陕西省新型城镇化规划Word文件下载.docx
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第二十一章健全生态环境保护制度
第二十二章推进行政区划管理创新
第八篇规划实施
第二十三章建立协调发展机制
第二十四章推进国际国内合作
第二十五章开展试点示范
第二十六章健全完善监测考核体系
城镇化是现代化的必由之路，是扩大内需、促进区域协调发展的重要抓手，也是建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西和打造陕西经济升级版的重要途径。
按照党的十八大、十八届三中全会和省委十二届四次全会精神，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和《陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《陕西省主体功能区规划》，编制《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》，旨在进一步明确我省城镇化的发展路径、主要目标、战略任务、体制机制创新和政策举措，是指导全省城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
城镇化是一个自然历史过程，要按照走中国特色新型城镇化发展道路的总体要求，立足实际，遵循规律，因势利导，顺势而为，以全面深化改革为动力，坚持“四化同步”，积极稳妥推进陕西新型城镇化进程。
近年来，全省经济综合实力大幅提升，工业化进程明显加快，人民生活水平显著改善，区域发展更加协调，生态环境建设成效明显，有力促进了城镇化快速发展。
（一）城镇化率大幅提升。
城镇常住人口由2005年的1384万人，增加到2013年的1931.15万人。
全省城镇化率由2005年的37.24%，提高到2013年的51.31%，年均增加1.75个百分点，高于全国平均增速0.41个百分点。
图各设区市城镇化水平变化（%）
（二）城镇数量和规模不断扩大。
与2005年相比，中等城市和小城市分别增加了2个和6个；
城镇建成区面积由2005年的1646.91平方公里，增加到2012年的2646.55平方公里，增加了60.7%。
以西安为核心的关中城镇群加速崛起，榆林、宝鸡、汉中3个大城市和铜川等6个中等城市功能不断完善，35个重点示范镇建设加快推进，31个文化旅游名镇建设全面启动。
（三）城镇综合服务能力明显提升。
城市市政公用设施实现县城以上城镇全覆盖，城市道路、供水、供气、供热等基础设施水平逐步提高，垃圾污水处理、公园绿地等生态环境设施逐步改善，城乡住房水平稳步提高，教育、医疗、文化、体育、养老、就业和社会保障等领域建成了一大批基本公共服务设施，城乡公共服务一体化进程不断加快。
表1城镇建设水平一览表
指标
城市
县城
2005年
2012年
增幅
用水普及率（%）
93.2
96.15
2.95
81.6
86.32
4.72
燃气普及率（%）
79.8
94.11
14.31
51.5
66.05
14.55
人均城市道路面积（m2）
8.2
14.71
6.51
8.1
11.47
3.37
建成区排水管道密度（km/km2）
5.8
7.39
1.59
3.8
5.91
（2011）
2.11
污水处理率（%）
31.9
88.5
56.6
5.1
62.6
57.5
人均公园绿地面积（m2）
11.58
6.48
2.6
7.33
4.73
建成区绿化覆盖率（%）
30.2
40.36
10.16
10.7
25.38
14.68
建成区绿地率（%）
22.4
33.77
11.37
20.75
14.95
（四）城乡统筹发展稳步推进。
各地结合实际积极探索各具特色的城镇化发展路径，延安形成了“城镇依托型、产业支撑型、企业带动型、移民安置型”城乡统筹发展思路，逐步建立延安中心城市、县城、重点镇、农村新型社区四级城乡一体化体系。
杨凌等地在土地管理、户籍管理、投融资等方面进行了有益实践，临潼区、高陵县、神木县、平利县等立足资源禀赋和区位优势，积极探索不同发展模式，为全省小城镇和城乡统筹发展积累经验。
在城镇化快速发展过程中，还存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。
（一）城镇化总体水平依然落后。
2013年全省城镇化率落后于全国平均水平2.42个百分点，且户籍登记城镇化率仅为38.01%，比常住人口城镇化率约低13.3个百分点。
城市总体数量少，城市规模结构不尽合理，西安市首位度达到4.5，中间层次城市弱缺。
关中城镇群在人口规模、城镇密度和人口密度方面均与周边毗邻省份城镇群存在差距。
县域城镇教育、医疗、文化等公共服务设施建设滞后。
（二）土地城镇化与人口城镇化不匹配。
2012年我省城镇用地增长弹性系数（城镇用地增长率与城镇人口增长率比）为3.45，高于全国1.85和国际1.12的阈值。
一些地方在城镇建设中实行“摊大饼”式扩张，全省人均城镇用地面积110.1平方米高于国家100平方米的人均标准。
集体土地管理基础薄弱，县域工业园区和农村居民点建设布局散乱，进城农民在城镇和农村双重用地，城乡“两栖现象”普遍。
（三）城市建设和管理水平亟待提升。
“城市病”日益突出，西安、咸阳等城市雾霾天气增多，交通拥堵问题严重，城市空间格局不尽合理，城市建成区绿化覆盖率较低，县城以下污水垃圾处理能力不足，公共服务供给能力薄弱，城中村和城乡结合部等外来人口聚集区环境较差。
城市建设中对自然历史文化遗产保护不力，一些地方大拆大建，导致乡土特色和民俗文化流失。
（四）户籍、土地等综合配套改革滞后。
现行的户籍管理、土地管理、财税金融、社会保障、行政管理等方面的综合配套改革滞后，被纳入城镇人口统计的500多万农民工及其家属未能在教育、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民平等的待遇，制约了农业转移人口市民化和城镇化可持续发展。
我国目前正处于结构转换型城镇化凸显时期，党的十八大提出坚持四化同步发展、着力推进城乡一体化，十八届三中全会对户籍、土地、财税等相关领域改革作出了全面阐述，中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步明确了城镇化的主要任务，为陕西加快推进新型城镇化提供了难得机遇。
（一）全面建成小康社会要求加快推进城镇化。
陕西已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于从欠发达省份向中等发达省份阔步迈进的关键阶段。
这一阶段的根本要求是以科学发展、富民强省为主题，以加快转变发展方式为主线，以建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西为总目标，积极稳妥推进城镇化，实现与工业化、信息化、农业现代化同步发展。
（二）经济转型发展需要提升城镇化质量。
全省经济虽然保持了持续较快发展，但经济增长过多依赖投资拉动，工业增长过多依赖能源化工等资源型产业，经济发展质量和效益不高，资源环境约束加剧，经济转型发展势在必行。
城镇化是提升内需拉动力的最大引擎，加快推进新型城镇化，是从投资拉动、外延增长为主转向消费带动、内生增长为主，打造经济升级版的必然选择。
（三）城镇化转型发展内在要求更加迫切。
随着全省农村富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠廉价劳动力供给推动城镇化发展的模式不可持续；
资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源消耗推动城镇化的模式不可持续；
户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益突出，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续，城镇化由速度型向质量型的转型发展十分紧迫。
（四）城镇化转型发展基础条件日趋成熟。
国家推进新型城镇化，加快基本公共服务均等化，推动相关领域改革，为城镇化发展提供了良好的政策机遇。
陕西经济持续快速发展，工业化加速推进，为加快城镇化发展奠定了物质基础。
交通运输网络的不断完善、节能环保等新技术的突破应用，以及信息技术的快速普及，为推进新型城镇化提供了有力支撑。
各地在城镇化方面的改革探索，为创新体制机制积累了丰富经验。
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照“五位一体”总体布局，紧紧抓住国家建设丝绸之路经济带的历史机遇，坚持“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路，坚持城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；
以关中城市群为主体形态，以做好西安、做美城市、做强县城、做大集镇、做优社区为着力点，推动大中小城市和小城镇协调发展；
以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；
以体制机制创新为保障，不断释放城镇化发展潜力，全面提高城镇化质量，为建设富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西，全面建成小康社会奠定坚实基础。
（一）坚持以人为本，公平共享。
以人的城镇化为核心，尊重群众意愿，有序推进农业转移人口市民化，提高城镇人口素质和居民生活质量。
加快卫生、教育、住房、医保、社保、文化、养老等公共服务体系建设，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使全体居民共享城镇化发展成果。
（二）坚持优化布局，统筹城乡。
强化主体功能区规划、土地利用总体规划、新型城镇化规划的战略性、导向性和约束性，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。
（三）坚持生态文明，绿色低碳。
按照绿色发展、循环发展、低碳发展的要求，建立有效的节约型城乡建设推进实施机制，合理控制城市开发边界，提高现有空间利用效率，节约集约利用土地、水、能源等资源。
（四）坚持传承文化，因地制宜。
传承历史文脉，提升文化内涵，彰显城市特色。
发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。
根据各地资源、产业、环境、人口等基础条件，鼓励先行先试，发展特色产业，推进产城融合，提升可持续发展能力。
（五）坚持市场主导，政府引导。
尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进要素自由流动；
更好发挥政府作用，切实履行其制定规划政策、提供公共服务的重要职责，使城镇化成为市场调节、自然发展的过程，成为政府调控、规划引导的过程。
（一）城镇化水平和质量稳步提高
城镇化保持高于全国平均水平的增长速度，农业转移人口市民化进程加快，到2015年，转移600万农村居民进城落户，全省城镇化水平达到55%以上，到2020年，累计转移1000万人，达到62%，户籍登记城镇化率达到52%。
形成产业优势明显、生态环境优良、基础设施完善、城镇各具特色、城乡统筹发展，并与资源承载力、发展潜力相适应的城镇体系。
（二）城镇化格局进一步优化
依据《陕西省主体功能区规划》提出的构建三大空间战略格局的现实要求，以大西安为核心，以西咸新区为引领，以陇海铁路和连霍高速沿线为横轴，以包茂高速沿线为纵轴，以陕北长城沿线、陕南十天高速沿线为两带，以京昆、福银、沪陕高速沿线为三条走廊，以宝鸡、榆林、汉中、渭南为四极，构建“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群格局。
（三）城乡公共服务实现均等化
城乡一体的就业和社会保障体系基本建成。
以住房保障、基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点，扩大覆盖范围，提高保障标准，建立覆盖城乡的社会保障体系。
城乡一体的科教文卫事业稳步推进。
逐步推进农民工职业免费教育全覆盖，努力实现城乡义务教育均等化，加快城乡社区服务体系建设。
巩固和完善包括县级医院、乡镇卫生院、村卫生室和社区卫生服务中心在内的基层医疗卫生服务体系，建成标准统一的城乡文化公共服务体系，为广大居民提供公共卫生服务和文化产品服务。
（四）城市环境生态宜居
城市基础设施更加完善，各类公共交通实现无缝衔接。
生态环境明显改善，关中大地园林化、陕北高原大绿化、陕南山地森林化。
大气污染治理取得明显进展，城市空气质量逐步好转，饮水安全得到保障。
自然景观和文化特色得到有效保护，城市建设集约化、城市发展个性化、城市管理人性化，居民生活环境更加宜居舒适。
（五）城镇化体制机制不断完善
户籍制度改革不断完善，居住证制度全面推行。
到2020年，全省人口布局为：
大中小城市居住40%左右，县城和小城镇30%左右，农村及新型社区30%左右。
加快土地制度改革，3年完成农村集体土地承包经营权确权登记颁证工作。
财税金融、行政管理、社会保障等制度改革取得重大进展。
表2城镇化发展主要指标表
指标
2020年
城镇化水平
常住人口城镇化率（%）
50.02
62
户籍登记城镇化率（%）
37.09
52
农业转移人口落户城镇数（万人）
【286】
【1000】
基本公共服务
农民工随迁子女平等接受义务教育比例（%）
≥99
城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率（%）
≥95
城镇基本养老保险常住人口覆盖率（%）
≥90
城镇基本医疗保险常住人口覆盖率（%）
98
城镇保障性住房常住人口覆盖率（%）
≥23
基础设施
城镇公共供水普及率（%）
84.97
90
81.96
88
污水集中处理率（%）
76.8
垃圾无害化处理率（%）
79.2
95
城市家庭宽带接入能力（Mbps）
8
≥50
资源环境
城镇人均建设用地规模（平方米）
110.1
≤100
绿色建筑占新建建筑比重（%）
50
城市建成区绿化覆盖率（%）
33.59
40
地级以上城市空气质量达到国家标准的比例（%）
60
注：
【】为累计数字。
坚持“一基本、两牵动”，尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量，统筹安排城市现有农业转移人口、东中部回流人口、棚户区居住人口、高校和职业技术院校毕业生的市民化问题，推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。
（一）全面放开设区市以下落户限制。
2015年以前，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开西安市以外其他设区市市辖区的落户限制，优先解决符合条件的农村居民在中小城市和小城镇落户，加大对县城和小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件。
（二）合理确定西安市市辖区落户条件。
2020年之前，通过设置阶梯式落户通道和差别化落户条件，逐步解决符合条件农业转移人口落户，建立城乡统一的户籍登记制度，实现城乡公共服务福利政策的无缝对接。
稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
（一）保障农民工随迁子女平等享有受教育权利
将农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，使农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育。
将进城农民工子女纳入义务教育经费保障范围，免除其学杂费。
流入地要将农民工随迁子女纳入学前一年免费教育和免费中等职业教育范围，逐步实现符合条件的农民工随迁子女在流入地参加中考和高考。
（二）健全覆盖农民工的公共就业服务体系
实现就业信息联网，为农民工提供免费的就业信息和政策咨询。
深入实施“人人技能工程”、“一网两工程”、农村劳动力转移培训“阳光工程”，大力开展新型农民、农村实用人才和进城务工人员培训。
强化企业岗位技能培训责任，落实职工教育培训经费。
以新进城农民工为重点，加强就业免费培训和再就业培训。
对农民工取得的职业资格证书和专项职业能力证书给予适当补贴。
加大农民工创业政策扶持力度，进一步细化各类鼓励扶持政策，支持杨凌、武功、眉县、澄城、白河、西乡等开展西部地区农民创业促进工程试点，建设一批农民创业基地和创业园。
加强劳动合同管理和法律援助，进一步健全农民工劳动权益保护机制。
（三）扩大农民工城镇社会保障覆盖面
加快农民工社会保障立法进程，使农民工的社会保障法制化、规范化。
加快推进农民工参加城镇社会保险，合理确定社会保险最低缴费基数，鼓励农民工及早在城镇参保并连续参保，实现农民工与城镇职工平等参加工伤、失业、生育等保险并享受相应待遇，建立健全政府、企业、个人合理分担的可持续筹资机制。
理顺农民工社会保险的衔接，保证已进入城镇社会保障系统的农民工养老、医疗个人账户的可转移性和便捷性。
整合城乡居民基本养老保险、基本医疗保险制度，逐步实现社会保障“一卡通”。
（四）改善农民工基本医疗卫生条件
根据常住人口合理配置公共医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生服务体系，享有与城镇居民平等的基本医疗卫生服务。
加强农民工及其随迁家属疾病预防控制，鼓励有条件的地方开展农民工及其随迁家属医疗救助。
强化健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、职业病防治等公共卫生服务，加强农民工聚居地的疾病监测、疫情处理和突发公共卫生事件应对。
（五）拓宽农民工住房保障渠道
推进进城农民工与城镇居民同等享有保障性住房，使廉租房、公租房、经济适用型住房、租赁补贴等惠及农民工。
鼓励城市政府根据自身财力和常住人口需要，有效扩大保障房供给规模、优化供给结构。
农民工集中的开发区和工业园区，可集中建设单元型或宿舍型公共租赁住房。
农民工数量较多的企业，可在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。
城乡结合部可探索建设公租房，面向农民工出租，各级政府要科学规划并配套建设基础设施和公共服务设施。
（一）建立政府、企业、个人成本分担机制
建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本性质，明确成本承担主体和支出责任。
政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。
企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。
农民工要积极参加城镇社会保险，参加职业教育和技能培训，提升就业和发展能力。
（二）合理确定各级政府职责
省级政府负责制定本行政区农业转移人口市民化总体安排和配套政策，加大对吸纳外来农业转移人口较多市县的财政转移支付，增强市县提供基本公共服务的财力保障。
市县政府负责制定本行政区城市和小城镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则，出台落户标准，提供基本公共服务，承担相应财政支出。
（三）完善农民工社会参与机制
推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。
提高各级党代会、人大、政协中农民工代表的比例，积极吸纳农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农民工有序参政议政和参加社会管理。
营造农民工参与社区公共活动、建设和管理的氛围。
加强对农民工及其随迁家属的人文关怀，丰富其精神文化生活。
依据《陕西省主体功能区规划》，根据各地区土地、水资源、大气环流特征和生态环境综合承载力，采取串联式、组团式、卫星城式布局，优化城市空间布局和城镇规模结构，构建“一核两轴两带三走廊四极”为主体的城镇化格局。
抓住国家建设丝绸之路经济带机遇，加快关中城市群建设，增强大西安辐射带动能力，扩大中间层级城市数量，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，构建产业集聚、城镇错落、田园相间、生态宜居的城镇群。
（一）提升大西安国际化水平
加快以西咸新区为龙头的大西安建设步伐，着力推进航空、高速铁路、高速公路交通建设，构建新欧亚大陆桥快速干道，建设成为通江达海、陆空联运、无缝衔接的立体化交通枢纽。
西咸新区要创新发展模式，积极探索资源集约、产业集聚、人才集中、生态文明的发展道路，按照“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的现代田园都市建设理念，打造中国特色新型城镇化的范例。
充分发挥西安“五区一港两基地”等重点板块示范作用，完善市政、轨道交通等设施，强化国际社区、学校、医院建设，提升城市综合服务功能。
支持咸阳高新区、现代纺织工业园和彬长能源化工基地建设，推进产业高端化、集群化、国际化，提升城市综合实力。
优化城市空间布局，加快西咸一体化步伐，完善阎良、临潼、户县、兴平、泾阳基础设施建设，承接中心城区功能和产业转移，促进人口集聚，形成具有较大规模的副中心城市，培育大西安都市圈。
到2020年主城区建设面积850平方公里，都市区人口1280万人。
（二）做大做强中等城市
不断完善“一市一策”政策体系，做大做强特色优势产业，加速要素聚集，增强城市产业支撑能力。
加强城市基础设施和配套公共服务设施建设，优化城市发展空间结构，全面提高城市综合承载能力。
推进宝鸡、渭南城市规模扩张，增强聚集辐射功能，建成百万人口大城市。
支持榆林建设鄂尔多斯盆地中心城市，汉中建设突出蜀汉文化特色的山水园林城市。
加快延安、安康、商洛城市基础设施建设，建设50万人口以上的地区性中心城市。
加快铜川资源型城市转型步伐，支持杨凌打造世界知名的农业科技创新型城市。
专栏1大中型城市建设
宝鸡市。
重点加快宝鸡—蔡家坡百里城镇带建设，建设全国重要的新材料和先进制造业基地，区域重要的交通枢纽、商贸物流中心和文化旅游中心，建成关天经济区副中心城市。
铜川市。
调整北市区用地布局，加快建设铜川新区，加快建设董家河循环经济产业园、黄堡现代建材工业园，开辟绿色工业走廊，构建“一心两翼、三带八组团”的城市空间格局。
渭南市。
积极推进华县撤县设区、两组团（华州组团和卤阳湖组团）建设，拉大城市框架，建设成为秦晋豫黄河三角区区域中心城市。
延安市。
按照“中疏外扩、上山建城”的方针，加快城市新区建设，拉大城市骨架，构建“一心三轴多组团”的城市空间布局，打造中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市、陕甘宁革命老区中心城市。
榆林市。
以建设陕甘宁蒙晋毗邻区域中心城市为目标，加快推进横山撤县设区和榆横一体化发展，促进中心城区生产功能转移，构建“一城（主城区）五区（高新区、芹河新区、空港生态区、西南新区、东沙新区）”的大榆林城市框架。
汉中市。
改善和优化褒河、柳林、周家坪城市组团发展，形成中心板块与外围组团相互促进、与沿汉江7个串珠式城镇带相互协调的百万人口省际区域性中心城市。
安康市。
加快建设月河川道城镇带，构筑“一核（中心城区）三极（恒口、石泉和汉阴）、串珠相连”的山水园林城市格局。
商洛市。
重点推进商州-丹凤一体化进程，加快商丹循环经济产业园区、南秦河休闲居住组团建设，构筑“一体两翼”城镇化格局。
杨凌示范区。
积极拓展发展空间，进一步集聚人口和产业，打
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