城市房屋拆迁主体间的利益分析与衡平Word格式文档下载.doc
《城市房屋拆迁主体间的利益分析与衡平Word格式文档下载.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城市房屋拆迁主体间的利益分析与衡平Word格式文档下载.doc（7页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
何以一个关系国计民生的制度，却如此难以被定性?
该领域复杂的制度设计并没有保障城市房屋拆迁工作的顺利进行，因此，抽丝剥茧的对城市房屋拆迁的性质予以厘清，是减少城市房屋拆迁利益冲突面临的首要问题。
我国调整城市房屋拆迁行为的法律依据是《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》），由国务院于1991年颁布，后在2001年修改。
该条例仅规定了城市房屋拆迁应当遵循的基本程序，并没有对城市房屋拆迁行为明确予以定性。
城市房屋拆迁的基本步骤是：
申领拆迁许可证——签订拆迁补偿安置协议——给予被拆迁人补偿安置——拆迁或强制拆迁。
从前述程序中我们可以看出，城市房屋拆迁是一连串行为的组合。
因此，要对城市房屋拆迁性质进行界定就必须分析这一连串的行为。
学界对城市房屋拆迁的性质主张各异，或主张为民事行为，或主张为行政行为，或主张为民事行为和行政行为的综合体。
[1]上述观点均有不妥之处。
通过对城市房屋拆迁运行程序的考察可以发现，只有颁发拆迁许可证的行为可以说是行政行为，属于行政许可。
行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。
[2]拆迁许可证是政府赋予拆迁人进行拆迁的一种资格，且依当事人的申请而获得，因此拆迁许可证的颁发符合行政许可的要件，是典型的行政行为。
对于拆迁补偿安置协议，有的认为其属于行政合同，有的认为属于经济合同，有的认为属于民事合同。
[3]认为属于行政合同的理由是站不住脚的，因为该协议不符合行政合同的内涵。
行政合同要求订立合同的一方主体为行政主体，订立合同的目的为实施行政管理，而拆迁补偿安置协议双方主体为拆迁人和被拆迁人，并非行政机关，显然该协议并非行政合同。
认为属于经济合同的看法亦属牵强，经济合同是否存在本来就存在争议，即便按照少数承认经济合同学者的观点，经济合同是指合同一方是政府机构或执行政府政策的机构，缔约双方均对政府负责，直接体现政府意志或其他公共利益要求，为了实现政府的经济政策或目的而订立的合同。
[4]拆迁补偿安置协议的缔约双方并不对政府负责，显然也不属于经济合同。
认为属于民事合同之立论也有欠妥当，《条例》第13条规定的内容是拆迁人，与被拆迁人、房屋承租人“应当”签订补偿安置协议。
我们都知道，民事合同最核心的特征在于意思自治，即是否订立、何时订立、与谁订立、订立什么内容的合同等均可由双方当事人自由选择，依法不受任何人干预，而《条例》规定“应当”订立拆迁补偿安置协议，有违民事合同的根本特征，因此其不属于民事合同。
笔者认为，房屋拆迁补偿安置协议是为履行行政命令而签订的具有行政色彩的准民事合同，带有一定的强制性特征。
关于拆迁补偿的性质，有学者基于拆迁的公益性、强制性等特征而认为其属于行政补偿之一种。
行政补偿是指行政主体基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依公平原则对遭此损害的相对人给予合理补偿的行为。
[5]因此，行政补偿的义务主体恒为国家。
但依据《条例》的规定，拆迁补偿费用由拆迁人负担，政府并不是义务主体，所以目前的拆迁补偿制度设计并不是一种行政补偿。
实际上，行政补偿是针对公益拆迁而言的，在公益拆迁中，政府基于公益的目的拆迁被拆迁人的房屋，应作出相应的补偿，这是典型的行政补偿行为。
在商业拆迁中，拆迁人与被拆迁人处于同一主体地位，该补偿本质上是一种私法主体间的交易行为。
强制拆迁，是指被拆迁人或者房屋承租人在房屋拆迁主管部门作出的房屋拆迁裁定书规定的期限内，无正当理由拒绝搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
根据《条例》规定，如果拆迁人与被拆迁人没有达成补偿安置协议的，拆迁人可以申请房屋拆迁管理部门裁决，对该裁决不服的，可以向人民法院起诉，但是“诉讼期间不停止拆迁的执行”，在《条例》的逻辑进路中，无论补偿安置协议能否达成，拆迁最终都不可避免，差别仅在于是拆迁人自行拆迁还是有关部门强制拆迁而已。
依据通说，学界普遍认为强制拆迁属于行政强制。
行政强制在两种情况下可以适用，即为了强制相对人履行行政法上的义务或为了应对紧急情况。
强制拆迁属于第一种情况，可见被拆迁人房屋的被拆迁事实上是为了履行行政法上的义务，如此逆向推理，拆迁补偿安置协议的签订是为了履行行政命令也就得到了印证。
通过上述分析我们可以深刻的感知到城市房屋拆迁的制度设计之复杂，其间行政行为、民事行为交错，政府、拆迁人、被拆迁人利益纠葛，这样复杂的制度设计被各方主体“善加利用”，最大化的追求自己利益而不惜损害他人或国家利益，也就引发了更为复杂的利益冲突。
二
马克思说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。
”[6]城市房屋拆迁中政府与拆迁人、被拆迁人之间存在利益冲突的根源就在于各自利益诉求不同。
1．政府利益分析
按照社会契约论的观点，政府是公民将自己的部分权利让渡出来而产生的，因此政府往往代言的就是公众利益。
然而，按照古典经济学“经济人”（即所有个人都追求自身利益的最大化）的假设，这种认为政府是纯公益代表的观点值得检视。
在这种假设下，政府也是“经济人”，因此政府所作出的行为也是以自身利益的最大化为出发点和归宿的，而不管这些利益是否符合公共利益。
“政府的政策并不是产生于某种无所不知的神的造物，而是产生于类似于经济市场的交换过程的政治过程，在其中，各个利益集团之间或组成利益集团的个人之间进行着一系列的讨价还价、妥协与调整的‘交易’”[7]在当前社会，作为公共权力行使者代表的政府在政治和经济方面的利益诉求表现的更为明显。
随着城市化建设的推进，为了解决资金严重短缺与不断增长的危房改造及现代化城市建设的需求这对矛盾，政府在城市拆迁中开始引入民间资本，房地产开发商便参与到城市建设中来。
城市建设是体现城市发展最主要的指标，也是政府官员在任期间政绩的主要体现。
在这种前提下也就不难理解为什么政府会不遗余力的去推行城市拆迁，城市建设会“一任领导一项规划”。
这反映出政府第一层次的利益诉求，即政治诉求。
按照当前社会评价体系，一个地方政府是否政绩突出，最容易考察的就是其地方经济的发展，而经济的发展最直接的就是通过城市硬件设施的提高来体现，换句话说就是很大程度上需要依靠拆迁来实现。
如果在推进城市化建设的过程中，全部采行市场化手段，政府会担心拆迁效率不高，城市发展不快，成本过大，为避免这种担心，政府往往与开发商站在同一战线，最终导致政府在较少考虑被拆迁人利益的情况下，片面追求城市建设水平的提高，从而为官员营造一种显在的“政绩”，达到其政治诉求。
政府第二层次的利益诉求，是经济诉求。
从理想状态来说，政府不应当有自己的经济诉求，然而，美国宪法之父在设计他们的国家制度时就用简洁的语言对政府作出过精辟的论断：
“如果人都是天使，就不需要任何政府了；
如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。
”[8]正因为政府不是天使，其权力极容易被滥用来为自己获取收益。
在公共选择理论中寻租理论更直接地揭示了政府权力是如何进入市场交易领域的。
寻租理论往往被用来指那些通过寻求生产要素额外收益的非生产性活动，这种额外收益的途径来源于游说政府获得的特权或通过垄断获得的超额利润。
[9]果政府对某一市场领域的进入有审批权，那么竞争者就会为了获得该领域的特许经营权而对政府采取游说，当其花费在争取特许权的投入小于其预期的收益的话，对其来说就是值得的。
通过寻租，政府公权力进入了市场领域。
在城市房屋拆迁制度中政府正拥有着对该垄断领域的审批权，划定拆迁区域、发放拆迁许可证都是垄断性的资源。
在当前房地产持续升温的前提下，掌握了土地就等于掌握了财富，获得土地使用权的一种方式就是进行拆迁开发，所以开发商也愿意付出这种“租金”来游说政府将某块土地划入规划范围进行拆迁，并获得拆迁许可证。
另外，代表政府行使管理权的官员也可能会为自己收取“租金”的私利而与开发商结成利益同盟，以实现公共利益为掩护，对被拆迁人的利益进行剥夺。
可见，政府在拆迁的利益格局中，并不是一个中立方，而是一方利益主体，其更多的是行使一种管理的职能并使自己的利益最大化而不是一种保护职能。
这也就不难理解，其在城市房屋拆迁中的角色，也绝不单纯的是公共利益代表者的角色那么简单。
2．拆迁人利益分析
拆迁人在城市房屋拆迁中是完全以“经济人”的身份出现的，追求利润最大化是他们的根本目的。
所以，在城市建设中尽量以最小的投资获得最大的利润，是他们不断卷入城市房屋拆迁的强大原初动力。
确实，在以经济发展为中心的前提下，大面积的城市扩张是不可逆转的潮流。
以拆迁人形象出现的开发商正是看到了城市土地使用权流转过程中存在的巨大的利益空间而参与到城市房屋拆迁中来。
从1991年《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁补偿安置的规定开始，拆迁人就可以极小的成本来获得将来具有巨大升值空间的地块的开发权。
在拆迁政策实施初期，拆迁人不但可以不对城市房屋范围内的土地使用权进行补偿，而且对房屋的补偿也仅仅是按照房屋的重置价格来计算，也就是按照房屋的原造价减去折旧来计算房屋补偿价格，房屋的升值价格不被考虑在内。
这样，开发商事实上只需支付极小的成本就可以获得相应土地的开发权，原来的权利人就只能为着公共利益作出这种“牺牲”，而任由因区位升值获得的利润流入开发商的口袋。
2001年修改后的《条例》规定房屋拆迁补偿价格按照“市场价格评估确定”，但在评估的过程中又由地方人民政府制定具体评估办法，公布市场价格标准（且该标准数年不变），这间接的为拆迁人提供了利益空间。
在房地产价格不断上涨的今天，此种“市场价格评估”方法中的市场价格并非真正意义上的市场价格。
正是在这一系列的灰色地带中，开发商看到了丰厚的利润，其利益诉求也就通过这些表面合法的制度获得了实现和保护。
另外，我国的土地使用权流转原本就不是一个完全的市场行为，城市土地所有权完全由国家垄断并由各级政府代表行使。
地方政府天然的有着扩大城市建设规模的冲动，只是由于财力不足而受限；
而开发商是资本的拥有者，有着投资以尽快获得利润的强烈冲动。
如此，政府提供政策和城市拆迁项目，开发商提供资本，在较少考虑被拆迁人利益的情况下实现了各自的利益诉求。
3．被拆迁人利益分析
城市房屋拆迁在一定程度上能够改善居民居住条件、提高居民生活质量、加快社会经济发展，对整体社会而言，这是有利的一面，但是，从被拆迁人角度而言，其更关注的是拆迁是否能给其带来切实的利益。
被拆迁人也是“经济人”，其在拆迁中自然也是追求自身利益的最大化。
在拆迁中，其收益可以界定为因拆迁而获得的相应补偿，其成本却包括：
房屋所有权、土地使用权以及因此而可能产生的相关收益权等显性成本，以及由于生活环境的变化，其生存成本大幅增加——如重新工作、子女入学、就医、交通、购物环境等发生变化而产生的隐性成本。
被拆迁人作为理性人，如果成本与收益大致相当或略有盈余，且有充分的利益表达途径，他们对拆迁应当是支持和拥护的。
而事实上，被拆迁人在拆迁的整个过程中，无论是在补偿还是在利益表达方面，都属于弱势群体；
没有被充分的告知被拆迁理由侵害了他们的知情权；
对于是否能获得相应的拆迁补偿安置他们缺乏足够的谈判力量；
因拆迁而获得的补偿与他们失去房屋后所面临的风险和支出相比较，完全不成正比，更与政府以及开发商从中获得的巨额级差地租相差悬殊。
在被拆迁人看来，这就是一种不公正，就是一种利益的不平衡，又由于救济渠道的缺乏，所以利益冲突的极致才会表现出来。
三
在城市房屋拆迁过程中，政府拥有强大的公权力，拆迁人和被拆迁人则合法的拥有私权利。
市场经济发展必然造成公权力和私权利的联系越来越密切，而当两者发生碰撞时私权利往往处于劣势，容易被侵犯；
同时个别私权利也可能由于受到公权力的特别保护而凌驾于其他私权利之上，造成了社会上的不公正现象。
因此要对三方主体的利益进行平衡，但平衡并不意味着没有利益的冲突。
在一个利益分化和利益主体多元化的社会中，一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱，同时，能够表现出很强的解决利益冲突与纠纷的能力。
让政府公权力回归本位和重新配置拆迁人与被拆人的私权利，可以使得三方主体间的利益重新保持一种动态的均衡。
1．政府公权力回归本位
在我国当前的拆迁实践中，政府实际上充当着资源分配者的角色，其决定着哪块土地上的房屋应当拆迁，拆迁范围应当多大，在拆迁人不能顺利拆迁时甚至可以为其提供强制拆迁手段的支持。
然而，政府公权力的行使应当有其界限，不能在任何情况下均介入到公民私的领域中去。
我们过去计划经济的教训证明，国家包办一切事实上是违背经济发展规律的，这只会阻碍经济的进步。
“只是在其他一切办法都证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采取政府干预这种永远是欠佳的办法。
”[10]但政府在拆迁制度中却恰恰扮演了相反的角色，其依据拆迁人的申请，划定拆迁区域，要求拆迁入与被拆迁人达成补偿安置协议，达不成协议则可以依当事人申请进行行政裁决，裁决后无论当事人是否有异议均可以组织有关部门强制拆迁。
在整个拆迁进程中，政府始终居于重要地位。
事实上，在市场经济条件下，公权力只有在维护公共利益时才应当有对私权利进行干预的空间，一般情况下政府则仅应作为管理者，绝不应成为参与者。
因此，要平衡拆迁利益，首先要让政府公权力回归本位。
政府公权力应当严格被限定在公益拆迁领域，非为公益进行的拆迁，政府仅应发挥监督者和保护者的作用。
《条例》没有区分公益拆迁和商业拆迁，只要拆迁人符合规定的条件，就可以取得拆迁许可证，进行拆迁甚至请求政府进行强制拆迁。
从法理上讲这混淆了公法和私法的界限，混淆了公法强制机制和私法自治机制的调整范围。
因公共利益而为的拆迁成本应由全社会分担，即由政府用财政对被拆迁人进行补偿，必要时政府可以运用其行政强制力来保障公益拆迁的进行；
因商业利益而为的拆迁由拆迁人自行补偿，如发生纠纷则交由中立的司法机构最终裁决，政府行政权无由介入其中。
但是我国由于没有区分公益拆迁和商业拆迁，政府将公益拆迁和商业拆迁统统交由拆迁人进行，而自己又保留了行政强制的公权力，却推卸了公益拆迁下的补偿责任，笔者认为，如此设计的拆迁制度对于当前的拆迁纠纷迭出难辞其咎。
因此，明确政府只可因公益而介入到拆迁进程中来是极其必要的，尽管现在公益的范围尚难以界定。
[11]
在商业拆迁中政府则应当恪守自己的职责，不逾越权力行使的范围。
在商业拆迁中，应当贯彻这样的程序理念：
即首先由拆迁人与被拆迁人就被拆迁的房屋达成一致意见，拆迁人凭借达成的拆迁协议要求政府部门颁发拆迁许可证，再根据规划进行拆迁和开发，如果商业拆迁可以严格按照这个程序来进行，则拆迁人和被拆迁入之间的利益冲突可以被控制在拆迁开始的前期。
“最好的政府是管的最少的政府”，如果在商业拆迁中政府运用其公权力参与强制拆迁，则会破坏拆迁人和被拆迁人之间原本均衡的利益状态。
事实上，对于商业拆迁而言政府真正应当保障的是一个完善的拆迁市场机制，保障拆迁人和被拆迁人可以完全按照自己的意志达成拆迁补偿安置协议，这需要靠政府公权力回归本位来实现。
2．拆迁人和被拆迁人私权利重新配置
拆迁人和被拆迁人是平等的私法主体，理应受到同样的尊重。
然而在现有体制下，拆迁人居于强势地位却是不争的事实，要平衡拆迁人和被拆迁人之间的利益，需要重新配置双方的私权利。
首先，应当取消拆迁人的各种特权。
按照《条例》，拆迁人是在申请拆迁许可证后再与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，这事实上是给了拆迁人一把“尚方宝剑”，有政府行政许可的后盾支持，其权利位阶无疑从一开始就高于被拆迁人，因此应当规定拆迁人在申领拆迁许可证前必须与被拆迁人达成一致意见，签订拆迁补偿安置协议。
另外，强制拆迁的存在也让拆迁人获得了一种超群的地位，强制拆迁在当前制度安排下实际上有两种形式，即行政强制拆迁和司法强制拆迁，其适用均以房屋拆迁行政裁决的作出为要件，根据《条例》，拆迁人只要对被拆迁人给予了补偿或提供了安置用房，无论该补偿和安置用房是否达到了被拆迁人的合理要求，其都可以请求政府进行强制拆迁。
这无疑是拆迁人顺利进行拆迁的一个保障，客观上为其尽量压低拆迁补偿安置费用提供了支持。
只有贯彻程序性理念，要求拆迁人在拆迁许可证颁发前与被拆迁人达成补偿安置协议并给予补偿后才能申请拆迁，而强制拆迁则非基于公开审判的结果不得采用，才能让拆迁人和被拆迁人回归到同一私法主体地位。
其次，应当确实保障被拆迁人的私有财产权。
无论是《宪法》还是刚刚审议通过的《物权法》对于私有财产的保护都极其重视。
在城市房屋拆迁中要把保障公民私有财产权落到实处，需要对整个拆迁程序进行重构和规范。
城市规划是划定房屋拆迁区域的第一步，而按照现行制度，被拆迁人对于规划部门划定规划区的行为事实上不享有诉权，因为我国行政诉讼制度是不审查行政行为的合理性的。
规划部门依据《城市规划法》划定规划区只要按照该法的程序进行即满足了合法性要求，至于划定那块区域、划定多大区域的拆迁范围则属于行政行为合理性范畴，法院不予以审查，这就导致被拆迁人对于自己依法所有的房屋为什么被列入拆迁范围毫无话语权。
因此，在划定拆迁区域前召开相关利害关系人举行听证会并广泛征求意见，是确定拆迁区域范围合理性和合法性的必要保障，体现了对被拆迁人私有财产权的尊重。
拆迁人与被拆迁人的利益冲突主要是因拆迁补偿产生的。
依照《条例》，在补偿方式中，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换。
如果被拆迁人选择货币补偿，补偿金额“以房地产市场评估价格确定”，实际该市场评估价格是根据区位基准价格和房屋重置价来确定的，区位基准价由政府公布，该价格一般而言都是数年甚至数十年不变，与当前房地产价格持续高涨比较可以显见该基准价和市场价之间的差距；
如果被拆迁人选择产权调换，则需要补足调换后房屋和被拆迁房屋之间的差价，而一般开发后的房价都是飞涨的，这意味着被拆迁人需要支付高昂的价格差额。
上述两种补偿方式均将地价上涨产生的区位升值利润由开发商享有，原本拥有产权的被拆迁人只能为此作出“牺牲”，这显然没有保障被拆迁人的私有财产权。
充分的保障被拆迁人在拆迁进程中的利益表达权利，确保被拆迁人对于私有财产自由处分的权利，才能最大限度的平衡被拆迁人和拆迁人之间的利益冲突。
城市房屋拆迁承载着诸多的利益关系，在我国加速城市化进程的过程中，城市房屋拆迁法律关系显得尤为复杂，我们无法否认政府在城市化进程中发挥的积极作用、开发商为城市化进程所作出的贡献，更无法否定公共事业和基础建设工程对城市未来发展的重要性。
但是，我们只有还拆迁法律关系以本来面目，平衡拆迁法律关系主体间的利益，才能真正的使拆迁达到三方共赢。
【作者介绍】南京航空航天大学经济法硕士研究生；
南京航空航天大学法律系教授，研究方向为民商法学、经济法学。
注释与参考文献
⑴1993年11月24日，最高人民法院在给江苏省高院（1993）法民字第9号《关于适用〈城市房屋拆迁管理条理〉第十四条有关问题的复函》明确将房屋拆迁安置纠纷的性质界定为民事案件。
各地法院参照此复函精神审理了大量的拆迁纠纷案件，但很快就被1996年7月24日最高人民法院复（1996）12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》废止。
根据法复（1996）12号文，公民、法人或其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。
如此前后反复，既有政策的考量，也有利益的衡量。
[1]李笑．城市房屋拆迁行为法律性质探悉[J]．法制与社会，2006，（8）：
109-110．
[2]姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．高等教育出版社，1999．
[3]夏筠．试论城市私有房屋拆迁补偿安置协议[J]．广西政法管理干部学院学报，2006，
（1）：
76—78．
[4]李飞跃．经济合同法律性质研究[J]．山西省政法管理干部学院学报，2006，
（2）：
20—22．
[5]王大高．行政补偿制度研究[M]．北京大学出版社，2004．
[6]马克思恩格斯全集（第一卷）[M]．人民出版社，1956．
[7]杨春学．经济人与社会秩序分析[M]．上海人民出版社，1998．
[8]（美）汉密尔顿，杰伊，麦迪逊．联邦党人文集[M]．程逢台译．商务印书馆，1982．
[9]杨春学．当代西方经济学新辞典[M]．吉林人民出版社，2001．
[10]（美）理查德·
A·
波斯纳．法律的经济分析（上）[M]．苏力译．中国大百科全书出版社，1997．
升级会员 