构建服务型政府中的障碍及其应对策略doc.docx
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构建服务型政府中的障碍及其应对策略doc
学校代码10125专业代码110301
ShanxiUniversityofFinanceandEconomics
本科毕业论文（设计）
题目：
构建服务型政府中的障碍及其应对策略
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二〇一二年五月二十四日
毕业论文（设计）学术承诺
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（保密的论文在解密后应遵守此规定）
作者签名：
指导教师签名：
日期：
日期：
目录
中文摘要
英文摘要
一、服务型政府的内涵及其特征1
（一）服务型政府的内涵1
（二）服务型政府的特点3
二、构建服务型政府中存在的障碍4
（一）构建服务型政府理论支撑薄弱4
（二）政府整体规划不足，地区服务发展不协调5
（三）公众参与普遍不足，政府回应被动且有限6
（四）基层政府服务理念和能力严重欠缺9
三、构建服务型政府的建议及其策略10
（一）加强行政理念的理论研究，将理论运用于实践11
（二）结合实际加强政府整体规划12
（三）改善政府回应能力，提高公民参与度14
（四）提升基层政府的服务能力15
参考文献16
致谢18
构建服务型政府中的障碍及其应对策略
摘要：
服务型政府是不同于统治型政府和管理型政府的一种新型的政府行政模式,它是把服务作为核心理念,并将之贯穿于政府行为过程的各个方面和环节。
随着我国行政体制改革的不断深入,建设“服务型政府”已成了改革进程中的重要目标。
建设服务型政府是我国参与全球经济竞争的客观需要;是贯彻和落实科学发展观的内在要求;是人民群众的迫切愿望。
根据服务型政府的特征并结合我国的实际,其目标是将我国政府建设成一个透明的、负责任的、有限的和法治的政府。
本文主要分为三个部分来阐述，第一部分是服务型政府的内涵及特征，第二部分是构建服务型政府的现状及其存在的障碍，第三部分针对障碍提出了相应的对策策略。
关键词：
服务型政府；构建；障碍；对策
TheObstacleandStrategyintheconstructionofservicetypegovernment
Abstract:
Servicetypegovernmentisdifferentfromtherulinggovernmentandmanagementtypegovernmentisanewgovernmentmode,itistheserviceasthecoreconcept,anditrunsthroughthegovernmentbehaviorprocessaspectsandlinks.China'sadministrativesystemreform,buildinga"servicegovernment"hasbecometheimportanttargetintheprocessofreform.Theconstructionofserviceorientedgovernmentisourcountryparticipatesinglobaleconomiccompetition;iscarryingoutandimplementingthescientificoutlookondevelopmentistheinherentrequirement;thepeople'surgentdesire.Accordingtothefeaturesofservicetypegovernmentandcombiningtherealityofourcountry,itsgoalistotheChinesegovernmenttobuildatransparent,accountable,limitedandtheruleoflawgovernment.Thispaperismainlydividedintothreepartstoelaborate,thefirstpartistheservicegovernment'sconnotationandfeatures,thesecondpartistheconstructionofservicetypegovernmentandexistingobstacles,inthethreepartistheobstaclesputforwardcorrespondingcountermeasurestrategy.
Keywords:
servicetypegovernment；build;barriers;countermeasures
服务型政府就是为人民服务的政府，是以提供公共服务、满足公共需要为导向的政府。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：
“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
”因此建设服务型政府是政府自我完善的体现，也是顺应国际国内形势的需要，更是我们构建和谐社会奋斗目标的要求。
建设服务型政府同样是落实科学发展观，树立正确的权力观和政绩观的必然要求。
一、服务型政府的内涵及其特征
（一）服务型政府的内涵
就服务型政府的内涵而言，国内外学者提出了自己不同的观点，其代表性的观点包括：
乔治、费雷德里克森认为，所谓公共服务型政府，就是“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”。
然而美国的科恩又认为，服务型政府是针对“管制型政府存在的弊端”而提出的新概念，提出以人为本的发展观；执政为民的政绩观；依法行政的法治观；科学民主的决策观；从严治政的责任观。
“服务型政府”是政府治理模式发展到一定阶段的产物，是以民为本的政府、职能有限的政府、法治政府、责任政府、民主参与的政府。
1、服务型政府是“以民为本”的政府
“以民为本”是指政府的行政活动要以实现广大人民的根本利益为出发点，充分彰显政府的人性关怀和人文关怀，以实现经济社会和人民的全面发展为基本目标。
2、服务型政府是法治政府
所谓“法治”，就是以自由和公正为核心的法律理念和法律秩序。
建立服务型政府，核心是政府必须尊重宪法精神。
法治的本身就是对政府活动的规范和行政权力的限制。
3、服务型政府是职能有限的政府
由于服务型政府将公民意志置于了公共管理的决定性地位，因此，服务型政府将是政府权力受限制最大的政府。
服务型政府奉行的基本准则是市场机制优先原则，政府只是作用于市场机制和公民自治都不能解决的公共领域。
政府只是在众多社会治理主体中的一个管理主体，一个平等和协商的主体。
4、服务型政府是责任政府
“责任政府”作为一种新的行政法理念，是指具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中，积极主动地就自己的行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，做到“执法有保障.有权必有责.违法受追究.侵权须赔偿”。
在我国，人民作为权力的拥有者不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。
（二）服务型政府的特点
1、人民和民意主导性
管制型政府的施政和施政评估主要遵从于机构本身和机构所联系的专家的意愿,他们评估政府工作的标准是简单的效率标准。
服务型政府则的施政要以人民的希望、要求为中心,其工作的评估以社会和公民的满意度为标准。
这因此,服务型政府是一个亲民的政府。
2、公开透明性
管制型政府的很大特点是自我封闭,其工作的内容和程序不向人民公开,因为人民什么都知道以后,它就不好让老百姓成为顺民了。
服务型政府则要把为民服务的项目内容、范围、条件、程序和主办机构都明明白白的在各种新闻媒体上公开。
政府的公开透明也是和它的人民及民意主导性密联系的。
一个政府是不是具有人民和民意主导性,是不是以为人民服务为中心,其评判主体是老百姓。
3、有限性
管制型政府的施政是由机构和专家决定的,其评价施政的标准是效率,这就造成了政府不断扩大服务的趋势,也造成了政府权力不断侵蚀公民和社会权利的趋势,这种趋势使政府越来越向无限政府迈进。
服务型政府则是有限的政府。
①其服务内容受到法律和民意的限制。
没有法律的授权和人民通过政治过程的认可,政府不能随意扩大服务内容。
②政府权力受到法律、民意机构和社会的限制。
由于政府的服务必须公开,政府的活动完全处于社会的监督之下,人们随时可以纠正政府扩大了的服务,可以收回政府扩张了的权力。
4、有效性
管制型政府表面上是以效率为其工作的目的。
但是,层级控制、繁文缛节、照章办事、重形式轻内容等弊端却暴露无遗。
服务型政府则应该是一个灵活的、精简的、富有效率的政府。
由于它本身是有限的政府,它的机构更加精简,人员更加精干,服务更加周到,能够专心于服务工作。
服务型政府应该充分考虑当事人的需要,给予灵活的处理。
应该根据社会发展的需要,为公民和社会提供更为适时的、更加弹性的、更加灵活的服务。
因此,这样的政府的工作效率是更高也更贴近人民的。
二、构建服务型政府中存在的障碍
（一）构建服务型政府的理论支撑薄弱
第一，服务型政府理论体系尚未形成。
无论是从政府与公民关系转变的角度，还是从政府职能历史演进的角度和政府职能结构调整的角度，以及政府工作方式转变的角度等学者们都做了大量的研究。
他们对服务型政府的不同研究视角，虽然丰富了人们对服务型政府的认识和理解，但也表明了我国服务型政府的理论基础薄弱，主题分散，未能形成体系化的研究成果。
第二，服务型政府的实证研究缺乏，研究方法单调。
从现有的大多数研究来看，服务型政府的研究主要侧重于提出服务型政府的理念、特征等，更多的是一种价值层面的倡导，对于具体的制度设计、机制规划等方面的研究相对不足。
第三，中国化、本土化研究不够充分。
相当一部分的研究成果只是对新公共管理理论、新公共服务理论以及西方国家行政改革情况与经验的介绍和移植；部分关于我国服务型政府建设的研究只是对国外既有理论的简单套用，脱离我国实际。
（二）政府整体规划不足，地区服务发展不协调
1、科学性缺乏
第一，缺乏统一的技术标准和行业规范，加上部门利益和地方利益的矛盾和冲突，使得很多规划项目从一开始就注定了要面临重复建设，资源浪费，不能实现互联互通等问题。
第二，缺乏科学的规划体系。
政府规划是一个时间上包括短期、中期、长期规划，空间上包括不同地区、行业和部门宏观、专项规划的科学体系，加上信息基础设施发展内容本身的复杂性，对于规划的科学性有着相当高的要求。
但目前的政府规划在预测技术和市场变化，组织专家论证等方面做得很不够，很多规划脱离实际情况，规划目标庞大、空洞，缺乏指导价值和实际操作的可能性。
2、体制和人员问题
第一，我国规划体制在宏观、中观和微观层面都存在着内在的条块分割矛盾，导致规划出自多门，甚至彼此矛盾和冲突。
第二，政府规划的灵活性、适应性不够。
目前的集权制组织形式很难适应信息基础设施发展的要求，对信息技术发展缺乏灵活应变的能力，无法应付层出不穷的新问题和新情况。
第三，人员和经费问题。
我国目前各级政府部门的规划队伍和专家库储备很不够，特别缺少懂法律、有实际行政管理工作经验，同时还熟悉和掌握信息技术及其发展变化趋势的复合型人才。
此外，各地区、各部门在规划编制经费和规划论证经费方面普遍存在比较严重的短缺问题。
3、地区的服务发展不均
主要表现为地区分配不均和城乡严重失衡。
由于经济发展程度的差异，东部沿海地区公共服务的经济自主性强、市场经济色彩浓厚，人们享有较为完善的公共服务。
中西部地区地方政府提供公共服务的计划经济色彩严重，向公众提供的各项公共服务还不完善。
从我国的城乡情况看，城乡公共服务供给严重失衡，目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府对公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共产品的供给上。
（三）公众参与普遍不足，政府回应被动且有限
1、公众参与不足
第一，政府官员对公众参与的认知误区。
一些官员认为，由于公众需求的复杂多样，有着不同的偏好和利益，难以完全满足，甚至有些要求是无理取闹，因此，开放公众参与不仅不利于政府管理，还会使得政府进退两难，影响政府效率，增加行政成本。
他们完全忽视了公民的参与权、知情权和话语权，完全用政府的善良愿望来替代政府决策程序的合法性、决策结果的合理性，在他们看来公众参与是无足轻重的。
第二，公众参与的渠道不畅。
就目前我国公众参与的现实来看，公众参与主要被局限在对公共产品和公共服务质量的监督以及对政府服务的评价等方面，然而，由于缺乏制度保障，使得仅有的公众参与渠道也存在不畅通的现象，听证会有名无实、政府网站长时间不见更新，市民论坛常年不见回复、信息公开频频受阻。
第三，公民社会的发展不成熟。
公民社会的发展与服务型政府的建设是相辅相成的关系。
服务型政府是公民社会成长的必要条件，只有建设服务型政府才能促进公民社会的成熟；公民社会是服务型政府的社会基础，只有公民社会的成长和成熟，服务型政府才能真正建成和正常运作。
当前我国正处于公民社会不发达的时代，受传统行政管理体制的影响，这在很大程度上限制和制约了公众参与公共事务的渴望。
第四，公众参与的意识不足。
首先是主体意识缺失。
部分公众对服务型政府建设中的角色任务、权责分配认知不清，认为服务型政府建设仅仅是政府内部的机构改革，与自己毫不相干，缺乏主动参与的责任意识。
其次，参与主体的组织化程度不高。
目前公众的参与大多以个人参与为主，即便是集体上访，也很难看出其组织化的程度和水平，这也是影响公众参与有序性的重要因素。
最后，多数公众缺少参与公共事务管理的相关知识，对一些专业的信息咨询和技能等缺乏了解，这在很大程度上影响了公众参与的积极性、主动性和有效性。
2、政府回应机制困境
第一，政府层面的管制方式制约政府回应。
我国政府现代公共行政制度并没有完全建立，人治和非理性的行政仍未消除，缺少灵活性和互动性，造成机构膨胀和行政的低效等问题在我国表现得很明显。
政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者，这种“强政府弱社会”的社会结构注定政府无法较好地回应社会。
第二，权力主导型的决策抑制政府回应。
政府行政决策体制是行政首长负责制，而事实上各政府部门运作机制是行政首长为主体的党组民主集中制。
并且，很多政府官员形成了自己的话语体系和权力体系，权力主导的公共决策造成了官民分化，使公众被排除在决策主体之外。
而这种权力主导型的决策模式又使得政府与社会的回应相分离，使公民无法真正参与其中。
第三，政府缺少有效的行政问责和监督机制使回应难以形成。
政策的执行力是政策的生命，提高政策执行力的关键在于加强政府权力运行过程中和结果的监督。
我国现的监督机制中存在着“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”。
同时，现行的政府问责制没有发挥应有的作用。
第四，政府层级繁多削弱政府回应。
政府回应能力的大小和效率的高低很大程度上受制于政府层级的设计。
一般说来，政府层级越多，其信息传递和回应能力就越差，制约了政府对公民要求的及时性反应和回复，使得政府可以强势地控制和限制民意反映，使政府回应低效、公民的利益诉求严重受阻。
第五，政府回应载体建设尚不完善使回应难以提高。
在政府回应的载体上，政府主要通过基层调研、统计调查、社会媒体协助、举行听证会来了解民意，另外政府自身设置回应机构，如信访办公室、政策调研室、信息调查中心等从很高的角度回应社会的需求。
现行的政府回应载体存在着回应的成本大、行政透明度低、信息公开量小、回应速度慢等问题。
传统的回应载体仍需发挥作用并不断完善，同时必须更新政府回应的载体，积极地打造电子政府。
（四）基层政府服务理念和能力严重欠缺
1、政府管理“越位”、“缺位”、“错位”现象突出
主要表现在政府过多地干预企业、协会、社团等活动；政府没有在市场监管、社会管理和公共服务方面很好地负起应有的职责，结果使得经济和社会发展长期积累的问题和深层次矛盾越来越多；条块分割的行政管理体制使得部门之间回想推诿的现象时有发生，与此同时，政府偏重GDP的增长，而忽视了社会发展问题，对社会公共事务的管理投入不足。
2、政府公务员为民服务意识淡薄
我国政府行政一直是以政府为中心的，重管理、轻服务的控制型行政。
公务员的服务意识并不高，很大程度上存在着“门难进、脸难看、事难办”的问题。
这使政府的行政效率低下，使为人民服务成为一句空话，使政府的形象受到极大的损害。
3、政府提供公共服务的水平不高
目前我国政府所提供的公共服务产品总量不足，公共服务的投入仍然偏低，尤其是在公共卫生、社会保障、公共基础设施、农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面。
同时，由于政府几乎垄断了公共服务的提供，缺少竞争，使得公共服务的质量差、效率低。
三、构建服务型政府的建议及其策略
（一）加强对服务型政府的理论研究
在构建服务型政府过程中，政府应加大对理构建服务型政府的理论研究和经费投入，注重本土文化的研究又要吸收国外先进优秀的成果，从本国实际情况出发，制定出适合本土服务型政府构建的理论方案，为我国构建服务型政府提供坚实的理论支持。
第一，进一步提高全国对服务型政府理论体系形成的重要性和认识。
目前形成一个适合我国的构建服务型政府的理论体系，是有利于指导我国建设服务型政府，同时也有利于我国和谐社会的构建。
第二，加强对服务型政府的实证研究，引进先进的研究方法，努力将对服务型政府的研究由价值层面的倡导转向到对于服务型政府构建的具体制度设计、机制规划等方面的研究。
第三，着重从本土文化的研究，减少对西方经验的介绍。
努力认识我国的实际情况，注重我国差异化的存在。
在研究服务型政府时应该立足于我国的具体的现实经验，来思考公共服务型政府建设的恰当起点、顺序和路径。
突出重点，紧扣我国实际，加强对东西部地区的研究，从而制定出适合东西部协调发展的理论指导。
第四，加强对于研究成果的运用，推动服务型政府的构建。
理论要在实践中运用才能得到检验和发展。
因此对于研究成果要毫不吝啬的放入建设服务型政府的实践中。
（二）结合实际加强政府整体规划
第一，探索科学合理的规划体系，制定编制和实施规划的科学程序、规范和方法。
首先应对规划体系进行科学合理的分离，比如从行政层级上，可以由国家规划、省级规划、市县级规划组成；从对象和功能上，由总体规划、专项规划、区域规划组成等，并加强对各种类型规划的科学研究。
其次，制定统一的技术规范和行业标准，切实保证公共信息基础网络和应用系统的互联互通和数据共享。
再次，针对信息技术发展变化的特点，灵活确定规划期。
最后，建立和完善规划评估和监督制度。
目前可以考虑采用国际上普遍盛行的中期评估制度，对规划和政策的实施效果适时进行评估，总结实施情况，查找存在问题，并提出相应的修改和实施建议。
第二，完善政府规划的领导体制，做好人才培养和储备工作。
政府规划的好坏与领导体制以及规划工作人员的素质密切相关，必须改革和完善现有的政府规划领导体制，逐步实现从集权向适度分权、从条块分割向综合协调的转变。
当前可以考虑的措施包括：
组建综合性的政府规划部门，加强对信息基础设施领域的领导和综合协调能力，这项工作可以和建立独立的大电信监管部门的改革结合起来；在加强中央总体规划和宏观战略制定方面的统一性和权威性的同时，扩大地方政府和职能部门在地方和行业方展方面的自主权，以保证规划制定的灵活性和实施的可操作性；加强规划人员的教育、培训和人才储备工作，在高等院校和行政学院开设相关教学课程，组织力量培训现有各级政府规划工作人员，提高他们对信息技术的理解能力，加强法制教育和公共管理理论的训练，加强规划技能的训练，提高现有规划人员的理论水平和实践能力。
同时，努力培养新一代具有“复合型”知识结构和能力水平的政府规划工作人员，为信息时代和市场经济条件下的政府规划工作储备人才。
此外，还必须通过立法等手段切实保障规划资金的落实。
第三，改革政府行政管理体制。
应精简机构、人员编制，推行行政审批制度改革，简化审批程序，进行网上审批；应创新政府管理方式，提高政府管理效率，具体来说：
一是宏观调控部门应进一步转变职能，减少宏观部门的微观管理及具体审批事务，通过宏观部门的分工协调，完善宏观调控体系，综合运用经济政策和经济杠杆，提高宏观调控能力。
二是要尽量减少专业经济管理部门，保留的部门要实现政企彻底分离，改变管理方式。
三是要适当调整社会服务部门，合理划分中央与地方在社会公益事业的管理权限，实现“地方为主，分工管理”。
将大部分社会事务如教育、科技、文化、卫生、体育的管理权下放到地方，由地方政府根据法律、法规自主进行管理，中央政府只负责指导和协调。
四是要加强市场执法监管部门，改进市场监管方式。
政府管理的重点是建立市场经济规则和秩序，在执法监督上，应实行“决策与执行分开”，推广综合执法，由一个部门综合执法，减少重复执法，重复检查。
（三）改善政府回应能力，提高公民参与度
1、改善政府回应能力
首先要加强体制内监督，就是各级党委、政府及相关职能部门充分发挥在监督方面的政治领导，编制严密有效的监督网络和机制，使党内监督、司法监督、政府层级监督、审计监督、人大监督、政协监督、政治团体监督各尽其力，各兴其效；还要更加注重体制外监督，让媒体监督、网络监督、中介组织监督等社会监督主体参与进来，形成强大的社会监督氛围，这样体制内和体制外的双剑合并、双向监督、横向到边、纵向到底形成监督的矩阵网络，那必然形成监督的巨大合力和综合效应，政府的问责机制就能有效落实。
行政问责突出责任政府的理念，一旦形成文化常态，作为一种行政价值观内化为政府自觉意识，那政府的回应层次和水平可大大提高。
其次是减少中间层，强化省级政府和县级政府的决策与回应的职能分化，对我国民主发展和社会进步将会起到非常关键的作用，回应性政府的基础才能建立起来。
2、实施电子政务，提升政府效能
通过实施电子政务，一是可以扩大和加强公民对政府管理的参与性、沟通性和互动性，有利于政府决策更加科学、民主、有效；二是可以进一步改造政府组织结构，优化业务流程，并大幅度地减少中间环节，使资源分配和服务派送更加接近供应者本身，从而可有效地遏制以权谋私和腐败；三是可以为社会及公众提供更加方便快捷的“一站式”服务，通过“一站式”服务，使公众与政府打交道更容易，改变政府职能机构各自为政、不易协调的状况；四是可以增强政府工作的透明度，提高政府组织的反应能力和应变能力，重塑政府形象。
（四）提升基层政府的服务能力
1、更新行政理念
促进地方政府公共服务能力的提升，必须树立“以民为本”的政府服务理念，树立责任理念。
应从以下几个方面做出努力：
从维护人民的长远和整体利益出发，以民为本，按市场规律办事，充分考虑群
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