关于建立纳税服务评价体系的思考.docx

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关于建立纳税服务评价体系的思考

关于建立纳税服务评价体系的思考

近年来，纳税服务逐渐被社会各界、税务部门所接受和重视，也因此成为税务部门两大核心业务之一。

在此背景下，建立科学的纳税服务评价体系，客观公正地衡量纳税服务的绩效，已成为当前国税部门研究的主要课题之一。

一、新形势下建立纳税服务评价体系的重要意义

1.建立纳税服务评价体系是转变政府职能、建设服务型政府的现实需要。

近年来，我国政府认真贯彻落实科学发展观，逐步将强化政府社会管理和公共服务职能、提高服务效能、构建和谐社会作为政府的主要职责和工作重点，并取得了相当成效。

作为“公共服务型政府”中的职能部门之一，税务机关具有专司征税的职责，因而也必须无偿提供纳税服务。

从某种程度上来讲，纳税服务工作质量的高低，直接反映了税务部门职能转变的程度如何，标志着税务机关由“监督+管理”向“执法+服务”的转变，促使进一步增强服务意识，自觉把纳税服务贯穿到各个工作岗位和工作环节之中。

因此，建立科学的纳税服务评价体系，迫在眉睫。

2.建立纳税服务评价体系是国家税务总局实施“双核心业务”的直接要求。

从上世纪下半叶开始，纳税服务已经成为国际税收征管发展的潮流。

而我国现代真正意义上的纳税服务，从提出至今尽管不过十多年的时间，但却一直备受国家税务总局的重视，得到迅猛发展，对纳税服务体系的探讨研究工作正方兴未艾。

2005年10月，国家税务总局制定下发《纳税服务工作规范（试行）》，初步提出了强化纳税服务评价的意见，标志着我国的纳税服务评价工作进入了一个新阶段；2007年5月，第一次全国纳税服务工作会议召开，明确指出要健全纳税服务考核制度，建立健全科学、规范和操作性强的纳税服务考核指标体系；2008年7月，国家税务总局设立了专为纳税人服务的司局级机构————纳税服务司，着手制定纳税服务评价的指导意见；2009年7月，全国税务系统纳税服务工作会议召开，讨论制定了《全国2010—2012年纳税服务工作规划》，对于纳税服务评价工作作出了重要部署。

其中，在“细化绩效考评”保障措施一节，明确提出要“建立科学有效的纳税服务考评机制，全面开展纳税服务绩效考评，通过分析评估结果查找存在问题并加以完善，为推进纳税服务工作开展提供监督保障。

”同时，国家税务总局针对纳税服务评价项目，制定了详细的时间进度表：

2010年，建立统一规范的纳税服务绩效评估指标体系；2011年，推进纳税服务绩效评估工作，推行纳税服务绩效评比通报工作；2012年，健全纳税服务制度体系。

这些卓有成效的措施，确立了纳税服务评价的主体地位，有力推动了我国纳税服务评价工作的深入开展。

3.建立纳税服务评价体系是优化纳税服务、提高行政效能的必然需要。

近年来，税务机关以纳税人为导向，纷纷推出各种优化措施，为纳税人提供越来越便捷的纳税服务。

从具体实践效果来看，如何在公共服务体系框架中定位纳税服务，怎样具体衡量纳税服务绩效，如何达到让纳税人和社会各界都十分满意，还缺乏科学、公开、公正的考评办法，缺少能够量化的考核指标和数据，纳税服务的社会公信度和说服力还远远不够。

而服务质量的好坏取决于税务机关的自觉行为，影响了纳税服务评价工作的全面铺开。

因此，税务机关应该站在公众的立场及纳税人的立场上，切实尊重纳税人的平等主体地位，更好地服务于纳税人，保护纳税人的合法权益，构建和谐的税收征纳关系。

通过纳税服务评价体系的考量，能够更好地接近纳税人日益增长的服务需求，不失为当前条件下的一条捷径。

二、当前纳税服务评价体系存在的问题及原因

纳税服务评价是一个崭新的课题，尽管我国理论界和各地税务部门对纳税服务评价进行了积极探索，但截至目前尚未建立一个科学、系统的纳税服务评价基本框架。

客观分析，主要存在以下三个方面的原因：

第一，思想上，缺乏对纳税服务新趋势的理解，难以把握纳税服务评价实质和内涵。

在新的时代背景下，我国纳税服务形势发生了明显转变：

从态度尊重型服务向办事效率型服务转变，从遵守听从型服务向知情规范型服务转变，从部门封闭型服务向开放比较型服务转变，从人工单一型服务向人机结合型服务转变，从自我衡量型服务向社会评价型服务转变。

而部分税务机关和个人缺乏敏锐性和责任感，难以掌握纳税服务的丰富内涵，对服务质量要求不高，更谈不上加强对纳税服务质量的考核评价。

第二，行动上，重视不够，进度缓慢。

一是不愿评价。

部分组织和个人没有真正树立起为纳税人服务的意识，存在自私自利思想，唯恐评价影响小团体利益，因而不愿强化纳税评价；二是不敢评价。

有的缺乏主动意识，认为目前纳税服务的内容、形式建设任务繁重，没有时间和精力进行评价，因而坐等观望，犹豫不决；三是不会评价。

目前现有的考核指标体系侧重于对收入目标、税收执法、征收管理方面的考核，还没有把服务评价摆到相应的位置上，评价标准不规范，考核指标不完善，评价方法较落后，服务质量的好坏取决于税务机关的自觉行为，影响了纳税服务评价工作的全面铺开。

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第三，整体规划上，缺乏科学统筹的战略。

从实践来看，对于纳税服务评价体系，大部分国税系统目前仅仅是将其作为税收工作目标考核或税收征管的一个方面进行考核，没有从“大服务”格局的角度进行统筹考虑，没有从战略的高度进行规划与管理，没有将纳税服务评价作为一个完整、科学的独立体系。

战略性目标的缺失，导致纳税服务评价工作的无序性、盲目化，增加征纳成本。

三、纳税服务评价体系基本框架的建立

根据绩效管理的一般研究思路，结合纳税服务评价的现状，我们认为，纳税服务评价体系的基本框架应包括评价主体与客体、评价原则、评价指标、评价方法、评价结果与应用、评价申诉机制等六个方面。

（一）评价主体与客体

1．评价主体

评价主体是对税务部门纳税服务质量进行价值判断的个体或组织。

在我国，纳税服务评价主体的选择基本上参照政府绩效评估主体而定。

目前学术界关于评价主体的分类主要有三种：

第一种观点：

评价主体一般分为两类：

内部主体与外部主体。

内部主体又分为：

纵向评价主体、横向评价主体、自我评价主体三类；外部主体主要包括社会公众、中立的第三方评估组织、大众媒体等等。

第二种观点：

评价主体分为政府自评和外部评估两大类。

其中，政府自评又分为上级对下级的评价、下级对上级的评价以及同级之间的互评。

外部评估包括立法机关评议、社会公众评议、专家评议、独立第三方评议。

第三种观点：

将评估主体归纳为外部评估体系和内部评估主体体系两大类。

内部评估主体体系，是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分；外部评估主体体系是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关评估和社会评估等。

税务系统纳税服务的评价主体既可以是内部相关部门、组织，也可以是纳税人、独立第三方组织等。

评价主体多元化是保证公共部门绩效评估有效性的一个基本原则，也是提高评价结果有效性和可靠性的重要手段。

当前评价主体有逐渐向多元化主体发展的趋势，纳税人和第三方的评价主体地位正在不断确立。

2．评价客体

评价客体主要是税务机关的纳税服务质量，包括硬件和软件两个方面。

硬件主要指办税大厅的环境建设、服务设施等；软件偏重于服务人员业务的熟练程度、服务态度、文明礼仪、服务效率等方面。

（二）评价原则

评价原则是对纳税服务进行评价的价值取向和指导思想，也是纳税服务评价体系框架的灵魂，从深层次上决定了评价的目的、过程和合理性。

只有确定客观、明确、科学的评价原则，才能建立科学的评价体系标准。

纳税服务评价原则的设置应从以下四个方面考虑：

1．坚持纳税人利益至上原则

国家税务总局提出的纳税服务工作的基本要求是：

始于纳税人所需，基于纳税人满意，终于纳税人遵从。

国际货币基金组织也曾将为纳税人服务作为税收管理体系的基础，关乎税收可持续发展的大计。

所以，建立在尊重纳税人的基本权利、保护纳税人的合法权益和满足纳税人的合理合法要求基础上的纳税人满意度，是检验税务机关纳税服务乃至整个税收工作成败的重要标准。

2．注重质量和效率的原则

“行政行为的目的就是要获致行政效率”、“政府管理最基本的善就是效率”、“效率是政府管理的价值制度中的头号公理，”对效率的追求一直是行政管理的主要目标之一。

特别在纳税人个性化、多元化需求日益高涨的情况下，提高纳税服务质量具有直接的现实意义和社会意义。

3．以人为本、充分调动全体税务人员参与纳税服务评价积极性的原则

人是组织中最关键的资源，人的知识、智慧、技能决定着组织的成败。

建立纳税服务评价体系应该在充分尊重人、理解人、相信人的基础上进行，从而调动全体税务干部做好纳税服务的积极性、主动性，激发极大的热情和创造力。

4．持续改进原则

纳税服务直接涉及到众多纳税人的利益，如果纳税服务评价中发现的问题得不到解决，就有可能导致纳税人反应的进一步反弹，造成工作被动。

通过对存在问题的解决方式和效果的追踪，并纳入评价内容，可以促使问题真正解决。

（三）评价指标

评价指标是纳税服务质量的构成要素。

通过指标，可以客观反映税务部门投入与产出、措施与效果的关系。

围绕税务部门具体业务情况，设置相应的评价指标。

目前多以定性指标为主、定量指标为辅，但定量指标占较大比重的趋势逐渐明显。

从国内税务部门现有的经验来看，在设计纳税服务评价指标时，应该注意五个方面：

1．指标设计要体现系统性原则。

指标体系要具有足够的涵盖面，能够充分反映纳税服务的系统性特征。

2．指标设计要具有可操作性原则。

一般而言，指标以定量的结果目标为主，以定性的工作标准为辅。

同时，指标数据容易采集，评价过程简单，容易掌握和操作。

包括：

数据资料的可获得性；数据资料可量化（定量指标要保证真实、可靠，定性指标或经验指标尽量少用）；设置时应尽量避免庞大的指标群，尽量少而精。

3．指标设计的动态性原则。

既要有反映纳税服务质量结果的现实指标（静态指标），也要有体现纳税服务过程的过程指标（动态指标），能够反映纳税服务发展的现状和未来趋势。

同时，要根据每个阶段纳税服务的不同发展阶段，对指标进行适当的调整。

4．根据税收工作实际，突出评价重点，制定关键绩效指标。

关键绩效指标是对关键成功因素进行测量的结果。

它的主要特点是：

①是对组织战略目标的落实，并随组织战略的演化相应变化；②是有效反映关键成功因素的衡量标准；③对关键重点管理行动的反映，不是对所有操作过程的反映；④由高层领导确定，并由被考核评价者认同。

由于当前纳税服务工作的内容较多、阶段性工作重点不同，因而在一定时期内不可能对所有的项目进行评价。

在这种情况下，评价应选择最重要的关键绩效指标，而不是最容易测量的指标。

一个好的纳税服务评价体系应该是选择几项关键指标，才能够更好地衡量纳税服务的质量成效。

5．将处理突发公共事件的能力列入纳税服务质量评价指标范畴，提高公共危机应对能力，防患于未然。

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

一般具有突发性、多变性（不确定性）、紧迫性、破坏性和广泛性等特点。

近年来，税务系统既面临着因税收政策的制定、发布和调整而导致的危机，面临着因少数税务机关的行为而导致的危机（如2009年4月12日的“史上最牛的税务所”事件），也可能因纳税服务质量不到位而导致的危机。

特别是在当今网络监督日益高涨的情况下，一次普通的办税经历，可能通过网络的放大演变成全社会关注的公共事件，最终成为酿成公共危机。

危机事件如果处置不当，就会造成税务机关面临被舆论指责批评的不利局面，直接影响行业的形象和公信力，直接抵消纳税服务方面做出的努力。

因此，将处理突发公共事件的能力列入纳税服务质量评价指标范畴，势在必行。

（四）评价方法

评价方法是评价过程中采取的具体措施。

要按照“内外结合、客观公正”的原则，通过内部服务绩效测算和服务质量回访、外部监督员评价、第三方调查等多种形式，充分利用信息化手段加强指标数据分析，客观评价纳税服务绩效。

从目前国内外纳税服务的评价方法来看，可以：

1．因地制宜、因事制宜选择评价方法。

针对单项服务评价，既可以通过“纳税服务质量电子评价系统”进行，也可以选用“纳税人满意度”的分析评价方法。

具体根据组织的实际情况确定适合的评价方法。

2．第三方评价方法逐渐成为趋势。

所谓第三方评价方法，是指采用国际惯用的顾客满意度评价方法，由专门调查测评机构设计指标体系、调查统计数据，以对政府工作绩效进行科学评价的方法。

其具有理性、科学、客观、公正的优点，符合公众对现代政府的利益诉求。

同时由于专业机构的人才优势（大量具有国家注册资格、长期从事管理研究的咨询师、专家、学者、教授等高级管理人才）、技术的优势（在问卷设计、信息统计分析由专业优势，运用专业的方法和模型进行分析），独立性较强，评价过程和评价结果更让人信服。

近年来，一些省市税务机关在纳税服务的外部评价方面纷纷引入了第三方从事纳税服务评价。

如：

江苏省地税局委托国家统计局江苏省城市社会经济调查总队对“纳税服务质量效率”进行评议；北京市地税局采取公开招标的形式，委托专业咨询公司实施“纳税人满意度”调查；青岛国税局聘请中国海洋大学管理学院应用“平衡记分卡”对纳税服务工作绩效开展评价，均取得了很好的效果。

3．注重多种评价方法的综合运用。

如：

内部评价、外部评价和第三方评价紧密结合，将三个方面评价的综合结果作为对一个单位纳税服务质量评价的最终结果。

通过多方评价，使考核评价更具有客观性和全面性。

4．企业管理的评价方法正日益发挥着重要作用。

西方企业管理的评价方法逐渐引入我国，经过本土化的实践改造，正发挥着越来越重要的作用，为推动税务部门纳税服务评价工作向纵深发展提供了新的思路。

如：

平衡计分卡引入我国后，通过提供战略管理框架、改善内部运行机制，达到推动政府部门职能转变的效果；360度考核从不同层面收集评价信息，从多个角度对组织和个人进行综合考评并提供反馈的方法，体现了“组织调查”、“全员质量管理”、“发展回馈”、“绩效评估”、“多元评估系统”等组织绩效原则。

运用最前沿的强有力的管理手段，通过不断借鉴先进经验，才能够优化和改进工作流程，提升人员整体素质，提高税收管理水平，从而产生巨大、持久的创造力。

（五）评价结果运用

评价结果运用是纳税服务评价结果的应用范围和直接目的。

第一，评价结果致力于税务机关纳税服务绩效的改进。

现代绩效管理的目的不能仅仅限于确定个人工资奖金发放、职务晋升的低级目标，推动税务人员个人服务能力的不断提高及税务机关纳税服务绩效的持续改进才是根本目的。

因此，税务机关在获知评价结果后，应该设定更高的纳税服务目标，针对问题制定改进措施，最终实现组织的绩效改进。

第二，评价结果应将个人发展和教育培训结合起来。

纳税服务评价结果，通过对税务人员服务水平和质量的客观评价，能够对个人的工作潜能作出较好评价，同时也为其工作配置提供科学依据，对于税务人员今后职业发展具有指导作用。

而针对税务人员在纳税服务过程中表现出来的不足，教育部门可以帮助税务干部及时更新知识，完善知识结构，为员工的教育培训提供可靠的依据。

第三，扩大评价结果的社会应用范围，增加税务机关的公信力。

社会公众既是公共绩效信息的发出者，也是公共绩效评估反馈信息的接收者。

这种绩效信息的接受，是对公共管理活动产品质量的检验，是公共部门绩效评价活动一个生命周期的完成。

扩大评价结果应用范围，有助于社会公众对税务机关纳税服务质量的评价、监督，增加社会公众对纳税服务的理解、支持，扩大税务部门的影响力。

（六）评价申诉机制

评价申诉机制是连接评价主体与评价客体的纽带，也是纳税服务评价的重要环节。

申诉程序是被评估方进行申诉时必须遵守的方式、步骤、空间和时限。

一般来说，科学的申诉工作流程包括申请、受理、审理、裁决四个步骤（图1）：

图1申诉工作流程

资料来源：

胡宁生：

《公共部门绩效评估》，上海，复旦大学出版社，2008，第203-204

其中，申请是申诉的第一个环节，由被评价单位或个人提出申请；在受理环节，申诉受理部门对申请进行审查，主要察看是否符合申诉范围、是否符合受理的相关条件，如果符合条件，就进入下一个环节；在审理过程中，根据需要对申诉人重新进行绩效考评，重点察看评价过程中是否存在不公平、不公正的现象。

经过充分论证考察后，申诉受理部门应当以事实为依据，做出公正裁决，同时将裁决结果送达申诉申请人及相关绩效评估部门。