第五讲公共安全管理流程方案Word格式文档下载.docx

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它接收某一输入，经处理后产生的输出对接受者来说更有效——“流程具有一个起点和一个终点，流程具有明确的输入和输出”；

（4）DavidA.Garvin:

流程的本质是做事情的方法；

（5）EugeneH.Melan:

从操作的观点看，流程是一组密切联系、相互作用的活动，每一项活动都有内容明确的输入和输出，都有定义明确的开始和结束；

（6）ISO9000：

流程是一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动；

总体而言，可以将“流程”看作为完成某一目标或任务而进行的一系列有序的、逻辑相关的活动集合。

1.2流程的功能属性

（一）目的性和有序性——本质属性

为实现既定目标的管理活动，需要实施一系列相互关联的行为。

“相互关联”表现在时间顺序、空间结构和功能行为方面。

（二）系统性和整体性——对象范围

流程包括组织所有的各项活动，是一个综合的有序系统，跨越部门和地域。

以活动过程为中心，需要充分整合不同部门和岗位的资源，节约成本，提高效率。

（三）柔性和开放性——外部环境适应性

组织的业务流程处在不断的变化中——组织的外部环境变化、组织体系变化、组织机构变化等，使得组织的业务流程必然随之变化。

所以，流程需要具有柔性、弹性和开放性。

所以，在流程设计和再造的过程中，需要建立基于柔性和变革的管理模式，使得组织流程在保持必要的稳定性同时，也具有可持续改进的特征。

1.3流程的类型

表1流程的类型

分类标准

流程分类

基本内容

活动价值

核心流程

（关键流程）

为组织创造利益的关键性业务流程

辅助流程

（辅助流程）

为核心流程直接服务的辅助性业务流程

管理流程

为核心流程和辅助流程提供管理支持的流程

活动形态

单向流程

从开始到结束只有单一方向及单一路径

树状流程

相互独立的并联活动在各个路径终点结束

单步骤往返流程

从本部门传到第二个部门再传回本部门

汇集流程

从不同的起点开始最后回到共同的结束点

循环流程

从起点到终点结束时又回到起点重新循环执行

结构层次

一级流程

（总体流程）

侧重如何对组织活动进行分类，规定了组织管理活动的阶段划分及各阶段间的相互关系。

二级流程

（局部流程）

针对组织活动的具体过程，反映出各管理阶段和重要环节间的相互关系。

三级流程

（细部流程）

针对组织活动具体过程的具体实现步骤，反映出各管理环节中业务活动间相互关系和流转过程。

二、公共安全管理的基本流程

2.1国内外关于公共安全管理（应急管理）阶段的不同划分方法

（1）最常见的三阶段模型

事前

事中

事后

（2）StevenFink（1986）:

应急管理四阶段模型

一是征兆期（Prodromal）：

征兆显示有潜在的紧急事件可能发生；

二是发作期（Breakout）：

具有危害性的事件发生并引发紧急情况；

三是延续期（Chronic）：

紧急事件的影响持续扩散，决策者努力控制事态；

四是痊愈期（Resolution）：

紧急事件已完全得到解决。

（3）IanI.Mitroff（1994）:

应急管理五阶段模型

一是信号侦测：

识别新的紧急事件发生的警示信号并采取预防措施；

二是探测和预防：

决策者搜索已知的风险因素并尽力减少潜在损害；

三是控制损害：

决策者努力使紧急事件不影响组织运作的其他部分或外部环境；

四是恢复阶段：

尽快让组织运作正常；

五是学习阶段：

组织成员回顾和审视所采取的应急管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。

（4）RobertHeath（1998）:

应急管理4R模型

减少（Reduction）

准备（Readiness）

响应（Response）

恢复（Recovery）

（5）TimothyW.Coombs（1999）:

应急管理PPPL模型

预防（Prevention）

准备（Preparation）

绩效（Performance）

学习（Lean）

（6）从PPRR到MPRR

PPRR:

MPRR:

减除（Mitigation）

（7）《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）：

应急管理的4阶段

一是预防与应急准备

二是监测与预警

三是应急处置与救援

四是恢复与重建

2.2MPRR的详细分析

2.2.1减除（Mitigation）——也常翻译为“减缓”

（1）含义

Hazardmitigation——针对灾害的根源，采取防范和减少损失的措施，提供被动性地保护，减少灾害发生的可能性或限制其影响。

（教材，2010）

Mitigation——thosecapabilitiesnecessarytoreducelossoflifeandpropertybylesseningtheimpactofdisasters. 

Mitigationcapabilitiesinclude,butarenotlimitedto,community-wideriskreductionprojects;

effortstoimprovetheresilienceofcriticalinfrastructureandkeyresourcelifelines;

riskreductionforspecificvulnerabilitiesfromnaturalhazardsoractsofterrorism;

andinitiativestoreducefuturerisksafteradisasterhasoccurred.（PPD-8,2011）

减除的目的：

减少突发事件发生的可能性或限制突发事件的影响。

（2）类型

✧通常地，致灾因子减缓战略常分为两类：

一是结构性减缓（StructuralMitigation）。

涉及减轻突发影响的物理设施，如建设防洪堤坝、排水系统等。

二是非结构性减缓（NonstructuralMitigation）。

涉及减轻突发事件影响的制度建设，如土地利用规划、建筑安全法规等。

✧FEMA（1986）将致灾因子减缓战略常分为五类：

一是致灾因子源控制（HazardSourceControl）。

该措施对技术致灾因子的是有效的，如为防止火灾发生，将燃料控制在一定的范围防止其余氧气结合（注：

燃料、氧气、火源是火灾发生的必要条件）；

但是，该措施对自然致灾因子是无效的（注：

也有例外情况，如火山、洪水）。

二是社区防御工程（CommunityProtectionWorks）。

该措施最普遍应用于分流经过泛洪平原社区的洪水。

洪水控制工程的四个主要类型包括：

引流、大坝、河堤、海堤。

这些防御工程只能在一定程度上预防灾害的发生。

需注意，社区防御工程的最大问题容易使人们高估其有效性。

三是土地使用措施（Land-usePractices）。

指人们利用土地的方式，涉及林地、牧场、农地、住宅、商业、工业建筑及其基础设施。

地方政府通过风险沟通、激励和处罚影响土地使用措施。

四是建筑施工措施（BuildingConstructionPractices）。

建筑构成元素；

水文致灾因子的机构性防护；

火山致灾因子的机构性防护；

风力致灾因子的机构性防护；

地震致灾因子的机构性防护；

空气有害物质的机构性防护；

建筑规范。

五是建筑物内部物体的保护（BuildingContentsProtection）。

三种方式：

内部转移；

原地保护；

内部稳定。

（3）实施

参考教材表7-1

（4）讨论

✧如何让“减除”成为可能？

这不是一个单纯的技术问题。

“减除”的意义毋庸置疑——降低突发事件发生的概率，降低突发事件的影响与损失，促进人类的可持续发展。

“减除”是一项需要计算长期收益的活动，需要长期投入，占用大量经济资源，故短期内很难收到明显效果。

可以说，“减除”的收益是长期的、隐形的。

即使在美国，“减除”仍然是灾害管理中执行较差的一项。

其原因主要有两个方面：

一是“减除”的措施通常由学者而不是政策制定者提出，研究议题转变为政策议题并非易事；

二是“减除”需要在日常的管理中坚持不懈地贯彻，日常管理部门很少愿意真正花精力去做。

2.2.2准备（Preparedness）

emergencypreparedness——为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。

（李湖生，2010）

nationalpreparedness——theactionstakentoplan,organize,equip,train,andexercisetobuildandsustainthecapabilitiesnecessarytoprevent,protectagainst,mitigatetheeffectsof,respondto,andrecoverfromthosethreatsthatposethegreatestrisktothesecurityoftheNation. 

（PPD-8,2011）

（2）内容

图1应急准备的循环过程

a）预案制定

Planningmakesitpossibletomanagetheentirelifecycleofapotentialcrisis,determinecapabilityrequirements,andhelpstakeholderslearntheirroles.

Governmentsatalllevelshavearesponsibilitytodevelopdetailed,robust,all-hazardsresponseplans.

Amongthemanycontingenciesthatresponseplansmustaddress,planningforevacuationspresentsparticularchallenges.

Specificproceduresandprotocolsshouldaugmenttheseplanstoguiderapidimplementation.

b）组织

Organizingtoexecuteresponseactivitiesincludesdevelopinganoverallorganizationalstructure,strengtheningleadershipateachlevel,andassemblingwell-qualifiedteamsofpaidandvolunteerstaffforessentialresponseandrecoverytasks.（制定全面的组织框架、加强各级领导、召集训练有素的工作人员和志愿者队伍执行基本的应急响应和灾害恢复任务）

c）装备

Acriticalcomponentofpreparednessistheacquisitionofequipmentthatwillperformtoestablishedstandards,includingthecapabilitytobeinteroperablewithequipmentusedbyotherjurisdictionsand/orparticipatingorganizations.

d）培训

Buildingessentialresponsecapabilitiesnationwiderequiresasystematicprogramtotrainindividualteamsandorganizations–toincludegovernmental,nongovernmental,private-sector,andvoluntaryorganizations–tomeetacommonbaselineofperformanceandcertificationstandards.

e）演练

Exercisesprovideopportunitiestotestplansandimproveproficiencyinarisk-freeenvironment.Exercisesassessandvalidateproficiencylevels.Theyalsoclarifyandfamiliarizepersonnelwithrolesandresponsibilities.Well-designedexercisesimproveinteragencycoordinationandcommunications,highlightcapabilitygaps,andidentifyopportunitiesforimprovement.

f）评估及改进

Evaluationandcontinualprocessimprovementarecornerstonesofeffectivepreparedness.Uponconcludinganexercise,jurisdictionsshouldevaluateperformanceagainstrelevantcapabilityobjectives,identifydeficits,andinstitutecorrectiveactionplans.Improvementplanningshoulddevelopspecificrecommendationsforchangesinpractice,timelinesforimplementation,andassignmentsforcompletion.

2.2.3响应（Response）

针对突发事件（灾害）采取的措施或行动。

或：

立即采取行动以挽救生命、保护财产和环境、满足人们的基本需要。

目标：

一是保护灾民；

二是现在原生灾害带来的损失；

三是最大限度地减轻次生灾害和衍生灾害带来的损失。

启动：

事件发生时（展开讨论）

（2）应急响应的步骤（流程）

a）TheResponseProcess（NRF,2008）

✧收集情报，把握情况进展。

工作重点：

（1）在适当的时间提供准确的信息；

（2）改进并整合国家报告系统；

（3）收集应急反应中心的信息，报告有关专家。

✧动员和部署资源和能力。

（1）启动人员、资源和相关能力；

（2）请求更多的资源和能力；

（3）确定需求和提前落实资源。

✧协调应急响应行动。

（1）管理应急功能（任务）；

（2）协调初期行动；

（3）协调外部支援的请求；

（4）确定并整合资源和能力；

（5）协调信息。

✧解除行动，恢复常态。

b）流程扩展——中国突发事件应急响应的一般程序（王宏伟，2010）

✧接警与初步研判。

（1）应急管理部门、110、119、120、122；

（2）接到报警后，详细询问、记录突发事件情况——时间、地点、性质、规模、人员伤亡、财产损失等情况；

（3）上报领导；

（4）领导组织相关人员对突发事件级别等进行初步研判；

（5）若超出管辖范围，向上级组织报告。

注：

对突发事件级别判定“就高不就低”、“宁可信其有，不可信其无”。

另外，对于敏感时间、敏感地点发生的突发事件，要给予特别重视，分级可从高。

✧先期处置。

（1）事发地人民政府在上报的同时，应迅速派员赶往突发事件现场（为什么？

）；

（2）核实、观察事态发展情况，并就近组织应急资源进行先期处置，防止事件扩大。

思考：

如果事件性质比较特殊呢？

——核与辐射事故

✧启动应急预案。

突发事件级别确定后，按照分级响应原则，拥有相应管辖权的人民政府启动应急预案，调集应急队伍、应急物资，排除应急协调人员和专家赶赴现场，成立现场指挥部。

✧现场指挥与协调。

（1）现场指挥部由有关部门、军地领导、专家学者联合组成；

（2）现场指挥部选择应遵循安全、就近原则；

（3）现场指挥部根据时间现状、趋势，科学、合理、果断地确定应急方案。

谁是现场的第一指挥官？

广东省突发事件应对条例（2010）：

第三十六条　突发事件应急处置工作实行现场指挥官制度。

　　履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当根据应急处置工作的需要设立现场指挥部，派出或者指定现场指挥官，统一组织、指挥现场应急救援工作。

　　现场指挥官有权决定现场处置方案，协调有关单位和部门的现场应急处置工作，调度现场应急救援队伍。

各有关部门、单位、公众应当服从和配合现场指挥官的指挥

✧抢险救援。

（1）各部门协调配合；

（2）对现场危险源进行检测，保护人员安全，防止次生、衍生灾害发生；

（3）先救人，后救物。

✧扩大应急。

若事态恶化，突发事件现场指挥部应启动扩大应急机制，及时向上级人民政府请求支援，加大人、财、物投入。

“扩大应急”还能向谁发出请求？

✧信息沟通。

（1）指挥部将实时信息上报；

（2）建立新闻发言人制度，防止谣言。

✧临时恢复。

（1）应急救援结束后，环保部门、卫生防疫部门对区域进行监控；

（2）有关部门清理现场和废墟；

（3）开展善后工作

✧应急救援行动结束。

（1）指挥部撤销；

（2）应急预案关闭；

（3）应急救援行动结束。

✧调查评估。

突发事件起因、性质、影响、责任、经验教训。

（3）应急响应的基本内容

a）教材第10章

一是应急评估；

二是致灾因子作业；

三是人员保护；

四是突发事件管理。

b）我国突发事件的应急处置措施（突发事件应对法，2007）

第四十九条　自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：

（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；

（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；

（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；

（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；

（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；

（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；

（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；

（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；

（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

第五十条　社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：

（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；

（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；

（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；

（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；

（五）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。

严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。

（4）应急响应过程中的其他问题（讨论）

一是次生灾害、衍生灾害的防范；

二是应急响应者的保护；

三是应急现场的指挥协调；

四是应急指挥机构的安全；

五是突发事件的问责。

2.2.4恢复（Recovery）

恢复（Recovery）包含三层含义：

一是包含恢复原状的含义，也有加强改进的含义；

二是包括物理上上的重建，也包括经济、环境、社会、心理影响的消除；

三是关照了法律的责任与义务，也包含了社会道义的约束。

——对比讨论——

复旧（Restoration）:

“恢复到灾前的水平”；

复兴（Rehabilitation）:

突出“改进”的含义；

重建（Reconstruction）:

主要指物理环境与建筑物；

复原（Restitution）:

突出法律含义。

a）短期恢复（Short-TermRecovery）

a1ImpactAreaSecurityandReentry

a2TemporaryShelter/Housing

a3InfrastructureRestoration

a4DebrisManagement

a5EmergencyDemolition

a6RepairPermitting

a7DonationsManagement

a8DisasterAssistance

b）长期恢复（Long-TermReconstruction）

b1HazardSourceControlandAreaProtection

b2Land-UsePrac