确立以强制执行权为主导的社会力量有效配合的执行机制.docx
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确立以强制执行权为主导的社会力量有效配合的执行机制
确立以强制执行权为主导的社会力量有效配合的执行机制
戴玉龙
一、社会力量有效配合机制的必要性
长期以来，我国执行工作的特征是法院以自身的力量为主直接向被执行人施用强制力，而以社会力量协助为辅的执行方式。
应当说，这种执行方式的产生有其历史的原因，例如我国在社会管理中以行政手段为主，执行工作一直处于审判的从属地位，民事经济纠纷涉讼率低和裁判后自动履行率高等等，使法院以自身的力量执行即绰绰有余。
这种执行方式在以前很长的一段时期内还能适应执行工作的需要，或者说它的弱点还未明显暴露出来，但当我国向市场经济体制转变时，随着市场主体的不断扩大和经济利益格局的不断调整，它的弱点越来越明显地暴露出来。
主要表现在：
（一）执行机构与其他国家机关和社会其他各类主体的联系越来越广泛、越来越密切，而执行机构在这种联系中始终无法以主导的地位出现。
（二）法院现有执行措施直接施之于被执行人的强制力有时难以奏效（如劳动力市场的建立，允许劳动力跨地域流动，使执行中被执行人、被执行财产难以寻找）。
（三）执行工作受到多方制肘，地方保护主义干扰着执行工作，等等。
当这种执行方式产生的矛盾积累到一定程度时，所谓“执行难”也就应运而生了，需要一种新的执行运行机制来适应这种转变。
因为执行工作作为上层建筑的一部分，同样受经济基础的制约，并适应经济基础的要求。
当经济体制转变为社会主义市场经济体制时，执行工作的运行机制也应当适应社会主义市场经济特点和要求。
社会主义市场经济是一个统一开放的大市场体系，各种经济成份参加市场经济活动的自主性和平等性使法院执行工作产生了一些新的问题：
怎样与其他国家机关协调好工作关系，以自身的行动来创造和维护法制产生的基础和条件。
我们知道，对于民事程序制度的保障作用是通过采用执行措施来具体实现的。
执行措施其本质是对被执行人的财产予以强制处分。
被执行人的财产上依附着各种社会关系，这些社会关系都是由特定的法律法规进行调整的并由相应的国家机关主管的。
这些社会关系从这种状态转化为那种状态，通常是因为当事人之间产生一定的法律事实或法律行为，由主管的国家机关根据法律法规的规定来予以改变或确定的。
法院执行虽然是以国家法律的名义对这些社会关系予以强制分离、转移，但却不能代替这些主管的国家机关来行使对某一具体社会关系改变原来状态的权力，因此真正落实还需要有关部门协助。
例如将被执行人的房产转移到债权人名下，并非法院裁定转移就可以了，还必须到房产登记机关办理产权变更登记手续。
那么新的执行工作的运行机制是怎样来适应社会主义市场经济的特点和要求呢？
我个人认为，它应是以法律赋予的强制执行权为主导，以社会力量协助为主要手段，以法院自身的力量为辅助这样一种执行方式表现出来。
这种运行机制的着重点是以法律赋予的强制执行权为主导，而以通过社会协助的形式表现其强制力，然后再加诸于被执行人身上。
在这种机制下，社会力量作为一种介质放大了国家强制力对被执行人的压力，使被执行人感到压力来自于四面八方，比之于执行机构直接运用国家强制力施之于被执行人身上，压力要来得大得多，使被执行人无法承受巨大的压力而就范。
例如国家证监会宣布对期货交易商实行“市场禁止进入制度”就是一个可借鉴的范例。
这种机制的优点就是执行机构花较小气力而能获得较大的成功，收到事半功倍的效果。
二、社会力量协助配合的现状及原因
任何权力的行使都需要其他权力的协助。
由于执行工作本身的艰巨性、复杂性、强制性以及执行对象的不确定性，强制执行在许多情况下需要社会相关方面的协助。
执行行为在实施过程中必须借助各种社会力量来保证国家强制力得到实施。
按照我国民事诉讼法的规定，协助人民法院执行的机关有六种：
1、登记机关。
民事诉讼法第二百三十条规定，在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。
2、到场作证人员。
民事诉讼法第二百二十四条规定，人民法院查封扣押财产，或者强制迁出房屋、强制退出土地时，被执行人是公民的，其工作单位或者财产、房屋、土地所在地的基层组织应当派人参加，并在执行笔录上签名或者盖章。
3、受委托的单位、人员。
人民法院在执行工作中认为有必要时，可将某些事项委托一定单位、个人办理。
如民事诉讼法第二百三十一条关于代为履行的规定。
4、有关的银行、信用社、储蓄所和其他有储蓄业务的单位等。
民事诉讼法第二百二十一条第二款规定，“人民法院决定冻结、划拨存款，……银行、信用社和其他有储蓄业务的单位必须办理。
”民事诉讼法第二百二十二条第二款规定，“人民法院扣留、提存收入时，……银行、信用社和其他有储蓄业务的单位必须办理。
”
5、持有执行标的物的有关单位和个人。
民事诉讼法第二百二十八条第二、三款规定，“有关单位持有该项财物或者票证的，应当根据人民法院的协助执行通知书转交，并由被交付人签收。
”“有关公民持有该项财物或者票证的，人民法院通知其交出，拒不交出的，强制执行。
”
6、有义务协助人民法院调查的单位和个人。
民事诉讼法第六十五条规定，“人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。
”“人民法院在执行时可以进行必要的调查，如财产状况调查，有关单位和个人不协助的，人民法院可以采取必要强制措施。
”
除了这些法定的协助执行义务人，我们所要讨论的是法律没有明确规定负有协助执行义务的社会力量，包括政府、警察、社会团体及其他可能对开展执行工作提供便利条件的公益机构等。
由于没有法律规定，法院同这些单位的关系只能称为“合作”，而不能称为法律意义上的执行协助。
因此，就会存在愿意合作和不愿意合作的问题。
从我院近年来的执行情况分析，经过我们的努力，在获得其他社会力量明确承诺给予配合的情况主要有以下几种分类：
1、同地方基层党委、政府及其他基层组织确立了一种比较密切的工作联系制度。
浦东新区范围大，下辖10几个镇、街道及数百个居委和村委，在法院执行过程中遇有矛盾激化事件或极端事件以及协助调查当地被执行人状况时，在这种情况，通过上级党委、政府协调，当地街道、镇政府及一些基层组织基本能主动配合法院，出面解决一些法院力所不能及的事情。
2、同其他政法机关建立了联合工作制度。
如在浦东新区政法委的牵头下，我院同新区公安局、司法局组建了“110”司法协助执行网络。
在浦东新区范围内，对发现下落不明的被执行人线索的，任何人均可以通过“110”报警电话，以此来控制被执行人。
这一制度贯彻实践下来效果比较好。
3、同行政管理机关目前尚处于一种就事办事的状况。
如工商、税务、房产、车管所等部门。
这些部门尽管能配合法院的协助调查、冻结及查封等业务，但在时间、效率以及公开度上，还不能够到位，还不能全方位的鼎力配合。
4、银行、证券所等在法律上有协助执行义务的金融部门，尽管最高院与人民银行联合发布了协助执行的文件，但实际上调查被执行人的实际财产情况和投资情况还存在一定的难度。
5、部分国有公司或行政性企业在协助执行方面也援以部门内部规定，不予协助执行的情况也不在少数。
6、部分社会团体和公益机关，如妇联、学校等，基于各种利害关系，基本都表现多一事不如少一事的态度，往往是敬而远之，抱着“事不关己，高高挂起”态度，对待法院协助执行的请求。
在众多的经济、社会管理领域中，法院自身的力量是有限的。
由于法律制度上只对少数与执行有关的机构、部门明确了协助执行的义务，许多社会主体因法院执行而与法院发生联系时，并不承认法院具有主导、指挥的地位，而认为是平行的关系。
因此，法院即使想要通过社会力量协助执行，也常变得异常困难。
由于得不到社会力量的协助，执行中运用强制力常常是事倍功半，因此执行机构感到不堪重负。
从深层次的角度来分析，不协助执行或协助执行不到位的原因与以下几个方面不无关系。
（一）体制层面上，司法独立不到位并由此导致地方保护主义
司法的独立性是建立一个法治社会的题中应有之意，但由于现行体制的原因，使司法独立这一法治的根本原则未能得以有效落实。
法院机构的设置，人员的安排，经费的来源都由地方决定，这就使得地方法院真正成为“地方的法院”。
在这一体制下，法院不受地方的干预是不可能的。
就行政权和司法权的阶位而言，并不存在哪个权利大小的问题，国家权利只是分工不同，没有高低大小之分。
但从国家权力的性质和特点上看，在法治条件下司法权具有行政权所具有的终局性和权威性特点，从这个角度看，行政权应服从司法权。
1985年联合国通过的《关于司法机关独立的基本原则》第一条规定：
“各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入本国的宪法和法律之中。
尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机构及其他机构的职责。
”可见，维护司法权的独立是行政机关的责任，行政权不应高于司法权。
（二）实践层面上，法院执行工作缺乏司法权威
在一个依法治国的社会中，司法具有至上的权威，司法最终解决原则使司法机关在全社会具有特殊的地位。
美国一位著名大法官曾有过这样一种形象的说法：
“我们能够作出最终判决，并非因为我们判决正确，相反，我们之所以判决正确，是因为我们享有终审权。
”一般说来，即使当事人不同意判决结果，他也认为判决是应当履行的。
而在我国目前社会中，司法缺乏应有的权威性，一方面是因为法官整体素质不高，司法的不公和低效引起人们对司法的不满甚至不信任；另一方面，司法体制中存在的一些问题如错案追究制和再审的滥用，也在一定程度上产生了误导公众对司法的评价并削弱了法院裁判的权威。
司法权威的缺乏使人们往往都用自己心里的一杆秤来衡量法院的裁判结果。
协助执行义务人不予协助。
虽然法律规定了执行法院可以采取制裁的手段，但真正实施起来还是有很多困难。
因为有的协助执行机关是国家行政机关，法院真正实施制裁的难度很大。
三、国外强制执行司法协助的实践
纵观国外各国，不存在我国所谓的“执行难”，对法治发达的国家来说，法院生效判决不能得到履行简直无法想象。
这里面涉及到各个层次的问题，既有体制上的，也有机制上的。
除国家政体不同外，就执行机构的设置问题也有不同形式。
国外不少国家也都在立法中明确了执行机关可请求有关单位协助。
如德国民事诉讼法第七百五十八条第三款规定，“执行员遇到抵抗时，有权使用武力，并且为此目的，可以向警察机关请求援助。
”第七百五十九条规定，“执行时遇到抵抗，或在债务人的住宅实施执行而债务人不在场，也没有成年家属或成年佣人在场时，执行员应该邀请成年人两名或乡镇官员、警察一名到场作证”；第七百八十九条规定，“实施执行需要官厅的协助时，法院可以请求官厅予以援助。
”
日本民事执行法第六条第一款规定，“当执行官执行职务受到抵抗，可以采取强制措施排除其抵抗，或者请求警察予以协助”；第七条规定，“当执行官或依照执行法院的命令执行民事执行职务的人（以下简称执行官等），进入他人住宅执行职务时，户主其代理人或者有一定鉴别能力的同居亲属、佣人及其他雇员不在场时，应指定市镇村的官员、警察及其它适合作为证人的人作为见证人。
根据前一条第一款的规定，执行官采取强制或请求警察协助时亦同”；第十八条规定，“当民事执行必要时，可向官厅或公署，请求协助。
”
我国台湾地区的强制执行制度受德国和日本的法律影响较大，在强制执行法中规定的协助机关大致有三类：
一是登记机关。
供强制执行的财产权的取得、丧失和变更。
二是自治团体、商会和同业公会。
查封时，遇到种类繁多、数量庞大的情况，执行机关于必要时，可以请自治团体、商会和同业公会协助查封、保管。
三是警察。
执行时遇到抵抗或债务人不在场，于必要时得请警察协助。
同时，国外关于执行机构的设置归纳起来大致有两种体例：
一是二元制，即执行权由不同的机关（或组织）行使。
二元制一般是法院与其他机构或组织分别行使执行权，法院在其中处于监督、指导的地位。
二元制在大陆法系以德国、日本为代表；英美法系以美国为代表。
二是一元制，即执行权统一由一个执行机构行使。
在采用一元制的国家，也是有质的区别的，如该执行机构是设在法院内部的，以奥地利和我国台湾地区为代表，执行权统一由执行法官行使；如该机构是设在法院之外的，以瑞典为代表。
总的来看，国外关于协助执行的主体比较广泛。
由于国外法院的权威比较高，虽然它们执行工作总的特点是，一般根据具体职责，由不同的机构承担，但其执行权力始终离不开法院的制约，执行行为受法院的控制，法院是执行的权力机关，这充分体现了执行行为所具有司法性质。
强制执行权被看成是司法权的延伸，所以具有同法院的裁判相同的地位和权威。
国外之所以不存在我们所谓的“执行难”，是与法院的权威密切联系在一起的。
而且，国外法院以外的执行机构，在执行中并不完全能行使我国理解的全部执行职能，因此，法院外的执行机构并不是我国国家意义上的执行机关。
四、完善社会力量有效协助运行机制的建议
当前执行工作不能获得社会力量有效配合的情况往往反映出了以执行权为内容的司法权和其他权力之间的互相碰撞，涉及到谁服从谁、哪种权利居于主导地位的问题。
执行权具有国家强制力，而国家强制力只有在社会力量的配合下，才能真正显示其威力，有效获得社会力量配合就是使执行工作形成一个不是法院一家独唱，而是整个社会大合唱的局面。
法院的执行工作是纠纷得到最终解决的最后途径，但相关的法律却没有相应赋予人民法院在最终解决纠纷时所应当拥有的权力，包括调查权、处分权等，这必然使人民法院的审判和执行工作同其所担负的任务不能相适应。
我们也应看到，执行难是伴随着经济发展所产生一种现象，其实质是司法的功能不能满足社会对其的需求，这是发展中产生，也必须依靠发展来解决。
党的十六届三中全会提出了树立和落实科学发展观，我们也应该用这种观点和理念来改进执行工作，保持强制执行权和其他权力的和谐，推进执行难的解决。
1、坚持党委的领导。
中国共产党是我国社会主义各项事业的领导核心，也是人民法院各项工作改革沿着正确政治方向健康发展的根本保证。
离开党的领导，任何事情都不可能取得成功。
1999年7月7日，中共中央发出11号文支持法院执行工作，要求各地各部门领导支持法院工作，这在建国50年来尚属首次。
党的十六大报告又提出“要彻底解决执行难”。
因此，解决执行难，必须进行系统治理，而系统治理并不是法院自身能够解决的，依靠党委的领导和全社会的努力。
2、加强执行立法，从法律上确保司法权在和其他权力发生联系时，处于主导地位。
要求法律、法规必须与之配套作相应的修改与补充，例如：
增加执行措施的种类，修改对执行机构职责的规定，补充对执行工作监督的规定，补充上下级法院机构的关系的规定，补充执行机构与其他各类社会主体之间关系的规定，对与执行相关的其他各类社会主体增加协助执行义务的规定等等。
3、对有关涉及财产（包括动产和不动产）登记、流转等信息资源让司法部门共享，以便查找和发现被执行人财产。
在科技日益进步的今天，实施不同管理机关、部门之间的电脑联网，在技术方面应该不存在问题。
考虑到本市法院整体素质的实际状况和避免承办人滥用职权，该项社会资源的权利可以交高级法院行使，由高院统一管理，各法院承办人需调查时，统一到高院办理调查。
对在执行过程中所产生的问题，高院也能及时掌握，尽快协商、解决。
4、建立社会信用和公民不良记录登记公告制度，确保诚实信用原则在全社会的树立和普及。
应当说执行难很大一部分是同被执行人故意逃避债务引起的，而对被执行人这种行为没有较好的预防措施和惩戒，以致有的被执行人可以一而再、再而三地拖欠债权人的欠款。
如果在被执行人有这种不良行为时，能在有关部门及时登记或予以公示，不仅可以起到预防作用，同时对被执行人也能起到施加压力的效果，增加其参加社会一切活动的风险成本。
对法人，则可以由工商管理部门主管；对个人则可以由当地警署，通过户籍警管理。
从而使社会各类主体自觉培养良好的法律意识和诚实信用观念。
从理论上说，有效获得社会力量配合的机制首先需要从法律制度上解决，就是说先得有一个法律依据，然后在实践中进行操作，使这个机制运转起来。
但法律制度的修改需要相应的法律意识的引导，在立法机关尚未产生对执行工作运行机制的全面认识的时候，在对社会其他方面的工作依赖大于对执行工作依赖的情况下，人们还无暇顾及对法律制度进行有利于建立执行工作新的运行机制的修改。
因此从实际情况出发，这种转变只能是从局部开始，在某些条件比较成熟的地方开始。
在局部转变获得成功并取得经验后，再逐步向全面推进，争取在更大的范围内获得立法上的支持。
（作者单位：
执行庭）
（责任编辑：
肖波）
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