村道养护管理体制和运行机制的探索.docx

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村道养护管理体制和运行机制的探索

村道养护管理体制和运行机制的探索

牟平区居山面海，平原丘陵相间，全区608个行政村，人口55万。

近年来，我区农村公路发展较快，到2007年底，农村公路总里程1068公里，其中县道26条263.2公里，乡道65条314公里，准四级标准以上村道525公里，等级公路通村率已达到90%，村道硬化率达到85%，超全省平均水平。

但是，随着社会经济的不断发展，由于受资金、体制等诸多因素影响，村道管理和养护问题日渐凸现，道路标准低，抗灾防灾能力差，安全设施不健全等问题，制约着农村经济社会发展，存在不安全隐患。

因此，建立村道养护管理体制和运行机制，加强村道养护管理，促进村道健康有序发展，已是当前和今后一个时期内摆在我们面前的一项亟待探索解决的重大课题。

一、坚持有路必养，用新的思想观引领村道养护管理体制和运行机制建设

近年来，村道建设得到迅猛发展，是农民兄弟最值得称赞的民心工程。

但村道建设总体上仍处于低水平状态，尤其是后续管养任务十分艰巨，一些问题亟待解决：

一是有些地方前期工作不够，实施方案和投资概算的有效性差，线路规划各自为政，村道不入路网、不连主线，通行质量差；二是全区行政村中有15%地处深山，地形复杂，属于尚未通车的“硬骨头”，已建成的村道中，占25%的路段处于特殊地理环境，遇上台风暴雨、地质灾害就通而不畅甚至不通；三是村道管养权责不明，长效机制不全，部分地方“乡上想管而无力管，村上该管而无力管”的现象突出。

政府主导作用发挥不足，行政村主体意识淡薄，村道路产路权不明晰，管养机构、职责、制度不落实，筹资无方，资金补助难以真正到位。

村道是县乡公路网络中的重要组成部分，对加快区域经济发展，逐步缩小城乡社会发展差距，加快城乡一体化进程有重要意义。

因此，我们必须针对村道存在的问题，高屋建瓴，充分认识建立村道长效管养机制的重要性和紧迫性。

（一）建立村道养护管理体制和运行机制，是贯彻落实十六届五中全会精神，践行“十一五”发展目标和任务，建设社会主义新农村的需要。

村道管养体制建设是中央统筹城乡经济社会发展做出的一项重要决策，是我国交通领域的一次深刻变革，也是农村公共服务制度的一项重大调整，事关我国建立现代综合交通体系和实现全面建设小康社会目标，影响广泛深远。

在“十一五”计划中，党中央提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，温家宝总理在2006年政府工作报告中强调，国家基础设施建设的重点将转向农村，加大包括村道在内的农村基础设施建设的投入。

（二）建立村道养护管理体制和运行机制，是适应新时期交通工作三大历史性转变的需要。

加强村道的管理和养护已是交通部门的一项重大的政治任务，在新的交通发展机遇期，交通领域呈现出三大历史性转变，我们必须牢牢加以把握和适应：

一是村道的发展要求从服务“三农”的一项重点工作转变为建设社会主义新农村的重要组成部分；二是村道的发展阶段从以建设为主转变为建设和管养并重；三是村道的发展内涵从立足于“通路”转变为“人便于行、货畅其流”。

（三）建立村道养护管理体制和运行机制，是改善农村生产和生活条件，增加农民收入，拉动农业产业发展，为农村经济社会全面可持续发展提供基础条件的需要。

近年来，台州村道建设一日千里，但县际间出现了发展不平衡的特征，南片发达县市椒江、路桥、温岭、玉环四市区已提前实现“双百”目标，北片欠发达县市仙居、天台、三门由于长期投入不足，发展较为缓慢，黄岩、临海的山区断头路较多，普遍存在路窄、坡陡、弯急，路况条件差。

农业和旅游产业是农民增收的重要渠道，涌泉蜜橘、东魁杨梅、枇杷、西兰花和有机茶等农产品以及124处自然、人文景观大多分布在山区。

因此，我们认为，发展农业和旅游产业，必须有现代化的交通设施作支撑，有配套完善的公路交通做保障，缩小发达县市和欠发达县市、平原地区和山区、城市和农村差距，增加农民收入的重点在山区，难点在山区，关键也在山区。

鉴于此，加强村道养护管理，努力把铺到农民家门口的路管养好，我们责无旁贷。

（四）建立村道养护管理体制和运行机制，是统筹村道建设与管养，促进农民就业，缓解社会矛盾的需要。

“公路通到家门口，老光棍娶上新媳妇，老百姓建起砖瓦房”、“公路通到家门口，果菜卖个好价钱”。

自2003年实施乡村康庄工程以来，村道真正成了农民就业的“助推器”。

但是，村道的管养明显滞后于建设。

目前台州只有10%的村道在维持简单的季节性养护和临时性突击养护，而且养护组织和生产方式原始落后，养护技术水平低下，失养状况较为普遍，导致大量村道存在不同程度的破损状况，使用周期缩短，不能保障正常的运输生产，甚至危及行车安全。

从这个层面上讲，建设和管养两者关系中，更重要的是管养。

在村道建设发展速度和规模与管养发生矛盾时，应该首先保证村道的管养。

（五）建立村道养护管理体制和运行机制，是保障村道管养资金来源稳定，实现村道长效管养的需要。

从目前的情况看，许多县市的村道由于地方财政紧缺和管养手段不到位，导致村道早期受损，影响了村道的正常使用。

台州北片的几个县市，大都是吃饭财政，有的甚至连发工资都困难，再安排村道管养经费有一定的难度。

但现实的问题是，村道如果不搞好养护，则可能会出现“一年修、二年丢、三年后变成大水沟”的情况，发挥不了其应有作用；不搞好管理，则不利于维护村道的路产路权，势必影响村道的长远发展，带来负面影响，况且现阶段管理工作已显现滞后性、薄弱性、间断性和被动性。

二、坚持与时俱进，用新的发展观统筹村道养护管理体制和运行机制建设

“十五”期间统筹城乡发展的村道得到空前拓展，极大地方便了最基层百姓的出行，带动了村级集体经济的发展，圆了老百姓几代人的梦想，为农村奔小康和社会主义新农村建设创造了重要的基础设施条件。

但从目前村道的现状看，体制性障碍仍然是制约农村经济发展的“瓶颈”，因此，我们认为必须用发展的眼光架构村道管养体制，以适应全面建设小康社会的需要。

（一）乡镇为主，上下联动

村道是指乡镇通达行政村所在地的社会公益性交通基础设施，包括公路桥梁、公路隧道和公路附属设施。

村道是在资金紧缺情况下交通部门和市县两级政府给予一定补助，而主要由乡镇人民政府组织村民投工投劳建成的。

《公路法》第八条规定“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”。

基于此，我们认为：

 1.村道的建设、管养的责任主体应落实到乡镇人民政府。

其主要职责可以概括为“四个确保”：

一是贯彻执行有关村道管理养护的政策法规，制定村道养护管理计划，建立村道日常管养专项基金，负责筹措和监管管养资金，组织协调、监督和考核村级组织实施，确保村道的完好、安全、畅通；二是督促村道沿线岩矿、企业做好使用路段的养护，确保村道路况经常处于良好状态；三是按规定划定村道两侧的建筑控制区并设置标桩、界桩及警示桩，有效保护村道及附属设施、村道用地、村道两侧建筑控制区，确保村道规划合理有序；四是申办村道扩建、改建和养护需要挖沙、采石、取土、取水的手续，确保违法占用、挖掘、损坏村道等行为及时得以制止。

 2.村道的管理养护应实行以条为主，条块结合，三级联动。

从条上来说，主要有二个链条：

县级人民政府→乡镇人民政府→村级组织和县级交通主管部门→县级公路管理机构→县级养护公司→乡镇交通管理机构。

县级人民政府要明确村道的管养主体、责任，统筹管养资金，督促各级抓好落实；县级交通主管部门作为行业管理主要是运用经济、法律和必要的行政手段，对村道的发展规划、投资计划、建设和养护工作进行指导、协调、监督和评定；县级公路管理机构为执行层，负责完成具体的公共管理事务，主要职能包括编制农村公路的养护规划和计划、组织招投标工作、监督检查养护质量、受政府委托维护路产路权，委派人员进驻乡镇交通管理机构，组织当地群众对村道进行管养等；县级养护公司为生产层主要是按照市场化运作，根据养护标准和合同规定进行养护生产，并接受县级公路管理机构的管理与监督。

从块上而言，主要是乡镇的财政、公安、国土资源、农业、林业、水利等行政管理部门按其职责协同做好村道养护和管理工作。

（二）专群结合，自主管养

村道管养应该按照“专群结合”原则，走“自主管养”的路子。

   1.村道养护的基调应定位于市场化。

村道总量和增量很大，因此必须充分发挥乡镇人民政府、村级组织和沿线群众的积极性，按照精简、效能的原则，积极推进村道养护的市场化，提高村道养护效率，提升养护质量。

一是村道大中修养护工程采用市场化运作，逐步采取招标的方式，择优选定有资质或资格的养护作业单位，实行专业队伍养护。

对等级较低、自然条件特别困难并难以通过市场化运作进行养护作业的村道，由乡镇人民政府和村委会组织沿线群众，采取承包、聘用、委托等养护方式由个人（农户）分段进行养护。

二是村道养护应参照有关农村公路的技术标准和操作规程进行，不设专业养护人员，养护工作由村道沿线经过培训的村民承担，所需劳务补助费用，由县级人民政府在专项资金中给予安排，同时鼓励单位和个人捐资养护村道，以保证村道路况良好。

村道绿化工作由乡镇人民政府组织实施，并依照有关规定进行管理。

   2.村道管理的基调应定位于科学化。

根据《行政处罚法》第二十条规定：

“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

”因此，县市交通主管部门可以实施行政处罚。

村民自治制度作为人民公社解体以后农村基层的一种新组织形态，是农村社会、经济、文化发展的内在需求与国家支持、引导合力作用的结果。

村民自治制度的实施结果是促进了农村村治权威的法理化。

基于此，我们认为，村民自治制度的下一个目标应当是实行农村的科学决策和科学管理，进一步保障农民的自由权利，实现农村社会的良性发展，真正走向善治。

村道管理作为村民自治的一个重要组成部分，自然不可稍懈。

一是村道用地由县市人民政府依法划定。

我们认为，村道用地应自村道两侧边沟外缘（含填方坡脚、挖方边坡、挡土墙、路肩墙外缘）起不少于1米，村道两侧的建筑控制区范围不少于3米。

沿村道修建建筑物的单位或个人，须经乡镇人民政府审查同意后方可办理有关手续。

二是条块结合，以块为主，建立村道管理网络。

实行县级公路管理机构—乡镇人民政府交通管理机构—农民协管员三级管理，同时面向社会公开执法电话，推行有奖举报，逐步形成齐抓共管态势。

三是违法行为由县市公路管理机构责令停止违法行为并予以处罚。

比如，在村道及村道用地范围内设置棚屋摊点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟筑埂、沤肥烧草，以及进行其他损坏、污染村道和影响村道畅通的，应对违规单位或个人处以50元以上500元以下罚款；占用、挖掘村道和村道用地，应当事先经乡镇人民政府批准，并按照不低于该段村道原有的技术标准予以修复或者给予相应的经济补偿，否则给予责令恢复原状，处以500元以上5000元以下罚款；擅自在村道设卡收取过路费的，没收违法所得，并处以2000元以上5000元以下罚款；机动车辆超过核定轴载质量行驶造成村道损坏的，当事人应当承担修复或赔偿责任，处以200元以上1000元以下罚款。

（三）多方筹资，专款专用

村道的社会公益性与减轻农民和乡镇企业负担的政策紧密相扣。

村道和县乡公路一样，都需要有稳定的管养资金。

我们认为，村道的管养资金应列入地级市、县市人民政府的公共财政预算，并按照“以县为主、省级补助、乡村支持”的办法确定合理分担的具体措施。

1.村道养护补助资金按乡道的养护补助费用标准，因地制宜由地级市、县市人民政府安排专项资金，用于村道的养护。

发达县市、欠发达县市的村道养护补助资金分别由地级市人民政府和县市人民政府按６∶４和７∶３的比例安排；山区、低等级公路的村道养护补助资金由县市人民政府按比例安排给乡镇人民政府。

县级财政投入村道养护的资金标准应按照实事求是、因地制宜的原则，发达县市、平原地区、高等级村道年公里不低于2500元，欠发达县市、山区、低等级村道年公里不低于4500元。

2.村道养护资金应按期拨付、专款专用、定期审计、有效监督、发挥效益。

一是省补资金、地级市财政专项资金由市公路管理机构拨付县市交通主管部门，县市财政资金由县市财政部门拨付县市交通主管部门。

二是村道管养资金实行行政监督和年度审计制度，县市交通主管部门、乡镇交通管理机构，每年初应向本级人民政府报告上年度村道管养资金使用情况。

村自筹养护资金由乡镇人民政府监督、村民监督使用，实行帐务公开、民主监督。

三是乡镇人民政府对村道养护工作要按照民办公助、以工代赈的原则，不能把养护补助资金用于“人头费”开支，也不能增加村道养护工作的人员编制，日常养护由村道沿线经过培训的村民采用季节性集中养护、常年养护和责任承包相结合等方式进行，以发挥村民养路、护路的积极性。

四是村道总里程及村道养护补助资金由市交通主管部门会同县市交通主管部门确定，报地级市财政部门核拨。

五是县市公路管理机构负责村道改扩建、管养的技术、业务指导，并组织评定村道养护质量和管理。

（四）落实配套，考核推进

村道的健康有序发展，有赖于村道各项规章制度的制定和完善，有赖于村道检查考核的规范化、制度化。

为此，我们认为一是要抓紧制定和完善村道养护技术政策、技术规范和管理养护办法。

市交通主管部门和市公路管理机构要针对村道管理养护的特点和规律，研究制定指导性意见，对村道养护成本进行测算，逐步建立市级村道养护数据库，研究制定村道管理养护制度、技术规范、养护定额、质量评定标准和验收标准。

县市交通主管部门也要对本地区村道养护成本进行测算，逐步建立村道养护数据库，并结合本地实际情况制定具体管理制度和办法。

二是要建立检查考核工作机制。

村道管养工作中做出突出成绩的单位和个人，由县市人民政府或交通主管部门给予表彰和奖励；对违反财政纪律，挪用、侵占村道管养资金的，由交通部门扣减补助、本级人民政府责令改正，并依照相关规定给予有关责任人行政处分，情节严重、构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任；未完成养护计划，造成村道失养损坏的，由有权机关追究直接责任人和主管领导的行政责任。

（五）因地制宜，多轮并驱

建立村道公路管养体制鲜有经验和现成模式可循，着力点应放在哪？

我们认为，各地之间经济状况、自然资源、文化习俗、社会环境等因素存在差异，不应搞一个模式、一个样板，而应着眼于解决“三农”最迫切的问题，着眼于扎扎实实为农民办实事、办好事，突破“一刀切”、“标准化”的思维模式和工作方式，因地制宜，允许村道公路管养体制在不同的环境中呈现出百花齐放、各具特色的局面，涌现出不同的模式。

——拍卖路林产权。

坚持谁受益谁养护原则，对村道两侧流转后的土地实行招投标绿化，中标者在保证按设计要求栽种花木、保证成活率的前提下，可以每隔5年在绿化带上间挖一次苗木出售，平时，中标单位须负责村道的保洁。

操作办法：

制定出台村道养护责任状，明确村道两侧植树范围和植树规划，规定路林所有权归中标者个人，路林成材后更新轮伐收益归个人，中标者对村道进行日常管护，镇村不再承担其费用→村委会以“路林权”为标的，进行了公开招标，确定中标者→村民自愿与村委会签订责任状。

——综合开发沿线广告。

利用村道沿线广告收益专款专用到日常养护。

公路管理机构选择村道交汇处或公共服务区作为广告区→将广告区的广告征集工作交由某广告公司总代理→公路管理机构与广告公司签署正式协议以规范其行为，或者由公路管理机构自行成立广告部进行广告征集及策划。

——“竞标+承包”。

以乡镇为单位，组织当地群众参与村道养护竞标→把已硬化村道全部承包给几家农户养护→组织农户岗前培训，合格后上岗→县公路管理机构专业技术人员或乡镇专管人员依据办法和标准，采取月底验收和日常不定期检查相结合的形式，对责任段进行综合检查、打分，达标者兑现当月工资，不达标者扣发当月工资。

——“政府宏观调控、交通统筹监管、乡村具体实施、群众积极参与”。

这种模式实行“政府引导、搭建机构、分级养管、发动群众、多元投入”，突出以人为本，着力打造“一乡一品、一路一色”的亮点示范工程，村道养护通过村民民主决策，制定村道养护管理的“村规民约”，规定村道由群众每年每人均摊1到2元的养护经费，定期向群众公布经费使用情况。

整个过程坚持“不增加农民负担，不下行政命令，不搞硬性摊派”的“三不”原则。

村道沿线的农户都与村委会签订责任书，负责自家门前路面的清洁、道路畅通和路旁树木完好，其他路段也都有专门聘请的管护人员负责。

——村道管养协会。

协会由村民代表民主选举产生，负责村道管养组织调动与配套资金的收集、管理和使用工作。

协会制定有章程和管养办法，对村道留地范围、两侧建房距离作出了明确的规定，严令禁止在村道上挖沟引水、打场晒粮、乱堆乱放。

县公路管理机构或乡镇对协会实行统一指导和管理，并与其签订责任书，采取百分制考核的办法定期检查验收，根据验收结果分期拨付补贴资金。

——“家庭道班”。

采用签订合同，明确双方的责、权、利，体现在“六个一”上：

一是乡镇有一个好的管养机制，乡镇政府对村道的管养比较重视，确定专人抓；二是有一户农民家庭劳力富足的人家承包；三是有一份明确双方责权利的合同书；四是承包户必须有一台小型机动车；五是有一块堆放砂石的场地，做到每公里备料不少于10吨；六是承包户必须有1万元左右的资金或年收入。

 ——“辖区管养＋承包管养＋流动管养”。

成立村道管养机构，对村道职工实行半军事化管理，让村道在“动态”中管养。

具体操作办法：

从县市公路养护公司选拨职工→集中资金、技术力量和设备成立村道管养机构，实行统一服装标志、统一食宿规范、统一工作时间的半军事化管理→对所辖村道的路面、路基、边沟、桥梁、涵洞及其他附属构造物进行正常性维修和保障→对所辖范围村道进行管理，维护路产路权，保障村道安全畅通→按照县公路管理机构的要求，组织完成临时性和突发性的村道抢修工作→参与组织村道大中修等具体实施工作→经常性地对村道进行巡视和检查，不断研究和探索村道养护工作的新技术和新工艺，保证村道的完好率→每年创建一条文明村道。

三、坚持执政为民，用新的政绩观指导村道养护管理体制和运行机制建设

村道事关广大村民生存和发展的根本利益。

我们应该站在自觉践行“三个代表”重要思想和提高党的执政能力的高度，把村道建设和管养当成改变农村面貌、促进农村发展的紧迫任务来抓。

1.突出重点，科学管养。

根据“建管养一体化”的原则，要以科学发展观和正确政绩观为指导，注重节约土地和保护环境，以效益、质量为中心，突出重点，科学管养。

一是立足当前，着眼长远，编制好“十一五”村道管养规划，到“十一五”末，确保好路率达到85%以上。

二是根据各地经济发展实际，优先管养“外连干线、内通环线”路段，兼顾欠发达县市、山区和低等级村道，同时结合自然地理环境与各地管养能力制订《村道管养实施细则》，因地制宜、量力而行、分步管养，促进村道与生态、人口、经济社会协调发展。

2.整合资源，发挥效应。

在村道管养中，要结合农村实际，注重资源整合，发挥统筹效应。

要坚持尽力而为与量力而行相结合、自力更生与争取支持相结合、专业管理和业余管理相结合、专业养护和业余养护相结合的原则，科学统筹区域路网发展、统筹城乡经济社会“一体化”化进程、统筹国家支持与社会化投入、统筹质量认定与安全体系管养。

通过村民自治和依法管理，运用市场化和社会化手段，整合自然资源和人力资源，整合政策投入和民间资本，对山区生态环境恶劣、自然条件较差、公路管养难度大，投入成本较高的不具备生存和发展条件的个别地方，实施易地扶贫搬迁。

既有利于统筹发挥长远的生态资源经济效应，又切实解决了村道“硬骨头”管养难的问题，更有利于促进农村经济快速平衡发展。

3.强化质管，确保安全。

要认真贯彻执行国家、省、市关于村道管养的各项规定，开展“村道管养质量年”活动，全力实施“村道畅通”工程，努力提高村道的通达质量和安全水平。

要充分认识到抓村道养护质量就是抓安全隐患排查。

要建立村道养护以村为主的项目业主负责制，养护质量安全设计使用年限终身责任制，养护施工全程监督制，桥涵、大中修等重大施工项目资质认定与招投标制，全面推行落实竣工验收、财务公开审核和预留质量安全保证金制度，严把标准设计和养护监管“两个关口”，加强安全常识和警示“两大教育”，努力构建全社会质量安全协管网络，切实消除安全隐患，确保村道通行安全。

4.创新机制，永续利用。

坚持以“谁受益、谁负担、谁建设、谁管养”的基本原则，重点完善“市重规划、县重指导、乡重实施、群众自治”的领导决策体制，建立健全“县市投入为主、部门适当帮扶、动员社会募集、政策引导投入”的多元化投入机制和“辖区负责、村级联动、院户落实、投劳为主、建养并重、效能督察、适当补助”的管养责任机制，切实解决好村道管养资金不够和权责不明、管养不力等问题，确保广大群众赖以增收致富的基础设施得以永续发挥效益。