，…………××市人民政府
二○○七年×月×日
主题词：
××××××
××××××××（印发单位）二○○七年×月×日印发
共印××份
第二节公告通告
一、公告
（一）公告的概念、特点及种类
1.公告的概念
公告是”适用于向国内外宣布重要事项或法定事项”的公文。
2.公告的特点
属于公开宣布的告晓性公文，它与其他告晓一般事件的”通知”和用于表扬、批评和传达重要情况的”通报”不同，它具有高度的庄严性和权威性。
3.公告种类
发布性公告、告知性公告、关涉国内外有关方面事项的公告。
（二）公告的格式与写法：
包括标题、正文、落款和成文日期等。
1.标题
①发文机关加事由加文种，如”中共中央、全国人大常委会、国务院关于宋庆龄副委员长病情的公告”；②发文机关名称加文种，如”中华人民共和国国务院公告”；③事由加文种，前加”关于”；④只写”公告”。
2.正文
直述公告缘由，宣布事项。
内容必须是真正的要事，要高度概括；大多是消息性，一般不提出执行要求。
3.落款
写明公告发布机关全称和发文日期。
公告标题系发文机关名称加文种的，也可不写公告发布机关名称。
（三）公告的写作要求
1.公告的作者是国家领导机关，地方机关、基层单位、群众团体不制发公告。
2.公告是向国内外”宣布”事项，有的公告事项要求公众执行，有的仅为使大众周知，所以公告重在事项写作，要求明确而具体，事由可简明或不写。
3.一件公告只公布一项专门事件或事项。
4.语言要准确、通俗和简明。
二、通告
（一）通告的概念和种类及特点
1.通告的概念
通告是”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”的公文。
2.通告的种类
周知类通告。
主要是使受文者了解重要情况、重要消息。
因此文中不提直接的执行要求。
执行类通告。
主要向受文者交待需要遵守、执行的政策、措施以及其他行为规范，具有一定的强制力。
3.通告的特点
（1）用于宣布一般性事项，有别于公告宣布重大事项。
（2）通告只在国内一定范围内公布，有别于公告向国内也向国外公布。
（3）通告可以由各级机关、人民团体、企业或事业单位发布，有别于公告只能由地位较高机关发布。
（4）通告无主送单位。
（二）通告的格式和写法
通告由标题、发文字号、正文、落款三部分组成。
1.标题
由发文机关、事由、文种构成。
根据具体情况，也可使用发文机关加文种、事由加文种或只写”通告”二字。
2.正文
由缘由和通告事项两部分组成。
缘由为发布通告的原因和根据，事项为须知和遵守的内容。
用”特通告如下”转承连接。
通告事项是面对大众的，应简洁明了，叙述清楚，通俗易懂，便于掌握。
结尾部分可提出要求、希望，并用”特此通告”作结。
有时也可不写，形式比较灵活。
3.落款
正文后签署发布通告的机关名称和日期。
（三）通告的写作要求
1.通告的撰稿者，要有政策观念，以政策衡量通告的事项，确保其不与现行政策抵牾，不搞不符合法律程序的”土政策”。
2.因为通告可以用来处理带有一定专业性的公务，所以写有关专业性的内容时，难免会使用一些术语，但要注意尽量选择大多数人熟悉的行业用语。
同时，也要求撰稿者有一定的专业知识。
3.通告的内容一定要突出，才能给人以深刻的印象。
4.通告一般可以张贴，见报，也可以文件形式下达。
第三节通知 通报
一、通知
（一）通知的概念、特点及种类
1.通知的概念
通知是知照性公文，”适用于批转下级机关的公文、转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知传达或者执行的事项，任免人员”的公文。
2.通知的特点
（1）知照性。
通知的主要功能在于知照。
（2）广泛性。
通知的广泛性表现在多方面。
（3）时效性。
通知有一定的时效要求。
3.通知的分类
根据内容的不同，通知大体可以分为四类。
（1）批转、转发、颁发性通知。
即颁布（颁发）与批转公文时使用的通知。
①颁布（颁发）本机关制定的行政法规与规章、决定等公文使用。
例如《国务院办公厅关于发布〈国家行政机关公文处理办法〉的通知》。
②转发公文时使用。
例如《国务院办公厅转发水利部关于加强长江近期防洪建设若干意见的通知》。
（2）指示性通知。
用于布置下级机关工作事项，指示工作方法、步骤。
例如《国务院关于切实加强艾滋病防治工作的通知》。
（3）会议通知。
是组织会议的单位制发的公文。
例如《泉州经贸学院关于召开继续教育教学工作会议的通知》。
（4）任免人员的通知。
用于任免干部。
（二）通知的格式与写法
通知的格式，包括标题、主送机关、正文、落款。
1.标题
由制发机关、事由、文种三部分组成。
2.主送机关
写被通知者的姓名或职称或单位名称。
在第二行顶格写。
（有时，因通知事项简短，内容单一，书写时略去称呼，直起正文。
）
3.正文
另起一行，空两格写正文。
正文因内容而异。
开会的通知要写清开会的时间、地点、参加会议的对象以及开什么会，还要写清要求。
布置工作的通知，要写清所通知事件的目的、意义以及具体要求和做法。
4.落款署名和日期。
写通知一般采用条款式行文，可以简明扼要，使被通知者能一目了然，便于遵照执行。
（三）通知的写作要求
1.指示性通知：
须写明提出指示的根据与指示事项，内容要求明确具体。
2.颁布或转发性通知:
要求在正文中简短地说明所颁布或转发的公文的制发机关、制发（批准、生效）日期与公文标题以及颁发或转发的目的、意义与要求等。
被颁布或转发的公文均为通知的附件，须注明附件的序号与标题、件数。
3.任免人员的通知：
要求写明批准的机关、日期与被任免人员的职务、姓名。
4.会议通知：
要求写明召开会议的名称、目的、议题、时间、会址、对参加会议人员的要求（如准备发言、文件、论文、生活用品等）、注意事项以及筹办会议单位名称、联系人、联系地址、电话号码、电报挂号、会议食宿安排、去会址路线、接洽标志等。
有的通知后面还要附上入场凭证或请柬等。
总之，要写得清楚、具体，对必须写明的项目无一错漏，以保证会议按预定要求准时召开。
二、通报
（一）通报的概念、特点及种类
1.通报的概念
通报是”适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况”的行政公文。
2.通报的特点
（1）典型性。
通报的事实，不论是表彰性的、批评性的，还是通报情况的，都要求有典型意义。
典型就是具有普遍性、代表性，事实越典型，其警示和借鉴意义越大，只有个性没有普遍意义的题材，缺乏广泛的指导价值。
（2）指导性。
通报的内容，其价值往往并不单纯在于发布动态信息、宣布事件处理结果，而是要激励先进、督促后进，树立学习榜样，或者提供反面典型，使读者能够总结经验、吸取教训，得到有益的启示和警示。
（3）时效性。
上级机关应该适时发布通报，通报的事实较为具体，对发生的时间、地点等要素都要进行交代，这就要求通报及时发布。
通报的内容总是跟特定时期背景有着紧密的联系，通报得过于迟缓，就失去其沟通情况、宣传教育的目的。
因此，通报的制发应该迅速及时，以免事过境迁，失去其积极的作用。
3.通报的种类
（1）表彰通报。
表彰通报是用来表彰先进人物或先进集体，介绍先进事迹、推广典型经验的，是从高层机关到基层单位都广泛采用的常用公文类型。
（2）批评通报。
批评通报是对工作中发生、出现的重大事故、重大失误、错误倾向、不良风气提出批评使用的公文文种，重在以儆效尤，有针砭、警示、纠正的作用。
批评通报可以针对个人所犯的错误制发，也可以针对某一部门、单位的不良现象制发，还可以针对普遍存在的某种问题制发。
（3）情况通报。
用来传达重要精神、沟通重要情况的通报是情况通报。
为了让下级单位对一些重要事件或全局状况有所了解，上级机关应该适时发布这样的通报。
常见的工作情况通报内容主要有工作进展情况、落实情况、评比检查结果等。
（二）通报的格式与写法
通报由标题、发文字号、主送机关、正文、落款构成。
1．通报的标题：
发文机关、主要内容、文种。
2．通报的正文
（1）表彰及批评通报
①介绍事实与现象
介绍先进人物或集体的行动及其影响，要写清时间、地点、人物、基本事件过程。
如果对个人的错误进行处理，要写明违纪人员的基本情况，然后对错误事实的叙述，要写得简明、清晰。
如果是针对某一普遍存在的问题进行通报，要选择出一些有代表性的事实进行综合叙述。
表达时应概括叙述，只要将事实讲清即可，篇幅不宜过长。
②揭示事实的性质、意义
对先进人物、典型事迹，应表明其代表的积极的倾向，指出其意义，以便激励先进、督促后进；对于单一错误事实，要对错误的性质、危害进行分析，一般都写得比较简短；对于综合性的不良现象或问题，分析要系统。
主要采用议论的写法，要注意文字的精炼。
措辞要有分寸感，不能出现过誉或贬低的现象。
③做出表彰或处理决定
这部分写什么会议或什么机构决定，给予
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