整理第三章事故应急管理.docx
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整理第三章事故应急管理
第三章 事故应急管理
考试大纲要求：
《管理》根据安全生产相关法律法规和政策规定，分析生产经营单位应急需求，协助建设应急救援体系，编制和演练应急预案，评估演练效果。
《案例分析》应急体系建设、应急预案的制定和演练、应急准备与响应、应急处置和事后恢复的案例分析。
第一节 事故应急管理的基本知识
一、事故应急救援的基本任务及特点
（一）事故应急救援的基本任务：
（l）立即组织营救受害人员，保护其他人员。
抢救受害人员是应急救援的首要任务。
（2）迅速控制事态，防止事故扩大
对事故造成的危害进行检测、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度。
（3）消除危害后果，做好现场恢复。
及时清理废墟和恢复基本设施，将事故现场恢复至相对稳定的状态。
（4）查清事故原因，评估危害程度。
事故发生后应及时调查事故的发生原因和事故性质，并总结救援工作中的经验和教训。
（二）事故应急救援的特点
1.不确定性和突发性
是各类公共安全事故、灾害与事件的共同特征，大部分事故都是突然爆发，爆发前基本没有明显征兆，而且一旦发生，发展蔓延迅速，甚至失控。
2.应急活动的复杂性
事故、灾害或事件影响因素与演变规律的不确定性和不可预见的多变性；
众多来自不同部门参与应急救援活动的单位，在信息沟通、行动协调与指挥、授权与职责、通讯等方面的有效组织和管理；
应急响应过程中公众的反应、恐慌心理、公众过急等突发行为复杂性等。
较强的专业技术支持，包括：
易燃、有毒危险物质、复杂处置等
对每一行动方案、监测以及应急人员防护等都需要在专业人员的支持下进行决策。
3.后果、影响易猝变、激化和放大
公共安全事故虽然是小概率事件，但后果一般比较严重，能造成广泛的公众影响，应急处理不慎，就可能改变发生混乱和冲突，会使卷入人群数量增加和人员伤亡与财产损失后果加大，猝变、激化与放大，造成失控状态。
不但迫使应急呼应升级，甚至可导致社会性危机出现，使公众立即陷入巨大的动荡与恐慌之中。
因此，重大事故（件）的处置必须坚决果断，而且越早越好，防止事态扩大
二、事故应急管理相关法律要求
《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《特种设备安全监察条例》、对危险化学品、特大安全事故、重大危险源等应急救援工作提出了相应的规定和要求。
2006年1月8日国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》,明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系,规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容,是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
预案中规定：
国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构;国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责,负责相关类别突发公共事件的应急管理工作;地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。
预案将突发公共事件分为4类：
自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件
按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将公共突发事件分为四级，即：
I级（特别重大）：
红色
Ⅱ级（重大）：
橙色
Ⅲ级（较大）：
黄色
Ⅳ级（一般）：
蓝色
特别重大或者重大突发公共事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。
三、事故应急管理理论框架
重大事故的应急管理不只限于事故发生后的应急救援行动。
应急管理是对重大事故的全过程管理，贯穿于事故发生前、中、后的各个过程，充分体现了“预防为主，常备不懈”的应急思想。
应急管理是一个动态过程，包括预防、准备、响应、恢复四个阶段。
（一）预防
在应急管理中预防有两层含义：
一是事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现本质安全；
二是在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，达到降低或减缓事故的影响或后果的严重程度，如加大建筑物的安全距离、工厂选址的安全规划、减少危险物品的存量、设置防护墙以及开展公众教育等。
从长远看，低成本、高效率的预防措施是减少事故损失的关键。
（二）准备
应急准备是应急管理过程中一个极其关键的过程。
它是针对可能发生的事故，为迅速有效地开展应急行动而预先所做的各种准备。
（三）响应
应急响应是在事故发生后立即采取的应急与救援行动
（四）恢复
恢复工作应在事故发生后立即进行。
首先应使事故影响区域恢复到相对安全的基本状态；
然后逐步恢复到正常状态。
要求立即进行的恢复工作包括事故损失评估、原因调查、清理废墟等。
吸取事故和应急救援的经验教训，开展进一步的预防工作和减灾行动。
四、事故应急救援体系构建
（一）事故应急救援体系的基本构成
由于潜在的重大事故风险多种多样，所以相应每一类事故灾难的应急救援措施可能千差万别，但其基本应急模式是一致的。
构建应急救援体系，应贯彻顶层设计和系统论的思想，以事件为中心，以功能为基础，分析和明确应急救援工作的各项需求，在应急能力评估和应急资源统筹安排的基础上，科学地建立规范化、标准化的应急救援体系，保障各级应急救援体系的统一和协调。
一个完整的应急体系应由组织体系、运作机制、法制基础和应急保障系统4部分构成。
1.组织体系
应急救援体系组织体制建设中的
管理机构——是指维持应急日常管理的负责部门；
功能部门——包括：
与应急活动有关的各类组织机构，如消防、医疗机构等；
应急指挥——是在应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内指挥系统；
救援队伍——则由专业和志愿人员组成。
2.运作机制
应急救援活动一般划分为4个阶段
（1）应急准备
（2）初级反应
（3）扩大应急
（4）应急恢复
应急运作机制主要由4个基本机制组成：
（1）统一指挥——是应急活动的最基本原则。
（2）分级响应——是指在初级响应到扩大应急的过程中实行的分级响应的机制。
（3）属地为主——强调“第一反应”的思想和以现场应急、现场指挥为主的原则。
（4）公众动员——机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础。
3.法制基础
法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据，与应急有关的法规可分为4个层次，如法律、规章、规定等。
4.保障系统
（1）通讯信息系统，构筑集中管理的通讯信息平台是应急体系重要的基础建设。
应急通讯信息系统要保证所有预警、报警、警报、报告、指挥等活动的信息交流快速、顺畅、准确，以及信息资源共享；
（2）培训演练系统
（3）技术支持系统
（4）物资与装备系统。
不但要有足够的资源，而且还要快速、及时供应到位；另外还有人力资源保障、应急财务保障等。
其它内容结合《应急预案编制导则》进行
第二节 《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（2006）
1.范围
本标准规定了生产经营单位编制安全生产事故应急预案（以下简称应急预案）的程序、内容和要素等基本要求。
本标准适用于中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位。
生产经营单位结合本单位的组织结构、管理模式、风险种类、生产规模等特点，可以对应急预案框架结构等要素进行调整。
2.术语和定义
下列术语和定义适用于本标准。
2.1应急预案
针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案。
应急预案是应急救援系统的重要组成部分，是针对可能的重大事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。
2.2应急准备
针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先进行的组织准备和应急保障。
包括应急体系建立、有关部门和人员职责的落实、预案的编制、应急队伍的建设、应急设备与物资的准备和维护、预案的演练、与外部应急力量的衔接等。
2.3应急响应
事故发生后，有关组织或人员采取的应急行动。
一、应急响应的核心功能和任务
1.接警与通知
2.指挥与控制
3.警报和紧急公告
4.通讯
5.事态监测与评估
6.警戒与治安
7.人群疏散与安置
8.医疗与卫生
9.公共关系
10.应急人员安全
11.消防和抢险
12.泄漏物控制。
二、应急响应分级（分3级）
1.一级紧急情况：
通常政府需要宣布进入紧急状态
2.二级紧急情况：
需要两个或更多部门响应的紧急情况
3.三级紧急情况：
能被一个部门处理的紧急情况。
三、应急响应程序
事故应急救援体系的应急响应过程按接警、响应级别确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束几个过程。
如图所示：
2.4应急救援
在应急响应过程中，为消除、减少事故危害，防止事故扩大或恶化，最大限度地降低事故造成的损失或危害而采取的救援措施或行动。
有关应急队伍进入事故现场后，迅速开展事故侦测、警戒、疏散、人员救助、工程抢险等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。
当事态超出响应级别无法得到有效控制时，向应急中心请求实施更高级别的应急响应。
2.5恢复
事故的影响得到初步控制后，为使生产、工作、生活和生态环境尽快恢复到正常状态而采取的措施或行动。
也为紧急恢复，是事故被控制后所进行的短期恢复。
应急救援工作结束，将现场恢复到一个基本稳定的状态。
但仍有潜在危险。
主要内容包括：
宣布应急结束的程序，撤离和交接程序，恢复正常状态的程序，现场清理和受影响区域的连续监测；事故调查与后果评价等。
3.应急预案的编制（重点）
3.1编制准备
编制应急预案应做好以下准备工作：
a）全面分析本单位危险因素，可能发生的事故类型及事故的危害程度；
b）排查事故隐患的种类、数量和分布情况，并在隐患治理的基础上，预测可能发生的事故类型及事故的危害程度；
c）确定事故危险源，进行风险评估；
d）针对事故危险源和存在的问题，确定相应的防范措施；
e）客观评价本单位应急能力；
f）充分借鉴国内外同行业事故教训及应急工作经验。
3.2编制程序
3.2.1应急预案编制工作组
结合本单位部门职能分工，成立以单位主要负责人为领导的应急预案编制工作组，明确编制任务、职责分工，制定工作计划。
重大事故的应急救援行动涉及不同部门、不同专业领域的应急各方，需要应急各方在相互信任、相互了解的基础上进行密切的配合和相互协调，因此，应急预案的成功编制需要各个部门和团体的积极参与，并达成一致意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。
成立工作组有利于统一应急各方的不同观点和意见。
3.2.2资料收集
收集应急预案编制所需的各种资料（包括相关法律法规、应急预案、技术标准、国内外同行业事故案例分析、本单位技术资料等）。
3.2.3危险源与风险分析
在危险因素分析及事故隐患排查、治理的基础上，确定本单位可能发生事故的危险源、事故的类型和后果，进行事故风险分析，并指出事故可能产生的次生、衍生事故，形成分析报告，分析结果作为应急预案的编制依据。
从安全生产角度解释，危险源是指可能造成人员伤害、疾病、财产损失、作业环境破坏或其他损失的根源或状态。
液化石油气在生产、储存、运输和使用过程中，可能发生泄漏，引起中毒、火灾或爆炸事故，因此充装了液化石油气的储罐是危险源；原油储罐的呼吸阀已经损坏，当储罐储存了原油后.有可能因呼吸阀损坏而发生事故，因此损坏的原油储罐呼吸阀是危险源；一个携带了SARS病毒的人。
可能造成与其有过接触的人患上SARS，因此携带SARS的人是危险源。
危险分析应依据国家和地方有关的法律法规要求，根据具体情况进行。
危险分析的结果应能提供：
（1）地理、人文（包括人口分布）、地质、气象等信息；
（2）功能布局（包括重要保护目标）及交通情况；
（3）重大危险源分布情况及主要危险物质种类、数量及理化、消防等特性；
（4）可能的重大事故种类及对周边的后果分析；
（5）特定的时段（如人群高峰时间、度假季节、大型活动等）；
（6）可能影响应急救援的不利因素。
3.2.4应急能力评估
对本单位应急装备、应急队伍等应急能力进行评估，并结合本单位实际，加强应急能力建设。
依据危险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市应急资源的评估和企业应急资源的评估，明确应急救援的需要和不足。
应急资源包括应急人员，应急设施、装备和物资等；应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。
应急资源和能力将直接影响应急行动的快速、有效性。
3.2.5应急预案编制
针对可能发生的事故，按照有关规定和要求编制应急预案。
应急预案编制过程中，应注重全体人员的参与和培训，使所有与事故有关人员均掌握危险源的危险性、应急处置方案和技能。
应急预案应充分利用社会应急资源，与地方政府预案、上级主管单位以及相关部门的预案相衔接。
应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求。
此外，编制预案时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致性。
3.2.6应急预案评审与发布（重点）
应急预案编制完成后，应进行评审。
内部评审由本单位主要负责人组织有关部门和人员进行。
外部评审由上级主管部门或地方政府负责安全管理的部门组织审查。
评审后，按规定报有关部门备案，并经生产经营单位主要负责人签署发布。
预案编制后应组织开展预案的评审工作，包括内部评审和外部评审，以确保应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性。
预案经评审完善后，由主要负责人签署发布，并按规定报送上级有关部门备案。
4.应急预案体系的构成
应急预案应形成体系，针对各级各类可能发生的事故和所有危险源制订专项应急预案和现场应急处置方案，并明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。
生产规模小、危险因素少的生产经营单位，综合应急预案和专项应急预案可以合并编写。
应急预案是一个由各级文件构成的文件体系。
它不仅是应急预案本身，也包括针对某个特定的应急任务或功能所制定的工作程序等。
一个完整的应急预案的文件体系可包括预案、程序、指导书、记录等，是一个4级文件体系。
（1）重大事故应急预案的层次
（2）应急预案的基本结构（重点）
不同的应急预案尽管内容和侧重点不同，但都可以采取相似的基本结构：
如下图所示的1＋4预案编制结构。
①基本预案
基本预案是应急预案的总体描述，主要阐述应急预案所要解决的紧急情况、应急的组织体系、方针、应急资源、应急的总体思路，并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责以及应急预案的演练和管理等规定。
②应急功能设置
应急功能是指针对各类重大事故应急救援中通常采取的一系列的基本应急行动和任务，如指挥和控制、警报、通信、人群疏散与安置、医疗、现场管制等。
设置应急功能时，对每一项应急功能都应明确其针对的形势、目标、负责机构和支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。
③特殊风险管理
特殊风险指根据某类事故灾难、灾害的典型特征，需要对其应急功能作出针对性安排的风险。
应说明处置此类风险应该设置的专有应急功能或有关应急功能所需的特殊要求，明确这些应急功能的责任部门、支持部门、有限介入部门及其职责和任务，为制定该类风险的专项预案提出特殊要求和指导。
④标准操作程序
由于基本预案、应急功能设置并不说明各项应急功能的实施细节，因此各应急功能的主要责任部门必须组织制定相应的标准操作程序，为应急组织或个人提供履行应急预案中规定职责和任务的详细指导。
标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可作为应急预案附件或以适当方式引用。
⑤支持附件
支持附件主要包括应急救援的有关支持保障系统的描述及有关的附图表，如危险分析附件，通信联络附件，法律法规附件，机构和应急资源附件，教育、培训、训练和演习附件，技术支持附件，协议附件，其他支持附件等。
4.1综合应急预案
综合应急预案是从总体上阐述事故的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。
综合预案相当于总体预案，从总体上阐述预案的应急方针、政策，应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。
通过综合预案，可以很清晰地了解应急的组织体系、运行机制及预案的文件体系。
更重要的是，综合预案可以作为应急救援工作的基础和“底线”，对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。
4.2专项应急预案
专项应急预案是针对具体的事故类别（如煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄漏等事故）、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合应急预案的组成部分，应按照综合应急预案的程序和要求组织制定，并作为综合应急预案的附件。
专项应急预案应制定明确的救援程序和具体的应急救援措施。
专项预案是在综合预案的基础上，充分考虑了某种特定危险的特点，对应的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。
4.3现场处置方案
现场处置方案是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置措施。
现场处置方案应具体、简单、针对性强。
现场处置方案应根据风险评估及危险性控制措施逐一编制，做到事故相关人员应知应会，熟练掌握，并通过应急演练，做到迅速反应、正确处置。
现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况而编制的。
现场应急预案的特点是针对某一具体场所的该类特殊危险及周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面作出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。
5.综合应急预案的主要内容（内容重点）
5.1.1编制目的
（1）事故应急预案的目的
①避免事故蔓延与扩大，采取措施尽快予以消除；
②尽量减少事故造成的人与财产的损失。
（2）事故应急预案在应急救援中的重要作用
①应急预案明确了应急救援的范围和体系，是应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循；
②有利于作出及时的应急响应，降低事故的危害程度；
③成为各类突发重大事故的应急基础，通过编制基本预案，起到基本的应急指导作用；
④当发生超过应急能力的重大事故时，便于与上级协调；
⑤有利于提高风险防范意识。
5.1.2编制依据
简述应急预案编制所依据的法律法规、规章，以及有关行业管理规定、技术规范和标准等。
（1）与应急有关的法规可分为4个层次：
①由立法机关通过的法律，如紧急状态法、公民知情权法和紧急动员法等；②由政府颁布的规章，如应急救援管理条例等；③包括预案在内的以政府令形式颁布的政府法令、规定等；④与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。
（2）相关法律法规要求
《安全生产法》第十七条规定，生产经营单位的主要负责人具有组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案的职责。
第三十三条规定：
“生产经营单位对重大危险源应当制定应急救援预案，并告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。
”第六十八条规定：
“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。
”
《危险化学品安全管理条例》第四十九条规定：
“县级以上地方各级人民政府负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门会同同级有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报本级人民政府批准后实施。
”第五十条规定：
“危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材和设备，并定期组织演练。
危险化学品事故应急救援预案应当报设区的市级人民政府负责化学品安全监督管理综合工作的部门备案。
”
国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》第七条规定：
“市（地、州）、县（市、区）人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。
”
国务院《特种设备安全监察条例》第三十一条规定：
“特种设备使用单位应当制定特种设备的事故应急措施和救援预案。
”
国务院《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》规定：
“从事使用高毒物品作业的用人单位，应当配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，制定事故应急救援预案，并根据实际情况变化对应急预案适时进行修订，定期组织演练。
事故应急救援预案和演练记录应当报当地卫生行政部门、安全生产监督管理部门和公安部门备案。
”
《中华人民共和国职业病防治法》规定：
“用人单位应当建立、健全职业病危害事故应急救援预案。
”
《中华人民共和国消防法》规定：
“消防安全重点单位应当制定灭火和应急疏散预案，定期组织消防演练。
”
2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》；之后又相继发布《国家安全生产事故灾难应急预案》、《国家处置铁路行车事故应急预案》、《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家处置电网大面积停电事件应急预案》、《国家核应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》和《国家通信保障应急预案》等9个事故灾难类突发公共事件专项应急预案。
5.1.3适用范围
说明应急预案适用的区域范围，以及事故的类型、级别。
5.1.4应急预案体系
说明本单位应急预案体系的构成情况。
（参照前述应急预案文件体系）
5.1.5应急工作原则
说明本单位应急工作的原则，内容应简明扼要、明确具体。
应急救援体系首先应有一个明确的方针和原则来作为指导应急救援工作的纲领。
方针与原则反映了应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，如保护人员安全优先，防止和控制事故蔓延优先，保护环境优先。
此外，方针与原则还应体现事故损失控制、预防为主、常备不懈、统一指挥、高效协调以及持续改进的思想。
5.2生产经营单位的危险性分析
5.2.1生产经营单位概况
主要包括单位地址、从业人数、隶属关系、主要原材料、主要产品、产量等内容，以及周边重大危险源、重要设施、目标、场所和周边布局情况。
必要时，可附平面图进行说明。
5.2.2危险源与风险分析
主要阐述本单位存在的危险源及风险分析结果。
5.3组织机构及职责
5.3.1应急组织体系
明确应急组织形式，构成单位或人员，并尽可能以结构图的形式表示出来。
包括管理机构、功能部门、应急指挥和救援队伍。
管理机构指维持应急日常管理的负责部门；
功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如消防、医疗机构等；
应急指挥是在应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内指挥系统；
救援队伍由专业和志愿人员组成。
5.3.2指挥机构及职责
明确应急救援指挥机构总指挥、副总指挥、各成员单位及其相应职责。
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