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论公共养老资金安全运营监管

中央广播电视大学

毕业论文

题目：

论公共养老资金安全运营监管

专业行政管理

年级09春

学号

学生姓名

指导教师

论文完成日期2011年05月

毕业设计（论文，作业）课题审批表

教学单位（盖章）

专业

行政管理

学生类别

成人本科

课题名称

论公共养老资金安全运营监管

填报

时间

课

题

内

容

简

介

一、公共养老资金管理的概论

（一）公共养老资金的涵义

（二）公共养老资金的重要社会作用

（三）公共养老资金的特殊性

二、我国公共养老资金管理的监管体制

（一）政府监管

（二）民间中介组织监管

（三）舆论监管

三、我国公共养老资金运营的发展现状

四、加强公共养老资金安全运营监管的对策建议

五、结论与展望

指导教师姓名

参加学生姓名

指导教师意见

论文选题符合专业要求，立意新颖，有一定的研究价值。

市校

审核

意见

审核部门盖章：

年月日

论公共养老资金安全运营监管

（江宁广播电视大学　行政管理专业）

【内容摘要】我国目前的养老资金制度同样面临着资金上的巨大压力。

而且，随着我国经济体制改革的深入，中国的养老资金制度也正在由计划模式逐渐走向市场模式改革，制度上还很不完善，存在资金来源紧、缺口大、管理漏洞多、监管困难、财政补贴压力大等诸多问题，这些问题不解决，将影响到我国养老资金制度的可持续安全运作。

因此，本文试图以养老资金制度的可持续安全运作为中心，通过分析我国养老资金制度在运作中产生的安全隐患问题，提出我国的养老资金制度安全监管问题。

【关键词】公共养老资金安全运营监管

目录

引言-----------------------------------------------------1

一、公共养老资金安全运营监管概述--------------------------1

（一）有助于基本养老保险制度的正常稳定运行-------------1

（二）有助于减轻政府日益增大的基本养老保险费用负担-----2

（三）有助于保障老年人的基本生活和社会稳定-------------2

二、当前公共养老资金安全运营监管存在的问题----------------2

（一）养老待遇被重复享受-------------------------------3

（二）保险金被冒领-------------------------------------4

（三）”提前退休”现象普遍存在-------------------------4

（四）法律制度建设相对滞后-----------------------------5

（五）养老金投资出现亏损-------------------------------5

三、养老保险资金安全监管机制的内容------------------------6

（一）建立统分结合、职责清楚的基本养老保险资金管理体制-6

（二）资金监管机构体系---------------------------------7

（三）资金监管的手段-----------------------------------8

四、加强我国公共养老资金安全运营监管的对策建议------------9

（一）建立多层次制衡式资金监管机制---------------------9

（二）我国基本养老资金监管机制设计---------------------9

（三）统账结合养老模式改革的思路----------------------11

结论-----------------------------------------------------12

致谢-----------------------------------------------------13

参考文献-------------------------------------------------14

引言

在社会保障制度的改革中，引人关注的焦点之一是养老保险基金的保值和增值问题，这直接关系到大众的购买力，与大众的基本生活水平直接相关，进而与社会安定忧戚相关。

现在我国养老保险基金占社会保险基金的75%左右，为应付老龄高峰的支付需要，养老保险改革必须对积累的养老保险基金进行合理投资。

1997年，我国确定了职工养老保险实行统筹和个人账户相结合的统账模式，选择了部分积累的筹资模式，使近十年的养老保险基金结余沉淀进一步加快。

而目前的低利率和单利计息方式使其无法规避利率和通胀的风险，解决该问题的惟一出路是通过养老保险基金的有效市场化运营来增强其支付能力和抵御风险的能力。

一、公共养老资金安全运营监管的概述

改革开放以来，我国以强化养老保险基金管理和监督，积极推进企业退休人员社会化管理服务，各项工作取得了明显成效。

但是，随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，我国现行企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。

如覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保;基本养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求;基本养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制;基本养老金调整机制还不健全，养老金总体水平还不高等等。

这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，函待进一步改革和完善。

随着各地经济建设步伐的加快，建设资金相对较紧，对结存的养老保险基金管理也越来越形成压力，其中有来自地方政府，也有来自其他部门和社会的，以各种借口包括特殊困难、计划外资金等理由，挤占养老保险基金。

更有以各种形式包括行政调用、强行借用等手段，将养老保险基金挪作他用，如建造办公楼和宿舍，购买小汽车，还有的地方竟然将养老保险基金挪作帮困基金，无偿拨给困难企业作为生产流动资金……最终导致养老保险基金大量被侵蚀和被蚕食，使有的地方的养老保险基金徒有虚名。

目前全国养老保险基金的支撑能力正在下降，便是明证之一。

这么多养老保险基金被挤占挪用，如继续下去不予制止，其后果显然会是十分严重的。

我国养老保险实行的部分积累制，既要负担过去旧体制遗留一大批退休人员的养老金，又要面临由于老龄化的加速以及提前退休浪潮等所造成支出剧增的冲击，养老保险基金本身积累就很少，如果将仅有的少量结存基金，不仅不加快增值，反而被不断蚕食，又如何面对未来不断增长的养老金支付?

也许有人会说，到时可以再增加在职者负担或降低养老金支付标准来应付，其实增加在职者负担是有限度的，而养老金的刚性特点，又会使降低养老保险给付标准只能成为奢望。

当然，它的严重后果可能不会马上显现，但随着时间的推移，基金支付危机就会迅速出现，这给社会的震动将是巨大的，由于社会保险的政府责任，到时政府将不可避免地要承受巨大的社会压力，这是我们谁也不愿看到的。

（一）有助于基本养老保险制度的正常稳定运行

随着我国基本养老保险制度的改革与深化，基本养老保险的覆盖面逐渐扩大到各类企业的劳动者，企业和个人的缴费规模随之扩大，从而会大幅度的增大基本养老保险的收支规模。

同时部分积累制基本养老保险模式的确定，必然会积累巨大的基本养老保险资金。

如何管理好日益增长的基本养老保险资金，对基本养老保险制度乃至整个社会保障制度的正常稳定运行、实现基本养老保险政策目标具有重要意义。

尤其是对长期性的基本养老保险计划而言，能否建立有效的资金安全营运和监管机制，使基本养老保险资金在动态经济中实现保值增值，有效抵御通货膨胀的侵蚀，是实现基本养老保险目标的中心环节。

因此，建立基本养老保险资金安全机制，对资金运行的整个过程资金全面规划和系统管理及监管，能够在制度上、资金上保证基本养老保险体系的正常运行，最终实现基本养老保险制度目标。

（二）有助于减轻政府日益增大的基本养老保险费用负担

世界上许多国家社会保障制度的经验教训表明，社会保险发展到一定阶段，均会出现保障面扩大，待遇水平不断提高，费用负担急剧增长的情况，使社会保险收支出现巨大缺口。

尤其是随着世界性老龄化高峰的到来，基本养老保险收不抵支的问题越来越严重。

为了弥补资金的不足，政府不得不拿出巨资来进行补贴，尤其是在我国，基本养老保险制度面临制度转轨和老龄化加剧的双重挑战。

建立基本养老保险资金安全机制，将基本养老保险资金的运行纳入规范化、法制化的轨道，克服资金使用的随意性，降低资金的管理风险，实现资金的保值增值。

既有助于资金的收支平衡，又有助于增强资金的经济实力，减轻政府的财政负担。

（三）有助于保障老年人的基本生活和社会稳定

从自然规律看，生老病死是每个人都必然要经历的。

为了生命的延续和社会的发展，随着生产力的不断提高，人们越来越希望建立稳定可靠的机制，稳定解决老有所养的问题，这是人类社会进步和发展的客观要求。

目前，我国基本养老保险制度已经成为保障老年人基本生活需求，提供稳定可靠生活来源的基本手段。

这是社会化大生产的产物，也是市场经济条件下政府职能的自然延伸，也是维护社会稳定的要素。

二、当前公共养老资金安全运营监管存在的问题

目前影响养老保险资金安全、正常运行的因素不少。

笔者通过工作实践认为，以下几个方面的问题不可忽视：

（一）养老待遇被重复享受

目前养老资金是由各统筹地区分别征收、支付和管理的。

由于各地区在经济发展、人口结构、收入待遇等方面存在一定差异，为了防止外地人员的流入，各地普遍严格限制跨地区的参保人员个人账户资金转移。

这种长期以来形成的管理格局，使得各统筹地区的社保经办机构，只能管理本地区参保人员的有关情况，而对参保人员在异地是否曾参保则无过问。

特别是在一些欠发达地区，由于种种原因，不少国有企业产生了许多停薪留职人员，在原地区已参保的情况下，这些人员中有许多人又流动到异地就业并理所当然地参加当地的养老保险。

此外，还有部分人由于异地购房，加上养老保险个人账户转移困难，同时考虑到在原籍工作年限长、舍不得放弃等原因，不得已在原有地区已参加养老保险的基础上，他们又在户口迁入地重新参加养老保险；当他们达到退休年龄时，由于同时在两个统筹地区均参保15年以上，因此可在两地办理退休手续并同时领取养老金。

以上这两种情况的当事人，不管他们的主观动机如何，在客观上势必造成了养老资金的流失，从而加大了养老资金支付的压力。

（二）保险金被冒领

近年来，随着离退休人员逐步实行社会化管理，养老金也实行社会化发放。

由于这些人员中有不少人频繁更换居住场所，有关方面对他们的生存状况难以得到及时、确切的掌握和了解，因此在养老金的实际发放过程中，冒领现象比较严重。

已建立街道（乡镇）劳动保障工作机构的地区，由于贴近那些异地居住的退休人员，因此对他们的生存状况较为清楚；而尚未建立街道（乡镇）劳动保障工作机构的社保经办机构，由于工作繁重、人员有限等客观原因，难以及时准确地掌握每一个异地居住退休人员的生存状况，这样极有可能造成部分实际上已经死亡的原退休人员，其亲属仍在冒名顶替死者领取养老金现象的存在，从而造成养老保险资金的无谓损失。

（三）“提前退休”现在普遍存在

根据现有的养老金计算办法，无论缴费年限长短，其基础养老金都是一样的；此外，由于个人账户养老金的影响并不大，因此有些参保人员便想方设法创造条件以提前退休。

出于降低自身经营成本的考虑，一些企业也希望借此达到减员增效的目的。

尽管新的养老金计算办法兼顾了公平与效率，在一定程度上可以使广大参保人员多缴费、多延长缴费时间，从而有效抑制提前退休行为，但不可否认的是，出于个人经济状况等因素的考虑，仍然有相当部分的参保人员，在自身条件并不完全符合相关政策规定的情况下还是千方百计地选择了提前退休。

这种行为不仅侵害了其他参保人员的利益，而且由于釜底抽薪，使得原本就脆弱的养老保险资金更加大了风险。

（四）法律制度建设相对滞后

我国已经出台了一系列社会保障相关的法律法规，但是仍然没有一部关于社会保障的统一法典，或者是针对某一问题较为全面的法律规章。

比如针对养老基金投资，虽然颁布了许多相关法规，却仍没有一个系统的具有较高法律效力的法律文本。

职能分工不科学，缺乏监督制衡。

目前政府对养老金监管的模式，是由政府行政部门将基金的管理运营权交由具有全民事业单位性质的养老保险经办中心等进行集中性管理和投资运营。

在这种组织管理模式下，基金经办机构受行政机构的领导和监管，这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题。

即社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清，政府行政监管部门既充当“裁判员”，又充当“运动员”。

另外，政府职能部门的强制代理，使得作为初始委托人的参保公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模又大，削弱了公众行使监督的激励。

此外，政府对养老基金投资运营实施的监管还存在很多不足，最重要的一点是缺少社会监督。

各地虽然建立了以行使社会监督职能为目标的社会保障监督委员会，并制定了章程，但其实质仍是政府性质，只是较之于行政监督的成员代表较为广泛，并且较多的流于形式，并没有发挥实质作用。

（五）养老基金投资出现亏损

养老基金投资出现亏损，无法有效实现基金的保值增值。

养老基金属于长期资金，通过资本化运营，实现基金的保值增值是其应有之意。

但是，考虑到我国资本市场不健全，缺少高质量的投资管理人，国家规定养老保险基金只能投资于国债、银行存款，不得进入资本市场。

2001年，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的颁布为社保基金入市运营提供了法律保证。

根据办法规定，全国社会保障基金可以委托基金管理公司进行投资，也可以直接投资。

2002年，社保基金开始涉足中国股票市场，社保理事会以战略投资者身份投资12.66亿元获得3亿股中石化A股。

这是社保理事会2002年惟一一次股票投资，但“中石化套牢社保”，当时颇遭市场诟病。

除了这部分投资之外，其余1200多亿元仍然局限在低风险低收益的国债投资和银行存款上。

2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2.75％。

可见，养老基金保值增值面临很大压力，投资渠道有待拓宽，改革现有的养老基金监管现状，寻求政府适度监管的机制，成为关系养老金安全的重大问题。

三、养老保险资金安全监管机制的内容

基于对统账结合制度下基本养老保险资金运行机制的认识，建立基本养老保险资金安全监管机制对资金的有效运行和风险防范具有十分关键的意义。

分权制衡原理告诉我们，一个利益共同体内的各个部分从来都不可能进行真正有效的相互监督。

一旦道德自律失效，侵蚀基本养老保险资金等腐败现象也就随之出现。

一个好的监管机制必须要在统一管理的前提下，有适当的分工分权，这样才能既发挥分工协作的优势，又能建立有效的制约机制，防止腐败的发生。

养老保险基金是社会保险基金的重要组成部分,它的运行好坏对于社会保险制度的有效运行起到至关重要的作用。

目前中国养老保险基金监管工作中存在以下问题：

监管法律体系不健全；没有权威性的机构进行统一管理;监管过分依赖行政手段；社会监督主体缺位；投资监管体系不健全；中长期预警监督缺损比较严重等问题。

这些问题的存在使养老保险基金面临被非法挪用的风险,直接影响社会的稳定和经济的发展,因此研究中国养老保险基金监管体系具有重要的理论和实践意义。

结合中国养老保险基金监管的法律体系、监督体系、管理体系方面存在的高风险情况,建立了适合中国养老保险基金监管的理论框架。

（一）建立统分结合、职责清楚的基本养老保险资金管理体制

基本养老保险资金管理体制，在于明确基本养老保险资金管理的主体，即由谁来管理，以及各管理主体的职责权限的划分，虽然涉及到方方面面的问题，但其核心就在于解决好管理体制统与分的关系。

我国基本养老保险资金管理体制应该既统一又要分权分工，即在统一的前提下分权分工。

统一，所谓统一是指基本养老保险制度的政策、标准要统一。

这就要求有一个统一的基本养老保险管理机构，来规划、制定和管理基本养老保险事务，只有这样才能够统一政策、统一标准，便于协调，减少摩擦，提高基本养老保险资金的运营效率。

分权分工，实践证明，一个好的管理体制必须要有适当的分工分权，这样既能发挥分工协作的优势，提高资金管理效率，又能建立有效的制约机制，防止腐败的产生。

所谓分权是指在基本养老保险管理体制内要适当地分离基本养老保险管理权利。

权利制衡原理告诉我们，一个利益共同体内的各个部分从来都不可能进行真正有效的相互监督。

一旦道德自律失效，侵蚀基本养老保险资金等腐败现象也就随之出现。

因此，在设置基本养老保险管理体制时应适当分离基本养老保险管理权利。

一般认为，基本养老保险管理权利结构存在行政、经办和监督的三权划分。

与权利结构相对应，基本养老保险管理体系也要分为行政管理、业务经办和监督管理三个层次。

按照权利制衡原理，这三个层次的组织应是相互独立的。

所谓分工是指为提高基本养老保险资金的管理效率，按照分工协作的原理设置基本养老保险管理体系。

分工的标准可以按基本养老保险账户的不同分为社会统筹账户资金管理和个人账户资金管理。

（二）资金监管机构体系

选择什么样的监管模式，对于基本养老保险资金的风险防范具有十分关键的意义，为了适应社会主义市场经济的需要，在统一管理的前提下，中国应建立基本养老保险行政管理和资金管理分开、执行机构与基督机构分设的管理体制。

为此，对基本养老保险的管理体系可以考虑由以下四类机构组成：

行政管理机构，劳动和社会保障部是基本养老保险主管部门，其主要职责是负责制定基本养老保险政策与发展规划，监督和指导国家有关基本养老保险法律法规与政策措施的执行。

资金经办机构，将资金经办机构从政府部门分离出来，在行政管理机构的直接领导下，资金经办机构的主要职责是收缴、核定、发放资金。

在社会统筹资金数量还不够大，特别是投资方向比较狭窄的情况下，可以由经办机构暂时负责资金的营运。

资金运营机构，个人账户资金由独立的资金营运机构负责。

在市场竞争的条件下，经金融管理部门审核，符合条件的保险公司、银行、信托投资公司、资金公司等可以成为个人账户资金的营运机构。

资金监督机构，主管资金营运机构的金融主管部门以及财政、审计等部门对基本养老保险资金的营运管理负有监督职责。

（三）资金监管的手段

资金监管的手段，是资金监管部门实施监管的工作方法的总称，是资金监管方式的具体体现。

资金监管的手段主要有：

法律监管，根据经济法、社会保障法和基本的管理条例，对基本养老保险资金运行过程实全面的法律监管，依法查处各违法、违规的行为，确保资金安全有效运行。

会计监管，通过制订和实施基本养老保险会计制度，对基本养老保险资金收支、结余及投资进行核算和监督，以基本养老保险会计资料的分析，为政府提供基本养老保险资金运行决策的强有力依据，规范基本养老保险资金及经办机构会计核算与监管。

政府监管，政府有关行政执法部门对基本养老保险资金运行过程的监管，包括财政监管、税务监管、审计监管和银行监管。

财政监管，即通过财务会计制度执行，投资管理及预算审核等手段，对基本养老保险资金运行过程中有关行为进行经常性审核和检查，对基本养老保险资金各方面实行监管。

税务监管，没开征社会保险税条件下，是对税前列支和减免税形成的基本养老保险资金实施税务审核监管；开征社会保险税，则通过税法的执行和日常征收管理，对纳税人的生产经营情况、收支情况及纳税情况实施监管。

审计监管，即审计机关依据国家有关法律制度，对基本养老保险资金运行过程及结果进行定期审核监管。

银行监管，由银行对基本养老保险资金收支及结余的日常监管，是基本养老保险资金监管不可缺少的组成部分。

上述几个方面的监管，应相互配合形成完整的政府监管体系。

社会监管，即根据有关法律制度依法实行社会保障经办机构年度会计报告，由社会中介机构注册会计师进行审计，确保财务报告提供的财务信息质量；并将经过注册会计师审计的会计报告向全社会公布，发动每个公民对基本养老保险事业全过程的监管，不断完善基本养老保险监管体系。

四、我国公共养老资金安全运营监管的对策建议

（一）建立多层次制衡式资金监管机制

多层次制衡式监管模式，是以监管主体的多元化为前提的，充分发挥各监管主体的监管职能，同时适当分权，加强权力的制衡，防止某一方权力过大的监管模式。

所谓多层次，是根据监管主体和监管职能的不同，将监管分为宏观层监管、中观层监管和微观层监管。

其中，以社会保障监督委员会为核心的监管处于整个监管体系的最高层，是最高层次的监管者；以劳动保障部门的资金监管机构为代表的监管处于整个监管的中观层次，起着承上启下的协调作用；以投资营运机构为主体的监管处于微观层次，起着内部监督、制衡的作用。

各层次的监管机构各司其职又相互配合，构建起一个完备的资金监管体系。

所谓相互制衡，是指通过适当的分权，实现权力的制约，防止不受制约的权力对制度的危害，从一定意义上讲，它是西方政治体制中的“三权分立”思想的应用。

具体来讲，这种监管思想主要体现在各监管主体监管职能相互交叉上。

在资金营运商之间，形成了“三足鼎立”的态势，资金管理委员会负责对资金管理公司和资金托管人的选择，并对资金管理人实施监管；账户托管人负责资金的日常管理和投资指令的执行，防止资金会挪用资金和资金管理人违反投资规程的行为；资金管理公司有权对资金托管人和资金会的行为向资金监督委员会提出异议。

同时，行政监管部门主要负责相关法律法规执行情况的监管以及法规的制定，社会保障监督委员会负责对资金营运机构的日常经营行为实施监管，并对营运商进行资格审查和违规处罚。

（二）我国基本养老资金监管机制设计

社会保障监督委员会—宏观层监管，监督委员会必须独立劳动保障部门，可考虑其直属国务院领导。

建立统一的监督

委员会有利于降低组建成本和避免制度不统一导致的诸多问题。

监督委员会由劳动和社会保障部、用人单位、工会领导、职工代表和专家等共同组成，实行委员会制。

监督委员会按城市设立地方监督办事处（类似于人民银行、证监会和保监会的管理体制），垂直管理。

监督委员会主要职能包括：

定期或不定期地对收入户、支出户和财政专户内的资金收支和结余情况进行监督检查，保证其资金安全；实施市场准入制度，对资金管理人和资金托管人资格进行审查；加强对投资风险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向全社会公布基本养老保险财务状况表；对资金管理人和资金托管人以及资金会的营运行为实施监管并进行处罚和制裁；设立最低收益率水平限制，清收不良资产。

政府主管部门的行政监管和相关部门的专门监管一中观层监管，行政主管部门监管为主、行政专项监管为辅的行政监管体系是我国目前社会保险资金行政监管体制的基本框架。

政府主管部门的行政监管，劳动保障部门的资金监管机构对资金监管负有法定责任。

《社会保险资金行政监督办法》对其履行职能作了详细的规定。

政府机构的主要监督职能：

贯彻执行社会保险资金管理法律、法规和国家政策，定期或不定期的对养老保险管理运营机构进行监督检查：

并根据实际情况，制定、修改相关法律法规，同时处理社会力量对资金运营和其他监管机构的投诉；根据社会保障监督委员会规定的投资方向和审定托管金额，协调各方关系。

相关部门的专门监管，基本养老保险资金的管理营运涉及到许多领域，主要有：

财政部门、审计部门、证监会、银监会等。

它们较强的专业性，保证了监管质量。

财政监督：

通过设立三个账户，即基本养老保险收入账户、财政专户、支出账户，来监控资金的流向。

审计监督：

对基本养老保险资金内部控制制度进行审计，包括财务管理的规章、制度是否健全；财务和内部审计机构是否健全，能否发挥核算监督和控制作用。

对资金经办机构财务收支状况进行审计。

证监会和银监会：

通过对资金管理公司和银行等资金管理和托管机构的监管，净化市场，并向社保监督委员会反馈情况，为其选择合格的资金管理营运机构提供有价值的参考