浅谈小型水库灌区配套项目的建设管理2.doc

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浅谈小型水库灌区配套项目的建设管理

【摘要】以2010年高台县新坝乡摆浪河灌区节水配套改造工程建设为例阐述了中小型水库灌区在配套项目建设中，全面实行项目法人责任制、招标投标制、建设工程监理制、合同管理制和工程质量终身负责制，严格项目管理，确保工程按计划实施。

【关键词】小型水库节水配套改造项目管理

一、引言

水库是在河道、山谷、低洼地及下透水层修建挡水坝或堤堰、隔水墙，形成蓄集水的人工湖，是调蓄洪水的主要工程措施之一。

水库的主要作用是防洪、发电、灌溉、供水、蓄能等，水库在防洪中的主要作用是调蓄洪水、削减洪峰，特别是江河干流上的水库汛期拦蓄洪水，调节径流的作用很大，防洪效益很显著。

高台县摆浪河水库位于祁连山脚下，距高台县县城65公里，流域面积221平方米，多年平均径流量5150万立方米，最大库容715万立方米，属小（一〕型工程按照国家标准《防洪标准》（GB50201—94），水库工程分为五个等别，总库容100~1000万立方米为小

（一）型水库。

。

摆浪河灌区设计灌溉面积6.9万亩，有效灌溉面积5.77万亩，其中：

农田4.87万亩，林草地0.9万亩。

但由于灌区配套不完善，已配套渠道年久老化失修，大部分渠道破坏严重，渗水严重，甚至丧失输水能力，致使灌区水利用系数降低（40%左右），水资源浪费严重，农作物产量低下，灌区效益甚微，极大地制约着当地农业生产和农村经济的可持续发展。

为了贯彻落实党的十七届三中全会、2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，2011年1月29日发布.

、中央农村工作会议和2009年5月在江西南昌召开的全国农业综合开发工作会议及回良玉副总理的重要讲话精神，保持经济平稳发展，促进农业稳定发展、农民持续增收，提高粮食生产水平，增强农业抗风险能力。

要坚定不移地继续推进农业综合开发，切实提高农业生产力水平，重视节水灌溉，进一步加大中型灌区节水配套改造尤为重要。

通过灌区节水配套改造,大力推进甘肃省粮食核心产区建设，完善粮食生产区域布局,增强粮食调出能力；同时,可以有效地促进经济、生态、社会效益的整体提高,促进灌区农林牧副渔业的综合发展。

因此,为了灌区农业综合开发的可持续发展以及农村经济的可持续增长,改善农业生产条件，促进灌区农业增产和农民增收，提高农业特别是粮食综合生产能力,做好农业综合开发中型灌区节水配套改造项目建设具有重要意义。

二、项目管理概况

1、项目前期工作

　　按照“水利工程建设管理办法”及《节水灌溉增效示范项目建设管理办法》的要求，并从摆浪河水库灌区的实际情况出发，本着总体规划、分期实施的原则，并结合工程实施进展情况，委托张掖市甘兰水利水电建筑设计院作为设计单位，先后编制完成了项目可行性研究报告、项目实施方案，经有关上级部门审查批复后，项目建设进入实施阶段。

　　2、项目资金筹措与管理

　　摆浪河水库灌区项目投资来源为中央国债资金、省级配套以及地方自筹。

为了确保自筹资金到位，灌区建设项目部要求在工程开工前各项目管理单位必须将自筹资金全部汇入项目部专项帐户存储，集中管理，否则不得办理开工手续。

　　在资金使用上，为确保工程资金的专款专用，作为项目建设的法人，灌区建设项目部从一开始就实行单独开立帐户，独立核算，专款专用，从而杜绝了截留、挤占和挪用现象。

总经费基本上按照上级批复的工程总投资进行控制，单项工程经费在实施过程中根据实际情况有所调整。

　　3、项目的建设与质量管理

3.1实行项目法人责任制项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。

　　“三制”是规范建设管理行为的根本措施，而实行项目法人责任制则是水利工程建设管理最为关键的一步。

为此，项目的主管单位成立了新坝中型灌区节水配套改造建设项目部为项目法人，全面负责项目的建设与质量管理。

3.2采取招标投标制招标投标制是一种有竞争的全面包干责任制，就是建设单位发布招标，承包单位投标。

双方都以平等的法人地位，以各自的利益为基础，按招标提出的或商定的工程造价、工期、质量及报酬、责任签定合同，双方按合同承担经济责任。

　　按照《中华人民共和国招标投标法》和《工程建设项目施工招标投标办法》规定的程序和要求进行运作。

初设批复及完成施工图设计后，灌区建设项目部即进行公开招标。

开标、决标均公开进行，整个招标过程邀请纪检监察等部门的领导和专家参加，符合招标工作的程序和要求，保证了招投标工作的“公开、公正、公平”。

3.3实行工程监理制建设工程监理制是指具有相关资质的监理单位受建设单位（项目法人）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。

为了加强国债项目建设管理，提高管理水平，充分发挥投资效益，灌区在落实工程施工单位的同时，聘请张掖市金水水利水电监理有限公司作为工程监理单位。

使得工程的建设与监理同步进行，并要求监理人员素质要高，技术要全面。

特别是对工程施工方案及质量要求应有高度的认识，能严格按照监理大纲要求切实履行“三控制，二管理、一协调”。

　　3.4政府监督、项目部负责与监理控制同步

　　建设项目接受质量监督站的质量监督，质量监督站对本工程采取巡检抽查等办法进行质监。

　　灌区建设项目部全面负责工程的质量管理。

根据工程点多、线长、面广的特点，为了保证措施有力，工作到位，专门设立了质量管理小组，配备一定技术人员配合监理部进行工程建设监督管理，不定期组织人员对各个工程进行不定期的抽查，并严格把好验收关。

　　3.5严格合同管理制合同管理制是指工程的勘察、设计、施工、管理、设备和材料的采购，在实行招、投标后，中标单位与项目法人签订合同，在合同中明确工作范围、职责权限、质量和进度等，作为合同双方共同遵守的文件，具备法律责任。

灌区建设项目部制定了职责分明而严格的合同，合同主要条款均在招标文件中体现，并避免模糊产生歧义。

在招标投标的基础上，按规定签订了施工合同和监理合同。

合同一经签订均严格执行，使工程造价、质量、工期、付款等有据可查，避免相互推委和扯皮现象发生。

3.6采用工程质量终身负责制工程质量终身负责制是指对工程建设、项目法人及设计、施工、监理、质量监督、竣工验收等各方主体，分别建立责任人档案，如工程建设期间发生责任人变动，及时进行工序签证，办理责任人变更手续，让工程质量责任档案与责任人相伴终生，从源头上建立了确保建设质量的安全保障体系。

对工程建设、项目法人及设计、施工、监理、质量监督、竣工验收等各方主体，分别建立责任人档案，如工程建设期间发生责任人变动，及时进行工序签证，办理责任人变更手续，让工程质量责任档案与责任人相伴终生，从源头上建立了确保建设质量的安全保障体系。

　　4、加强工程建后管理

　　灌区工程建管统一，项目实施后，要发挥出应有的效益，良好的建后管理必不可少。

为此，管理单位除为项目配备了具有事业心和责任感又懂技术善管理的人员负责管理外，在管理手段上积极采用或引进先进技术和设备，提高科技含量。

　　同时，灌区在工程管理中重视运用参与式方法，积极推行以组建农民用水户协会为主要内容的用水户参与灌溉管理的改革，切实保护用水户的利益，确保了工程良性运行和可持续利用，最大限度的发挥灌区综合效益。

三、项目建设与管理中存在的主要问题

在小型农田水利工程建设与管理方面做了大量工作，取得了显著成效，但也暴露出一些矛盾和问题。

（一）小型农田水利设施不足，工程老化失修严重，季节性、工程性缺水问题突出。

甘肃省高台县，暴露出了小型农田水利工程建设与管理中的许多问题。

由于受客观条件的限制，季节性、工程性缺水在四川一些地方表现的相当突出。

如南充市的仪陇县，地处四川盆地东北部干旱走廊，多年平均降雨量达1025毫米，但8、9、10三个月降雨量占了全年的60％，而需水高峰的4、5月份，降雨只占全年的18％；截止2006年底，全县有各类水利工程9573多处，其中小微型水利设施9457处，总蓄水能力不足1亿立方米，仅占年平均径流量的4.2％，大量径流白白流走。

由于水利工程数量不足，拦蓄能力较弱，全县有效灌溉面积仅有38万亩、保灌面积20万亩，分别占总耕地面积的30％、20％。

现有的小型农田水利工程大多建于上世纪六、七十年代，有相当部分是边规划、边设计、边建设的“三边”工程，至今已运行四、五十年，先天不足加之后天维修配套没有跟上，致使工程老化、退化、失修严重，效益衰减。

据遂宁、资阳等地反映的情况，目前小型灌区渠系水利用系数在0.3∽0.4之间，水的有效利用率不足40％。

资阳市乐至县龙开坼水库具有典型性。

该水库1971年建成，总库容320万立方米，设计灌溉面积2300亩，原配套渠道42公里，其中自流31公里，提灌11公里，实现灌溉面积2300亩。

而现在灌区的现状是：

至今能通水的自流渠道仅剩放水洞以外1公里，能通水的提灌渠道只有4公里，实灌面积不足500亩，老化退化的程度由此可见一般。

（二）群众投工投劳不足，严重影响着农田水利工程建设与管理。

农村取消“两工”以后，群众出工投劳没有了强制性约束，再加上农业比较效益逐步下降，农村劳力外出经商务工的较为普遍。

据遂宁市船山区反映，有的村外出打工的男女青壮劳力几乎达到了百分之百，连办丧事出殡也难以找到青壮劳力。

多数村外出打工的人数占到劳力总数的三分之二，留守在家的少数青壮劳力也大都有自己的经营项目，真正务农的微乎其微。

由于农村人员大量外出，搞农田水利基本建设在四川一些地方尤其是经济落后的山丘地区成了一句空话。

很多地方农田水利基本建设处于停滞状态，原有工程也因得不到及时维修，损毁严重。

（三）因产权制度改革不规范带来的问题开始显现，对小型农田水利工程管理造成不同程度影响。

调查中发现，一些小型农田水利工程实行租赁、承包、拍卖后，由于合同规定事项不周全、缺乏对经营业主必要的限制性措施，操作程序不规范，有的一卖了之，收了钱就不管工程管的好坏；有的业主只注重经营管理，不重视工程管理；有的业主不履行合同义务甚至违约，弃置不管；还有的工程运用不合理，造成了水质污染，引起了许多新的矛盾和问题。

如南充市仪陇县就有两座小一型水库因承包合同没有规定业主不能从事肥水养鱼而进行肥水养鱼，造成水库水质污染，激起了当地群众的强烈不满，政府不得不花大价钱赎回。

遂宁、资阳、绵阳等地也反映，有的经营业主只顾养鱼，不管放水浇地；有的把水库当成自己的，越是干旱需水越不放水，背离了改革的宗旨，对此群众意见很大，甚至引起上访。

（四）基层水利管理单位自身能力建设薄弱，急需加强。

由于乡镇机构改革，乡镇水利站并入了农业综合服务中心，多数过去由乡镇水利站管理的小型水库灌区，现如今只有一、两名同志负责水利工作，且业务不固定，很难管理面广量大的小型农田水利工程。

原来雇用的临时管理人员因工资无着落，大都回家，有相当部分小型水利工程处于无人管理的状态。

四、几点启示和建议

四川南充、遂宁、资阳、绵阳等地在小型农田水利设施建设管理方面，特别是在实施中央财政小型农田水利工程建设专项资金项目中的一些做法，给今后工作以启示。

①要精心选择项目区。

小型农田水利工程建设专项资金试点项目，要选择群众要求迫切、积极性高的村。

工程要与群众的生活生产密切相关，且急需要改造或建设。

只有这样，群众参与的积极性才最高。

②所选项目区基层班子的事业心和战斗力要强。

乡镇党委、政府要高度重视，村两委班子要团结谋事、有较高的群众威信，能够团结号召群众办成事。

四川各地的情况表明，凡是项目实施比较好的，都是基层领导班子战斗力较强的。

③要因地制宜，科学选定建设方案。

所选工程建设方案既能省钱，又要管用。

④要严格项目建设管理。

小型农田水利工程试点项目，虽然投资小、规模小，但直接关系群众切身利益，搞不好会挫伤群众的积极性。

要加强项目管理，积极推行主体工程投标制、材料设备集中采购制、资金报账制等有效管理措施。

⑤要加强技术指导和服务。

⑥要做好与农业综合开发资金、水保资金等各项支农资金的整合，发挥规模整体效益。

为进一步推动小型农田水利设施建设管理，提出以下几点建议：

1、进一步加大对小型农田水利工程投入力度。

造成小型农田水利工程老化失修、效益衰减严重的主要原因是投入不足。

就四川省讲，2005年全省用于小型农田水利工程建设的资金是3501.45万元，其中中央财政补助540万元，省级财政投入880万元，市级财政投入160万元，县及县以下财政投入509.31万元，群众集资与投劳折资1421.14万元。

这些资金如果平均分配到184个县市区，一个县市区还不足20万元;如果平均分到每处小型农田水利工程或小型水库灌区，还不足60元和8000元（截止2005年底，四川省有小型农田水利工程627792处，其中小型水库灌区4856处）。

农村基础设施建设同城市基础设施建设一样，都是政府的重要职责。

搞不好不仅会影响新农村建设的进程，而且还会影响社会主义和谐社会的构建。

从目前情况看，政府在城市基础设施建设方面的投入，仍然远远大于对农村基础设施建设的投入，重城市轻农村的现象依然存在。

各级政府必须把包括小型农田水利工程在内的农村基础设施纳入国民经济与社会发展规划，加大投入。

对农村水利基础设施来讲，当务之急是在稳定提高大中型灌区续建配套与节水改造以及人饮安全资金的同时，尽快扩大中央小型农田水利工程建设专项资金规模，以引导和带动地方各级财政和受益农户的投入，加快小型农田水利设施建设步伐。

2、进一步深化和完善农村水利改革。

一是要针对目前小型农田水利工程产权制度改革中出现的新情况、新问题，在广泛吸收地方小型农田水利工程产权制度改革经验做法的基础上，尽快制定一个全国性的指导意见，以推动小型农田水利工程产权制度改革健康深入发展。

二是要以构建和完善农民用水户协会内部管理机制为重点，以行政区域或水利工程为单元，通过对基层水利队伍的改组、改造、改革和完善，推动农民用水户协会的不断建立和发展，加快大中小型灌区管理体制改革步伐。

三是不断深化农村水利改革。

当前，农村出现了劳动力大量外出打工、水利工程占地农民要求补偿、群众要求水利政务公开等一系列新情况、新问题，迫切需要我们加强政策研究和制度建设，通过不断深化农村水利改革，培养典型，示范带动，逐步解决农村水利发展过程中出现的热点难点问题。

3、加强基层水利工程管理单位自身能力建设。

基层水利工程管理单位自身能力建设是农村水利工作的重要内容。

今后的农村水利建设要改变过去只注重工程建设而忽视自身建设的做法，工程建设与基层水管单位自身能力建设要同时审批、同时建设、同时验收。

要进一步调整农村水利资金支出结构，允许部分资金用于包括管理手段、信息网络、办公条件等在内的管理单位自身能力建设，以不断提高基层水管单位服务经济、社会的能力和水平。

4、加快农田水利立法，从根本上改变小型农田水利设施建设管理薄弱问题。

目前，涉水方面的法律法规不少，但针对农田水利工程建设管理的还没有。

尽快制定出台一部关于农田水利方面的法规条例，通过健全法律制度，明确各级政府、社会组织、广大群众的责任，建立保障农田水利建设管理的投入机制，建立与社会主义市场经济要求相适应的管理体制和运行机制，依法建设、管理和使用农田水利工程设施，已成为当务之急。

四、结语

　　摆浪河水库灌区实施灌区配套项目后，在粮食生产、经济发展、防洪安全、生态环境、供水保障等方面，已发挥出较好的效益。

随着灌区设施的配套不断完善和各项改革的不断深入，从提高灌区管理水平、建立高效的运行机制着手，继续实现灌区建设与管理的科学、规范化，使灌区的经济效益和社会效益同步增长，走向自我积累，自我发展的良性循环道路，实现灌区的可持续发展。