浅谈善治与服务型政府的构建.docx
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浅谈善治与服务型政府的构建
学校代码10125专业代码110301
ShanxiUniversityofFinanceandEconomics
本科毕业论文（设计）
题目：
浅谈善治与服务型政府的构建
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二○一二年五月二十四日
毕业论文（设计）学术承诺
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（保密的论文在解密后应遵守此规定）
作者签名：
指导教师签名：
日期：
日期：
中文摘要I
英文摘要III
引言1
一、服务型政府的涵义2
（一）服务型政府的概念2
（二）服务型政府的特点3
（三）服务型政府的职能4
二、构建服务型政府的必要性5
（一）应对日趋激烈的全球化竞争的现实选择5
（二）完善社会主义市场经济体制的客观要求6
（三）我们党的宗旨和政府的性质决定7
（四）构建和谐社会的需要7
三、善治理论8
四、构建服务型政府的途径10
（一）从全能型政府向有限性政府转变11
（二）从垄断型政府向参与型政府转变11
（三）从集权型政府向分权型政府转变12
（四）从人治型政府向法治型政府转变13
五、构建服务型政府的方法13
（一）完善公共财政体制13
（二）建立公共治理机制14
（三）改革公共行政体制15
结束语16
参考文献
致谢
浅谈善治与服务型政府的构建
摘要：
服务型政府是我国行政管理体制改革的总体目标，善治是现代公共管理的新模式，是实现服务型政府的必经途径。
社群主义的基本理念与服务型政府、善治的内涵有着诸多相通之处。
加强对社群主义理论及其与服务型政府、善治的比较研究，对于推进我国行政管理体制改革具有一定的现实意义。
本文着重讨论善治前提下服务型政府的构建。
治理理论对服务型政府具有重要的理论价值和积极的指导作用。
它提出了完善政府治理模式的基本目标。
本文首先介绍了服务型政府和善治理论的涵义和特点，然后对于构建服务型政府的必要性进行了探讨，接下来论述了在善治前提下构建服务型政府的理论基础，最后列举了几条构建服务型政府的现实途径与方法
关键词：
治理；善治；服务型政府
Discussionongoodgovernanceandconstructionofserviceorientedgovernment
Abstract:
theservice-orientedgovernmentisthereformoftheadministrativesysteminChinatheoverallgoal,goodgovernanceisthemodernpublicmanagementnewpattern,istherealizationoftheservicetypegovernmentway.
ServicetypegovernmentisthereformoftheadministrativesysteminChinatheoverallgoal,goodgovernanceisthemodernpublicmanagementnewpattern,istherealizationoftheservicetypegovernmentway.Communitarians:
basicideasandservicetypegovernment,goodgovernanceconnotationhasmanysimilarities.Strengthenthecommunitariantheoryandservicetypegovernmentandgovernance,comparativestudy,topromotethereformoftheadministrativesysteminChinahascertainpracticalsignificance.
Thispaperfocusesongoodgovernanceunderthepremiseoftheconstructionoftheservice-orientedgovernment.Governancetheoryofservicegovernmenthastheimportanttheoryvalueandpositiveguidingrole.Itputsforwardthebasicgoalofgovernmentgovernancemode.
Thisarticlefirstintroducedtheservicetypegovernmentandgoodgovernancetheorymeaningandcharacteristic,andthentoconstructtheservicegovernmentthenecessitytocarryonthediscussion,thendiscussesthegoodgovernanceunderthepremiseoftheconstructionofservicetypegovernmenttheory,
Keywords:
Governance;goodgovernance;service-orientedgovernment
引言
我们这里所说的政府，既行政机关。
传统的行政管理理论，强调从理性化的角度出发完善政府职能，主张政府包办一切或者尽可能的扩大化。
官僚化和僵硬化的职能体系，逐渐形成了现在世界上大多数政府的形态——大政府。
大政府的存在，是对于效率，目标，职能，管理结果的追求，但是，背离了当今国际追求社会公平与民主的普遍价值观。
在对传统行政学得激烈批判过程中，逐渐产生了现在我们谈到的服务型政府理念。
20世纪70年代末，一场质疑官僚制的有效性的政府改革运动在西方国家蔓延开来，各国开始调整国家与社会，政府与市场的边界，寻求政府，市场与社会的平衡发展成为西方政府改革的共同特征。
进入90年代后，全球化、民主化以及分权花的社会发展趋势极大的改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，“政府、工商界和市民社会之间的合作正式成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”在这种背景下，治理理论和服务型政府理论应运而生。
国内发展：
我国对于服务型政府建设问题的探讨，源于2001年，各地开始逐渐有相关问题的讨论。
2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次提出要“努力建设服务型政府”。
2007年10月15日，在党的第十七次全国代表大会上，胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。
党和国家领导人敏锐的把握了政府发展的趋势，先后发表讲话，自此，服务型政府理论研究在我国蓬勃发展。
2008年两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：
“要努力建设服务型政府，要更加注重社会管理和公共服务”。
服务型政府是我国政治体制改革领域内的新内容和新目标，也是针对中国传统政府管理体制提出的新概念。
与过去管制型政府相比较而言，服务型政府旨在建设一个民主、法治、高效的以“服务”为执政理念的现代政府。
实现政府改革与创新，从管制型政府向服务型政府转变，从官本位到民本位转变，这是政府管理适应经济社会发展的必然结果，也是中国政府改革的基本内容和方向。
一、服务型政府的涵义
（一）服务型政府的概念
著名管理学家彼得•德鲁克把20世纪70年代以后的社会称为后工业社会。
这个社会不再是工业时代，而是信息社会和知识经济时代，这正是服务型政府生成的条件。
德鲁克指出，后工业社会，生产制造活动及其相关活动的作用，比它们在过去一个世纪里的中心作用要小得多。
后工业社会中的组织不仅提供产品，而且提供服务，其中大部分都是无形的，其提供服务的作用要比制造产品更突出。
社会的很大一部分经济活动的目的，是为了提供教育、卫生、娱乐活动等方面的服务。
在这里，德鲁克告诉我们，在这样一个时代，企业的主要职能不是制造产品，而是服务，政府的职能也相应跟着改变，政府的重要职能不是管制，而是服务。
管制政府不符合企业和社会的需要，它们需要的是服务型政府。
服务型政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。
它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府模式，是“三个代表”重要思想在政府管理领域的具体体现。
（二）服务型政府的特点
1、服务型政府是一个具有核心竞争力的政府
在我国，这个核心竞争力就是社会主义的基本价值，就是社会平等、政治民主和以人为本。
这一核心竞争力是与人类文明发展的大趋势相一致的，是我们构筑国家“软实力”的基本要素。
一个服务型政府，首要的特征就是张扬社会主义的基本价值，实现了社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”，并在社会实践和改革过程中具有切实的可操作性。
2、服务型政府是一个民主和负责的政府
就是说，是一个人民民主和对人民负责的政府。
前者是指政府的性质，后者是指政府的目的。
人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。
3、服务型政府是一个法治和有效的政府
依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。
我国政府就其本质来说，是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作，宪法是我国的根本大法，只有尊重宪法并按照宪法原则办事，才能在全社会树立政府的权威，确立政府的社会公信力。
4、服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府
提供公共产品和服务，核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上，要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。
要提高党和政府的执政能力，建立服务型政府，就是要把这些方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向，切实通过预算硬约束保证公共财政的正确使用。
5、服务型政府是一个实现了合理分权的政府
合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容，是建立服务型政府的重要手段。
一般来说，分权的基本内容主要包括：
政府内部各部门之间的分权；上下级之间的权力下放；政府与社会中介组织之间的权限划分；中央与地方政府之间的权限划分等
（三）服务型政府的职能
1、提供公共服务
提供公共服务是服务型政府的最基本职能。
服务型政府应该通过政府干预和加大公共资源的投入，为社会公众机器社会组织从事生产、生活。
发展和娱乐的那个活动提供必要的基础性服务，加强对社会公众及其从事经济发展活动所需要的公共服务的投入力度，为经济社会的可持续发展构建有序的市场运行秩序和良性的经济发展环境。
2、强化制度供给服务
“服务型政府最好和最大服务就是良好的制度供给。
”制度供给是服务型政府的重要职能，其核心内容是对良好社会秩序的维护，是从宏观方面为公民提供具体服务，是对社会行为方式进行必要约束和规制。
3、“以人为本”促进公民基本权利的保障
“以人为本”是服务型政府行政职能的核心价值，它要求政府的一切活动都应以公民为本位，以公民的需求满足为政府所有工作的出发点。
而现阶段社会公众的需求是建立在公民基本权利保障之上的，生存权和发展权时公民权利的核心内容，因此强调对于公民生存权和发展权的保障就成为服务型政府的重要职能。
4、加强社会管理，推进公民社会建设
服务型政府是公开和透明的政府模式，它一方面强调政府公共服务的能力和水平，另一方面也强调社会公众对于公共服务的参与。
公民参与的实现既取决于民主政治的制度框架，也依赖于合法有序的参与渠道和广泛的参与意识。
二、构建服务型政府的必要性
（一）应对日趋激烈的全球化竞争的现实选择
20世纪80年代以来，掀起了政府再造的热潮。
原来以官僚制为基础的传统行政管理传统逐渐被以市场为基础的新公共服务理论所取代。
那些服务意识强、服务成本低、服务方式好、服务效率高的政府，在竞争中处于明显的优势。
在这样的背景下，我国的政府改革也离不开国际公共行政发展的宏观环境。
在21世纪的今天，靠优惠政策和低廉的要素成本促进发展的模式已经让位于营造一个透明、高效、法治的综合投资发展环境，构建服务型政府亦是大势所趋。
实践证明，要想在激烈的国际竞争中立足，首先是要实现政府职能的创新，使之从偏重理转向加强和优服务，最大限度地动员社会力量，建立以服务型政府为核心的开放体系，以此来增强经济竞争优势和提升国家区域的竞争力。
这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，严格按照规则办事。
搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
（二）完善社会主义市场经济体制的客观要求
需要经过30年的改革开放，我国社会主义市场经济体制初步建立，但在社会转型时期，许多问题也渐渐凸显，低水平重复建设、地方保护主义、部门与行业垄断等问题，严重影响了整个市场经济体系的规范发展。
政府正面临着深化行政体制改革、转变政府职能的重任。
社会主义市场经济体制的建立与完善，必然要求有行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制与之相配套。
我国过去实行的是管制型政府模式，政府无所不能，无所不包。
政府通过指令性计划和行政手段管理经济和社会，致使政企不分、政社不分、政事不分，严重扭曲了市场配置资源的基础性作用。
实际上在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。
/服务型政府，正是要改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强和改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面，使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。
（三）我们党的宗旨和政府的性质决定
我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，贯彻“三个代表”重要思想，本质也是在坚持执政为民。
党的一切工作都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。
我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务，为人民谋利。
党的十七大从全面推进改革、深入贯彻落实科学发展观、发展中国特色社会主义的战略高度，把建设服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革的基本目标和方向，这是非常正确、科学、重要的。
树立和落实科学的发展观，在政府人员中提倡民众导向，提供回应性服务，满足公众的要求和愿望，提高政府人员素质，提高服务效率，转变传统管理理念，创新政务模式，也是建设服务型政府的应有之义。
（四）构建和谐社会的需要
从国际经验来看，在人均GDP跨上1000美元之后，既是经济社会发展的黄金时期，也可能是一个矛盾突显、各种利益矛盾和摩擦加剧的时期。
我国人均GDP已经达到2000美元，社会中存在诸多影响经济发展、社会和谐的不利因素。
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，各种经济社会利益主体已经逐渐形成，相互之间的利益冲突是不可避免的。
在利益主体日益多元化的背景下，如何使各个利益集团之间的利益实现均衡，维护社会的公平和正义，是构建和谐社会的基础与前提。
而利益关系的调整不是任何个人或利益主体自身所能够解决的，尤其是利益关系调整的原则和规范，只能由政府来制定。
在各种利益关系调整的过程中，政府的经济政策与社会政策具有决定性的作用。
由于过去政府的职能主要是放在经济建设上，而没有注意社会的和谐，尤其是弱势群体的利益没有考虑到，因而无论在调节收入分配差距，还是在为弱势群体善治前提下构建服务型政府理论基础。
三、善治理论
治理是一种内涵更丰富的现象。
它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得意借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”因此，治理理论的核心观点就是通过合作、协商、伙伴关系确定共同目标等途径，实现“更少的统治，更多的治理”，以最大限度的利用社会资源促成公共目标。
公共治理这一概念主要包含以下几个要素：
公共治理是由多元主体组成的公共行动体系；公共管理的责任边界日益模糊；多元化公共管理主体之间存在权力依存和互动的伙伴关系；公共治理是多元化公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；政府在社会公共管理网络中的“元治理”角色。
善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程；在一定的意义上说，就是进一步法治化的进程。
一般认为，善治的基本要素有以下五个：
（1）合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。
（2）透明性（transparency），即政治信息的公开。
立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息，公民都有权获得，并且对公共管理过程实施有效的监督。
（3）责任性（accountability），它指的是管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。
公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。
（4）法治（ruleoflaw），其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。
法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。
法治与人治相对立，法治既规范公民的行为，但更制约政府的行为。
法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。
（5）回应（responsiveness），这一点与上述责任性密切相关，实际上是责任性的延伸。
它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。
在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。
（6）有效性（effectiveness）。
这主要指管理的效率。
他有两方面的基本涵义，一是管理机制结构合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度的降低管理成本。
善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。
善治程度越高，管理的有效性也就越高。
善治理论对于服务型政府具有重要的理论价值和积极的指导作用，它提出了晚上政府治理模式的基本目标：
实现政府善治，优化公共行政效率，以最小的政府投入获得最大的治理成效；提供政府的综合竞争力，保证公共产品和公共服务的可持续供给；提升政府对待可持续发展的战略管理能力，将可持续发展纳入政府决策和管理过程；通过分权和政府再造。
重塑政府与社会、政府与市场之间的关系，强化政府回应多元化需求的快速反应能力；促进政府行政组织与社会团体、公共部门与民营部门之间的合作与伙伴关系；完善整个社会的自组织体系，激发社会活力，引导和推荐公民社会的建设。
四、构建服务型政府的途径
治理——善治理论的兴起与研究，意味着我国政府管理国家和社会事务的方式、手段发生了变化，治理理论让我们看到了一幅全新的政治画卷。
治理理论的目标取向是实现善治，作为一种比较理想的政府管理方式，理应成为我国政府改革的方向和目标。
中国是发展中的社会主义国家，具有自身的特殊国情和民情，因此我国的服务型政府建设必须实现以下转变：
（一）从全能型政府向有限性政府转变
治理包括两方面涵义，即统治与管理，前者是国家的政治职能，后者是国家的社会职能。
在我国传统行政管理体制中，政府的统治职能大于管理职能，过于强调政治权力的统治范围与秩序，忽略了社会管理服务方面。
政府作为一个公共管理机构，管辖的内容和权力的触角延伸到人民生活的各个方面，其无限权力和大包大揽的管理模式，严重阻碍了我国市场经济的发展，市场不能自主经营、社会不能自由选择，社会资源配置不合理，导致社会资源浪费、生产效率低下、购买力低下，不利于国家的经济社会的发展。
善治强调政府与社会的多方合作，以期形成一个多元管理和谐有序的管理模式。
改革开放30年的发展，市场经济日益成熟，直接影响政治体制的渐进改革，全能型政府的触角正在收缩，社会职能正在强化，中央政府和地方政府的职能分工越来越明晰，政府角色定位和分工越来越合理，改变了过去政府对社会义务统包统揽的旧模式，变全能政府为有限政府成为掌舵人的转变，做一个有限的政府，一个将政府职能与政府能力相契合的政府。
（二）从垄断型政府向参与型政府转变
公共权力是凌驾于其他权力至上的特殊权力，极容易产生垄断行为，而政府是公共权力的拥有者，政府工作人员的执政态度和行使方式直接决定了公共权力实施的结果。
在治理理论中，政府不再是唯一的权力机关，其他各种社会机构也是社会管理的参与主体，包括社会服务组织、志愿组织、私人企业、群众自治组织等等，只要得到公民的认可，都可以管理一定范围内的社会事务，都有权参与相关政策的制定与决议，都有权表达自己的意见和要求，政府管理与决策必须获得这些社区主体的同意和认同，在这里团队的参与和协作才是最重要的，因此政府的治理模式应该从垄断型向参与型转变，改变“政府至上”的传统理念，真正实现人民当家作主。
政府应该按照宪法和法律的规定，按照有效的程序，疏通公民利益表达和需求反应渠道，及时有效的反应社会成员的意见与要求，由此形成上下互动的局面，保证公民政治参与、民主平等权利得以实现。
同时，公民政治参与热情高涨，参与机会增多，加之政府回应性增强，整个社会的公共管理秩序越发规范，社会管理的效率和效用就更大，政府的服务性更加突出。
（三）从集权型政府向分权型政府转变
传统集权体制下的政府官本位思想严重，带来的后果是政府权力过大，社会权力过小，结果是政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情，而社会又无法参与其中，导致社会管理低效运行。
善治目标下的服务型政府就是要改变这种人多低效的局面，以政府、社会、企业为社会管理的主体，政府不再是一个高高在上的统治机器，而是一个享有适度权威的公共服务组织，其权威不是来自强制性的权力，而是来自社会、企业、公众自觉的心理认同和支持。
政府内部的合理分权有利于提高工作人员的积极性和主动性，使其更具责任感和使命感，提高政府办事效率；政府外部分权有利于减轻政府负担，将部分权力和职责转移给企业、社会组织或自治
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