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完善政府采购制度研究论文
完善政府采购制度研究
摘要：
政府采购制度是西方国家公共支出管理的一项重要制度，是国家公共财政的一项重要内容。
随着我国《政府采购法》的出台，我国形成了相对完善的政府采购法律体系，政府采购实践也取得了一定的成果。
但由于观念上没有转变，配套措施尚不健全，我国政府采购制度在实践中还存在许多问题。
另外，某些法律条文规定的不明确、不具体，原则性强，弹性大，容易造成执行中的主观臆断。
由此可见，我国的政府采购制度只是初具雏形，整个体系还相当不完善、不健全，带来了改革的空间。
我国政府在WTO 谈判中虽未明确承诺在近期开放政府采购市场，但从实际情况看，受经济全球化影响，中国与各《政府采购协议》成员国缔约已在所难免。
而将我国政府采购现状与该协议具体规定相比较，不难发现中国政府采购正面临诸多严峻挑战。
因此，如何寻求途径使我们逐步与国际接轨，是当前亟待解决的问题。
本文正是通过对市场经济条件下政府采购制度一般概念及理论的分析，对相关国际组织政府采购规则的借鉴研究，来探索政府采购及其管理的一般规范，以对完善我国政府采购制度提供有益参考。
本文分为三部分，第一部分简要介绍政府采购制度的含义和特征；第二部分我国现阶段政府采购制度的当前现状分析和存在问题；第三部分结合我国实际情况并借鉴国际立法，提出完善我国政府采购制度的一些建议。
关键词：
政府采购制度法制化纳税人
目录
1引言3
2政府采购及其制度概论4
2.1政府采购的内涵、特征和基本原则4
2.1.1政府采购的内涵4
2.1.2政府采购的特征4
2.1.3我国政府采购的基本原则7
3我国政府采购的现状及存在问题8
3.1我国政府采购制度的形成与现状8
3.1.1我国政府采购的产生和制度的形成8
3.1.2我国政府采购制度的现状9
3.2我国政府采购制度存在的问题11
3.2.1与国外政府采购比较存在的问题11
3.2.2政府采购法律制度存在的问题12
3.2.3政府采购管理体制和团队素质存在的问题13
3.2.4当前政府采购监管存在的问题14
3.2.5政府采购制度存在的其他问题15
4完善我国政府采购制度的建议16
4.1国内外政府采购制度比较借鉴16
4.2完善我国政府采购制度的措施18
4.2.1健全政府采购法律体系18
4.2.2加强采购机构和相关人才队伍建设20
4.2.3明确采购目标，完善管理模式，改进操作方式21
4.2.4加强政府采购监督体系23
4.2.5加强政府采购管理监管工作，完善政府采购监管制度24
5结论29
6注释.............................................................31
7参考资料........................................................32
1引言
政府采购制度是公共支出管理的一项重要制度，在很多国家有着相当长的历史，尤其是在市场经济发达的西方国家已经形成了相对完善的制度体系。
我国建立起现代意义上的政府采购制度的时间不长，《中华人民共和国政府采购法》于2003年1月1日起实施，各地区政府采购实践在收到较好效果的同时也存在着诸多问题。
加入世贸组织以后，我们所面临着空前的挑战与机遇又对我国政府采购制度提出了更高的要求。
研究和完善政府采购制度，对转变政府职能、进行宏观调控、优化经济结构、促进国内企业的国际竞争力、实现社会经济政策目标具有重要的意义。
2政府采购及其制度概论
2.1政府采购的内涵、特征和基本原则
2.1.1政府采购的内涵
政府采购，也即一般意义上的公共采购[1]，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。
政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理制度，是国家财政的重要组成部分[2]。
以招标方式为主的政府采购制度诞生至今已有200多年的历史，作为一套完整的制度规范，其核心是公开、公正和有效竞争。
借鉴国际先进经验推行政府采购制度的全面发展是党中央、国务院推进党风廉政建设，有效遏制采购活动中的腐败行为，深化财政改革，强化财政预算约束力，化资源配制的重大举措。
它不仅是加强财政支出管理的途径，也是市场经济条件下强化宏观调控的重要手段。
政府采购制度对于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目标的实现具有重要的意义。
2.1.2政府采购的特征
政府采购与个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购相比，具有以下特征：
（1）主体的特定性。
政府采购的主体是“政府”。
“政府”本来是指国家机关及其管理机构，通常不包括由政府组建、资助和经营但不属于政府管理机构内的企业、社会保障基金和为数众多的半自治组织。
即它不同于范围更为宽泛的“公共领域”。
但“政府”有从形式性概念发展为职能性概念的趋势。
（2）目的的公共性。
政府采购属于公共支出管理。
“从一定意义上讲，公共支出管理被看作是一个长长的价值链，起始于预算编制，经由通过政府采购和工程承包执行预算，终结于彬彬有理地向公众提供服务。
”政府采购为非商业性采购，采购意图一般是围绕政府政策制定的。
政府采购非以盈利为目的，不是为卖而买，而是为政府部门提供必要的消费品或贯彻特定的社会经济政策，是向社会提供公共利益，扶持弱势群体，实现分配正义和实质公平的有力宏观调控手段，具有较强的福利性、政策性和公共性。
（3）资金来源的财政性。
政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，最终来源为税收和政府公共服务收费所形成的公共资金（Public fund）。
表现为财政支出总额减去转移支出和余额，是直接获得相等代价的财政支出。
政府采购的主体是依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体等，其资金运作需纳入国家预算约束的范围之内；又因政府采购范围广，规模大，所涉的资金数量多，因而需要按照法定的方式方法运作，以防出现腐败侵害广大纳税人的权利。
（4）监管的严密性、采购过程的透明性和公开性。
政府采购不是简单地一手交钱、一手交货，钱货两讫，而是要按有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动几乎毫无例外地在严格的法律和管理限制下进行。
政府采购不仅其法律和程序是公开的，而且其过程也是在完全公开的情况下进行的，一切采购活动都要作出公共记录，所有的采购信息。
政府采购的权力来源于纳税人的授权，因此政府采购行为应该接受社会公众的监督，应该具有透明性和公开性。
（5）规模的巨额性。
政府始终是各国国内市场最大的用户。
在很多国家，政府采购金额占一个国家国内生产总值（GDP）的10%。
据统计，欧盟各成员国政府采购总额占GDP的12%；美国政府在1989-1992年间每年仅用于货物和服务的采购就占其GDP的26-27％，每年有2000 多亿美元的政府预算用于政府采购。
现代意义上的政府采购制度，从根本上说是现代市场经济发展的产物。
在自由资本主义时期，由于市场经济国家信奉“看不见的手”理论，政府基本上不参与不干预国民经济活动，虽然政府为了日常工作的正常进行必然要进行购买，但其直接采购的物品特别是政府为公众提供服务、直接承办的公共工程十分有限，因此，政府采购市场并不发达。
进入到现代市场经济阶段后，国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。
为了弥补市场的缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预经济，其方式之一就是利用政府采购的杠杆调控国民经济的发展，通过扩大政府财政支出举办公共事业，为经济的发展创造条件[3].由于政府采购规模的迅速扩大及对社会经济产生的广泛影响，很多国家都成立了专门的机构或通过专门的法律，以规范政府采购行为。
政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化的管理。
美国在1761年颁布了《联邦采购法》，该法案对政府采购的形式、程序给予了详细的规定。
英国政府在1782年设立了文具公用局，作为特别负责政府部门所需办理公用品采购的机构，以后发展为专门采购政府各部门所需物资的机构。
目前，西方国家的政府采购金额一般约占GDP的10％，占财政预算总支出的三分之一[4].据估测，全球政府采购资金每年超过3100亿美元，公开的公共产品购买一般都可以节资10％左右[5].政府采购实质上把市场竞争机制和财政支出管理有机的结合起来。
2.1.3政府采购的基本原则
政府采购是财政支出管理市场化商业运作的有机结合，有自己的运行规律，也有自身遵循的原则。
由于学者们对它的认识和理解的不同，归纳总结的原则也不尽相同。
我们认为，政府采购所应遵循的基本原则应为公开透明、公平竞争公正和诚实信用原则四项内容。
（1）公开透明原则。
公开才能透明，公开透明原则就是指政府采购中采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开，并接受公众的监督，政府的采购记录也可以公开进行审议。
公开透明原则是国际政府采购规则中的一项重要原则。
（2）公平竞争原则。
政府采购就是要通过在最大范围内实现公平竞争来获得竞争价格、竞争质量的优势，通过竞争授予合同，每个参加政府采购的当事人都有同样的机会，地位一律平等。
（3）公正原则。
对参加采购活动的任何供应商、承包商或者服务提供者一视同仁，不得对任何一方进行歧视。
公正原则是建立在公开和公平的基础之上的，只有公开和公平，才有可能达到公正的结果。
（4）诚实信用原则。
市场经济既是法制经济也是信用经济，需要以当事人的诚实信用作为市场有序运行的基础。
诚实信用原则约束的是采购活动中的各方当事人，采购机关在项目公布、信息传达、评标、审标过程中要真实，不得有任何虚假；供应商所提供的采购物品、服务要达到投标时所作出的承诺。
3我国政府采购制度的现状及存在问题
3.1我国政府采购制度的形成与现状
3.1.1政府采购的产生和制度的形成
“新秩序不可能代表与过去的完全决裂。
它必须从现有各种安排里面发展出来，从而到最后，将会有更多旧观念、态度和制度融合到未来秩序中去。
”政府采购是随着国家的出现而产生的，政府采购制度则是国家对政府采购行为的规范化管理而形成的。
随着世界经济的区域化和全球化进程的加快，政府采购由封闭走向开放，成为世界贸易自由化的一个重要领域。
（1）政府采购的产生 。
自从人类社会开始从事商品交换活动，采购就随之产生。
当时的采购主体主要是个人、家庭和原始部落。
随着国家的产生和社会的发展，采购主体日趋多元，出现了政权机构、企业、团体等采购主体。
（2）政府采购制度的形成。
政府机构开始就政府采购问题进行制度建设和机构建设，标志着政府采购制度的初步形成。
20 世纪以后，随着政府采购规模的不断扩大，政府采购制度也进入了完善时期。
政府采购的发展与西方经济理论的发展息息相关。
在自由市场经济时期，市场是作为“看不见的手”被认为是唯一的，也是最佳的资源配置方式，但 20 世纪30 年代的西方经济大萧条诞生了以凯恩斯为代表的宏观经济理论，该理论着重强调了政府对经济的宏观调控作用。
从此以后，政府采购作为政府的一项经济手段获得了较快的发展。
由于政府采购规模的迅速扩大，对社会经济产生广泛的影响，为了兴利除弊，各项有关政府采购的法规便应运而生，并在实践中不断得到完善。
3.1.2我国政府采购制度的现状
对于我国政府来说，推行法制化、现代化的政府采购制度是一个崭新的国家财政管理概念。
我国的《政府采购法》于2002年6月29日由全国人大常委会审议通过，自2003年1月1日正式生效，我国采购制度领域始有了自己的基本大法。
随着近年来的实践，我国政府采购制度体系已经初步形成，主要表现在：
首先，以《政府采购法》为核心的政府采购制度法律框架初步形成。
在中央，财政部陆续颁布了《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购品目分类表》、《政府采购运行规程暂行办法》、《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》、《中央单位政府采购管理实施办法》等一系列规章制度。
地方政府则制定了一系列地方性法规、规章、政策，贯彻和执行中央的法律法规，其中省、市级政府的采购管理办法，对于完善基本程序和监督管理，规范地方政府采购行为方面发挥了重要作用。
其次，建立了比较完备的政府采购管理机构。
1998年，国务院根据建立政府采购制度和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。
随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。
到2000年，各地政府采购机构建设已基本完成。
第三，集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已初步确立，政府采购规模和范围不断扩大。
1998年全国政府采购规模为31亿元，1999年为130亿元，2000年达到328亿元[6].政府采购的范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类，越来越多的供货商参加到政府采购活动中来。
第四，政府采购信息管理系统框架初步建成。
为了实现政府采购工作的公开和透明，并按照国际惯例，中央和省级财政部门都指定了政府采购招标中标信息发布媒体，《中国政府采购》杂志的创刊，标志着杂志、网络、报纸三位一体的政府采购信息管理体系建设工作基本完成。
各地也建立起市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统，有的地方还实现了网上招、投标，政府采购的运营效率也在不断提升。
3.2我国政府采购制度存在的问题
政府采购制度作为政府财政制度的重要组成部分，在西方国家已有二百多年的历史。
由于我国政府采购工作起步较晚，虽然这一工作现在已在我国各地蓬勃展开，但从我国各地开展的情况看，问题却不少，主要表现在：
3.2.1与国外政府采购比较存在的问题
政府采购行为的作用仅仅处在节约资金、消除腐败等较低层面上，未起到调整总量平衡，优化经济结构，参与国际竞争等高层次的作用。
随着世界贸易自由化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到国际贸易领域。
1979年，东京回合多边贸易谈判签订了一个政府采购协议，标志着政府采购市场由封闭走向开放。
此后，随着世界经济的区域化和全球性进程的加快，各区域性经济组织也相继制定了政府采购协议或明确了市场准入的条款。
在这些协议或条款中规定缔约方应给予同等机会的市场准入，建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。
世界贸易组织成立后其政府采购协议于1995年正式生效。
我国政府采购制度也应顺应经济国际化的客观要求。
政府采购面临的是一个全球化的大市场。
而我国政府未引导企业去国际市场上竞标，使得企业参与国际竞争的能力明显低于外国企业，也不利于我国产品进一步开拓国际市场。
而我国的政府采购市场打开后，其也将面临日趋激烈的国际竞争。
3.2.2政府采购法律制度存在的问题
1．政府采购的法律制度远未健全。
我国于 2003 年正式实施《中华人民共和国政府采购法》，此法为我国政府采购活动相关法律的建立奠定了基础，法律法规的有效运行离不开配套的监督机制的保障。
但目前，政府采购立法效力层次低，没有全国性法律，省、市等行政条例亦多有缺失。
由于缺乏实践经验和预见性，使得出台的规章制度规范性和防范性不高，操作过程中难免问题迭出。
2．政府采购预算流于形式，编制不规范，采购效率不高。
首先，在编制预算时，各单位都积极争预算支出指标、争项目，多多益善，而在争到指标、项目后，财政按计划拨款，支出使用单位自行安排采购资金使用，这就难免存在盲目采购、重复采购、随意采购等问题，对被采购商品和服务的价格、质量很少考虑。
其次，对节约资金的处理在两难境地；即使财政集中，还有一个在财政内部的体现问题，我国现行的财务管理体制是，层层分解指标，预算拨款层层下拨，单位用款结余也留在本单位；政府采购的直接支付制则只层层下达指标，但货款由财政拨付给供货商。
第三，按我国现行的财政管理体制，采购支出包含在各行政事业单位填报的预算和计划，财政预算无法细化到具体的采购项目，各单位在批准的预算框架内自行支配采购。
财政款项拨出后，财政部门没有多少精力来进行检查监督，各部门、各单位多报少购、报而不购等现象屡见不鲜。
实行政府采购制度后，财政部门把管理、监督的职能延伸到物资采购工作的全过程，把原来由各单位分别采购转移到政府集中采购，各单位不能像从前一样自行随意采购。
政府采购制度的实行使原有利益和权力分配格局发生改变，也就面对着来自政府部门内部由于部门利益而引发的巨大阻力。
3.2.3政府采购管理体制和团队素质存在的问题
1、政府采购管理体制混乱，采购人员专业素质低下。
目前，有些地方从事政府采购工作的采购机构仍然未做到实质上的独立，甚至由财政部门或中介机构代替。
有的地方虽然将采购部门独立出来，但是没有足够的专业人员组织和开展工作，大部分人员是靠关照、靠关系、靠调济进入采购部门的。
这些人员没有经过专门的政府采购相关知识培训，对一下管理知识、财经法律、招投标规则及程序、工程技术常识及国际惯例等相关知识掌握不够，缺少从事市场经济和商品的专业知识和工作经验。
2、政府采购队伍整体素质不高、专业化人才匾乏。
任何一项制度的成功建立和运转，都离不开人的因素。
政采购制度当然也是如此，政府采购工作本身又具有政策性强、涉及面广业务复杂多样的特点，涉及法律、经济理工等多学科知识，因此它实际上是一项专业性很强的工作。
要求采购管理人员不仅要懂得财经方面的知识，懂得提高采购效益，而且要具备招标投标程序、合同的签订与履行、商品性能鉴定等多方面的知识和技能。
同时，政府采购人员还应全面及时地掌握政府采购实践的变化和有关法规政策的变动情况，以适应不断变化发展的市场经济要求只有具备了这些时刻变化更新的专业知识、操作技能和相应的法规政策储备，能切实履行好政府采购职能，提高政府采购的工作效率和采购效益。
3.2.4当前政府采购监管存在的问题
1．认识方面存在问题。
首先，推行政府采购制度，既是财政支出改革的组成部分，又是市场经济体制的重要内容。
从这个角度上讲，这项工作应该既是财政部门的重要职责，又是政府工作的重要内容。
但现实的情况是很多单位、很多部门认为是财政部门的事；而在财政部门内部又不同程度地认为是具体从事采购业务的机构和人员的事。
因此，不仅是财政部门的外部、还是内部，与之相关的方方面面还没有引起足够重视。
其次，政府人员、广大纳税人对政府采购制度认识不清。
目前，我国的政府采购还处于起步阶段，有的领导认为政府采购是恢复“计划经济”、“统分统配”，或者认为政府采购制度完全是政府内部的行政行为，是绝对的权力[7].更重要的是，广大纳税人对自己在政府采购制度中的地位没有清楚的认识，未认识到政府的采购行为多是为了广大纳税人的利益，这样就从根本上影响到纳税人对政府采购行为进行监督的积极性，从而抑制了政府采购制度真正进入法制化的轨道。
2．政府采购监督机制不健全。
根据《政府采购法》的相关规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购的监督监管部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。
但在实际的政府采购工作中，一些财政部门热衷于参与政府采购的商业性决策，而将自己的监督管理职责置之度外。
同时，在实际工作中，供应商直接将商品发给采购单位，采购单位直接将货款支付给供应商，政府采购活动结束，对采购单位在使用中发现的质量问题、售后服务问题则没有相应的监督保障措施。
可以说，目前对政府采购活动还没有形成对事前、事中和事后进行有效的监督管理体系。
3．政府采购机构管理需要加强。
中央单位2001年的政府采购规模尽管比上年有显著提高，但在政府采购预算的编制、采购范围的拓展、组织形式和采购行为的规范、采购信息的反馈等方面还存在诸多问题。
采购资金管理弱化，监督失控。
政府采购资金预算约束力不强；政府采购资金总量分散、失控；政府采购资金运作效益低下；政府采购资金结算控管不力；国库集中支付比例不高，缺少制约，2004年全国平均不到40%。
而且中央单位政府采购规模增长速度低于地方。
具体为：
中央级政府采购活动没有和政府采购预算编制、政府采购资金支付衔接；监督检查不到位；部门政府采购机构、人员不到位。
3.2.5政府采购制度存在的其他问题
我国政府采购制度中还存在其它一些问题：
①政府采购范围和规模比较窄，采购项目结构单一；②数额较大的国家财政支出无法形成规模经济，资金使用效益不够高；③现行行政会计制度和财务管理体制与政府采购的直接支付方式相矛盾，使节约资金在预算上体现不出来[8]；④政府采购的透明度还有待提高，采购管理的制约机制还不健全，如招标过程的监督、招标机构的监督、评委的监督、评标、定标的原则等仍有不完善的地方，整个采购过程缺乏有效的仲裁和监督，信息披露不规范，不公平交易、腐败现象依然存在；
政府采购工作人员的素质影响到政府采购制度的经济目标和效益目标的实现。
政府采购是一项全新的工作，政策性强、涉及面广、业务复杂多样，对政府采购人员的专业知识和技能要求较高。
以上问题的存在严重影响了我国政府采购制度的实行，亟待改进。
4完善我国政府采购制度的建议
4.1国内外政府采购制度比较及借鉴
尽管我国在基本国情、经济发展、市场经济制度的完善和政府采购发展历史等方面与西方国家相比有很大的差异，但他们的成功经验和管理技巧确实有为人称道的地方。
因此，我国在健全和完善政府采购制度过程中，要博取国外成功经验为我所用，早日建立与国际接轨的完善、高效、透明的政府采购制度。
（1）加强保护民族工业随着经济开放程序和市场化程序的不断提高，我国的企业面临或正在受着前所未有的国际竞争压力。
加入 WTO 后，我国政府采购市场对外开放程度加大，国内企业特别是中小企业的不利地位更加明显，严重威胁着他们的发展，保护民
族工业将成为一个突出的问题。
而对本国政府采购市场的保护是一国政府采购制度的一项政策目标。
因此，我国应该要借鉴美国的政府采购制度，制定有利于保护国内企业的法规充分保护我国民族工业，支持国有企业的发展，使我国企业能从对外开放政府采购市场中获得合理的利益。
（2）充分发挥政府采购的导向功能。
政府采购制度是国家宏观经济调控的一项重要手段。
推行政府采购制度，充分运用其政策导向，可以发挥政府采购在宏观经济调控中的重要作用，促进经济和社会的可持续发展，通过政府采购为国家阶段性发展目标服务。
因此，各国政府采购制度的建立都是以促进政府采购经济有效以及其他社会政策目标的实现为其根本使命的。
（3）要保持充分的竞争。
我们要引进市场机制，保持充分的竞争。
充分竞争是现代政府采购制度中的焦点，不论是美国的竞争原则还是英国的物有所值原则都很好地体现了这一点。
通过市场机制的作用，利用充分竞争原则，不仅使政府在市场上购买到最佳的商品和服务，而且能够实现财政资金的优化配置。
何况充分的竞争还能形成良好的商业氛围，供应商会竞相提高产品质量，提供良好服务，推动科技进步和技术更新，最终促进社会的进步和经济的发展。
（4）完善政府采购的救济程序。
在制度的某些方面受到损害出现“失灵”的情况下，有效的救济程序是保证制度健康运行的重要保障。
因此救济程序成为有效的政府采购制度必不可少的一项内容。
各国都在其政府采购法律中规定了这种程序，允许采购双方通过司法的、行政的手段对不正当的采购行为提出质疑。
由于采购活动的特殊性，救济程序更重视协商、仲裁和调节手段的重要性。
（5）应借鉴世界经济体系政府采购区域性联合经验整个世界的政府采购市场都在向着一个相互开放、彼此沟通的方向发展，无论什么样国际组织或是地区的经济联盟，都努力通过制定种种协议来消除彼此间的贸易壁垒。
国际政府采购体系在国家之间实际上将政府采购形成一种以国家为区域单位的联合，将供应商资源联合成一个统一的市场资源，提高供应资源规模的同时也引人了有效的竞争，目
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