公民社会、公民治理与城市社区治理模式创新.doc

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公民社会、公民治理与城市社区治理模式创新

——基于深圳社工与义工联动治理模式理论与实践分析

作者：

董秀

来源：

湖北行政学院学报2009年第1期

来源日期：

2009-6-3

本站发布时间：

2009-6-30:

39:

00

阅读量：

617次

　　［摘要］伴随着我国城市由传统向现代的转型，探求新形势下城市社区治理模式的创新是城市治理的要求，也是社会发展的必然。

深圳作为改革开放的前沿城市，更需要积极探求适合深圳社会发展的城市治理模式。

研究深圳市社工义工联动治理模式对于进一步深化我国社会的持续良性发展具有借鉴意义。

　　［关键词］公民社会；社区治理；社工；义工

　　一、问题的提出

　　在美国学者Richard·C·Box看来，21世纪将是一个以公民治理为中心和主导的时代［1］（P3）。

随着经济社会的发展与经济全球化的日益加剧，公民社会与治理理论应运而生。

治理理论被视为一种关于政府与公民共治的价值追求。

在我国，随着市场经济体制改革的深入，公民意识得到了较大的提升，公民治理、社区治理等开始从理论走向实践，尤其是处于改革开放前沿的沿海城市如深圳、上海等城市，社区治理逐渐成为城市建构公民社会的主要治理模式，以致人们用“社工时代”来描述这个新的治理模式。

　　对于这个新的治理模式，尽管在理论和实践上取得了一定的成效，但对于什么是公民社会，公共权力如何配置，治理理论是否弱化了主权国家在治理中的作用等并没有形成共识。

就我国而言，对于公民社会、公民治理这样的舶来品，在当今中国公共治理语境下，如何使之本土化，并适应中国经济社会的发展，促进民主、公平的增长；如何配置城市社区治理的权力和资源的关系；如何规范城市治理主体之间的关系；如何确定各个治理主体的权力与义务；如何处理城市社区治理主体与外部主体之间的关系等等，均存在很大的争议，在实践上也表现出不同的治理形式。

厘清上述问题的前提是对治理理论、公民社会做历史逻辑分析，以奠定探求我国城市公民治理的理论基础。

　　改革开放三十年来，深圳城市发展取得了巨大的成就，公民社会日益成熟。

深圳在借鉴国内外城市治理模式的基础上，也在积极探索适合深圳城市社区的治理模式。

深圳城市化的快速推进，以及向后工业社会过渡的趋势,使得探索适合深圳市情的城市社区治理模式成为政府、社会与学者思考的重要课题。

如何在厘清理论的基础上构建深圳城市社区治理模式也成为深圳城市社区治理的当务之急。

　　二、公民治理、公民社会的理论分析

　　英文中的“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。

自从20世纪90年代以来，西方行政学和管理学家赋予“治理”以新的含义，其涵盖范围远远超出了传统的行政意义，而且也与“统治”有着明显的差异。

“更少的统治，更多的治理（lessgovernment,moregovernance）”成为治理理论的标签。

全球治理委员会认为治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。

　　按照哈耶克的说法，第三部门或第三领域常常能够，而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必需由政府提供的服务［2］（P344）。

它强调多元主体的治理和治理方式的多样化，即主张社会公共事务治理中各种民间组织机构的参与，倡导国家与社会组织间的相互依赖及互动合作，打破了国家与社会二元对立的传统思维。

时下一种流行于国内学界的解释是，“治理”凸显了社会治理的主体由原来的政府变为政府+社会中介组织（第三部门、非政府组织）+基层自治。

就治理理论而言，主要包括以下三方面的内容：

　　第一，重视社会管理力量多元化，政府的角色由“前辈”转变成“长者”。

与传统的政府统治模式不同，治理理论强调政府在治理体系中不再是唯一的权力中心，也不再是绝对权威的拥有者。

它指出治理的主体不限于社会公共机构，它还可以是私人机构以及私人机构和公共机构的合作，强调处于市场与政府之间的第三领域及其相应的第三部门或志愿性机构参与管理的必要性，如教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互动组织以及各种社会运动等。

它们分别致力于种种社会和经济问题的解决，与政府共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任，这些组织的权利也将得到社会和公民的认可。

值得指出的是，治理理论不仅指出公共行政在主体方面呈现了多元化的趋势，而且指出在这些多元化的主体之间存在一种权力依赖的关系。

强调治理是基于共同目标的各行为主体间的互动的过程，其核心机制是信任合作，以此为基础形成合作网络的权威。

这个网络并非仅有一个中心，而是以多中心为特征，权力运行向度是多元的、上下互动的，相互依存。

区别于传统政府以行政命令为核心机制的、权力运行总是自上而下单一向度的统治。

　　第二，重构政府与市场的关系。

学者普遍认为，当今西方治理变革的主要学术支持来自于公共选择理论和管理主义思想。

两者的共同点是尊崇市场力量、市场机制和高层作用。

两者的主要区别在于：

公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，特别是它指出政府也是“经济人”，因而政府和公务人员的行为和决策并不完全代表公共利益，而是取决于官员之间以及利益集团之间的利益博弈。

进而主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；管理主义关注的焦点是仍然是政府公共部门内部，认为既然政府的行为可以弥补市场的缺陷，矫正市场失灵，那么，反过来，市场的力量也可以弥补政府功能的不足，防止政府失效。

因而主张引入市场机制来改造和完善政府公共组织。

其实这二者之间只是大体的划分，在许多场合它们之间并没有严格的区分。

市场价值的体现并非仅表现为压缩政府规模和政府职能的外部市场化，更重要的是，市场价值已深入到公共组织内部，并促进建立起政府组织内部之间的良好竞争和合作关系，政府不能代替市场，政府应是以市场为前提的功能补位性行政或助动式行政，政府是对市场功能缺陷的替补，是市场调节和社会自给的剩余物。

　　第三，重构政府与公众的关系。

从治理理念来看，政治制度只是公民福利和安全的一个变量。

以顾客为导向的理念，是自由竞争的市场中企业的经营理念。

早在20世纪30年代中期一些政府学者就建议在公共行政领域实行顾客满意标准。

按照治理理论的观点，治理结构中的主体没有管理者与被管理者的角色之分。

相反，它要求政府将普通公民的角色由被动的管理对象转变为主动的顾客，即人民是政府的顾客，政府和公务人员的行为不应只向上级负责，而应围绕顾客需求进行，以顾客的满意度为标准，对顾客的利益负责。

在政府与公众关系的构建中，倡导网络管理体系是治理理论的在现时代的一个突出特征。

新的治理模式可以及时和最大限度地产生和交换信息，增进了解，减少和消除隔阂，降低矛盾和冲突的可能性，这正好有助于同时克服“看得见的手”和“看不见的手”的痼疾。

治理理论倡导的网络管理体系凸显出治理理论的民主特征［3］。

　　从逻辑上看，现代公民主权的起源及其在实践中的运动形成了新的治理理论，治理理论与公民社会之间是相互促进、相互影响的。

公民社会、治理理论的源头可以追溯至古希腊城邦时代。

在古希腊城邦治理中，所有公民（即成年男子和自由民）都可以参加这种政治共同体［4］（P19）。

在启蒙时代，卢梭、洛克等均从主权在民的角度论证了公民参与治理的合法性。

到了近代，伴随着公共行政学的勃兴，治理理论得到了较大的发展。

国内外学者从不同的层面对治理理论做了相应的解读。

其中主要代表人物有罗西瑙、杰索普、罗茨、赫尔德等。

尽管不同的学者关于公民治理的界定不同，但从其理论基础看，均源于民主公民权，源于对人的尊重。

对民主公民权的关注在近来的政治理论和社会理论中尤为重要和明显，这两种理论都提倡再度复兴的、更为积极的和更多参与的公民权［5］（P26）。

这种理论强调的是更加人性的回归。

越来越多的人们要求回复一种基于公民利益而非自身利益的公民权［5］（P29）。

　　在我国，俞可平在分析治理理论的基础上对公民社会做了界定。

在他看来，公民社会的核心内涵指公民的公共参与和公民对国家权力的制约。

公民社会是指国家或政府系统，以及市场或企业以外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场领域之外的民间公共领域。

公民社会的组成要素是各种非政府和企业的民间组织，包括公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织、和公民的某种自发组合等等。

公民社会的兴起，从根本上说，在于市场失灵与政府失灵，无法全方位地提供公共产品与公共服务。

市场或政府在产品和服务方面均存在缺陷，不能充分地满足社会的各种需求。

因此，社会公众开始寻求政府与市场之外的机制来实现自身的需求。

公民社会正好适应了这种需求。

它强调以公民为本位开展社会治理因而得到了较大的支持。

　　三、深圳市社工义工联动治理模式现状分析

　　随着我国经济社会的发展，治理理论在我国城市社区治理中开始逐渐兴起，尤其是在沿海发达城市，已经开始逐步建立适合本地区的社区治理模式。

其中社工与义工的联动治理模式尤为突出。

在西方以及我国香港等国家和地区，公民社会较为成熟，城市社区治理已形成基层政府、社会公民与志愿者之间的互动的模式。

在我国，随着经济社会的发展，人们民主自治的精神也得到了很大的提升。

上海、苏州、深圳等地也开始逐步构建城市社区治理模式。

由于深圳经济发展以及毗邻香港等因素，深圳城市社区治理起步较早，并基本形成了具有深圳特色的社工义工联动模式。

　　社工是社会工作的简称，其基本内涵是指在一定的社会福利制度下，根据一定的价值观念帮助有困难的人走出困境的职业性的活动。

因此，社会工作的目标是解救危难、解决社会问题最终促进社会公平与公正价值的实现。

其领域涉及到儿童及青少年服务，老人社会服务，妇女社会服务，康复服务，社会救助，就业服务，心理健康服务，家庭服务，医疗社会工作与学校社会工作等。

在笔者看来，社工指的是从事社会工作的职业人员。

义工则主要是社会志愿服务者，是自愿贡献自己的时间、精力、财富和智慧，为社会和弱者提供服务而不求回报的人员。

从上个世纪末，深圳市开始了对社工与义工联动治理模式的探索，并逐步形成了一套行之有效的城市社区治理模式。

　　1.深圳市城市社区治理的多元化。

作为全国改革开放的排头兵，深圳经济有了长足的发展，从改革开放初期的边陲渔民小镇发展为具有国际影响力的经济大都市，这为构建深圳市社区治理模式的探索奠定了坚实的物质基础。

与此同时，深圳市城市居民公民认知、公民自治等民主意识也得到了很大的提升。

城市社区治理的多元化主要表现为治理主体的多元化。

在市场体制相对完备的基础上，形成了政府、市场、公民与民间组织等城市治理主体，其中包括社工组织和义工组织。

　　2.政府、市场与公民社会的治理关系。

深圳在行政体制改革的基础上，努力构建小而富有弹性的有限政府和服务型政府，实现从无限政府向有限政府的转变，由此放大了社会自我治理的功能。

就社会治理而言，最大的突破是社区治理在实践上形成了社工与义工互动的联动治理模式。

按照博克斯的观点，社工属于公共服务职业者，义工则属于社区治理的帮助者。

它们在政府与公民自治中间起到了桥梁和纽带的作用。

由此，深圳市基本形成了政府———市场———社会三位一体的平行治理框架。

政府放权、还权社会为公民社会社区治理的建设提供了前提条件和可行性实践。

城市社区治理也相应地形成了政府、市场与社会的多元治理体系。

　　3.政府与公众关系的重新确认。

关于政府与公众的关系，不论是西方国家还是社会主义国家在理论建构上其本质是一致的。

在马克思主义看来，社会主义国家的性质是人民民主，即政府的所有权属于人民，政府是人民利益实现的途径；按照现代政治学的观点，政府与社会公众的关系是建立在社会契约关系基础上的，社会公众有选择政府的权利，政府的所有权属于社会公众。

基于公民社会的兴起，深圳市民意识的提升，政府与公众之间的关系更多的是一种合作，而不是管理与被管理之间的关系。

这也是政府放权、还权于民的基础。

从实践层面来看，社工与政府、社会之间是一种基于市场行为的契约关系，而义工则是基于公民自身利益的自觉行为。

　　4.深圳市社工与义工制度设计。

在制度经济学看来，制度是社会的游戏规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，他构成了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，通过向人们提供日常生活的结构来减少不确定性［6］（P115）。

由此可见，制度作为一种公共产品，可以降低社会交易成本，从而促进社会经济、政治等绩效的增长。

基于这样的理论考量，深圳市构建了较为完善的社工与义工治理制度。

深圳市先后出台了《深圳市社会工作专业岗位设置方案（试行）》，《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案（试行）》等措施。

此外，深圳市还出台了关于民间组织机构的相关政策，尤其是对社工和义工之间的相互关系做了明确的说明。

这些方案的出台为社工义工联动机制的运作提供了有效的制度基础。

　　探索具有深圳特色的社工义工联动治理模式需要做进一步的研究。

上述内容旨在从公民社会与治理理论的基础上对深圳市社工义工联动治理模式做简单的现状描述。

对现状的准确描述是后续研究的前提和基础。

深圳市城市社区社工义工互动治理模式在实践中存在那些问题，这些问题的原因是什么，如何在实践的过程中进一步完善社工义工互动助理模式是下一步研究的主要工作和任务。

　　［参考文献］

　　［1］［美］理查德.C.博克斯.公民治理:

引领21世纪的美国社区［M］.北京:

中国人民大学出版社,2005.［

　　2］［英］弗里德里希·冯·哈耶克.法律、立法与自由［M］.邓正来，等.北京:

中国大百科全书出版社,2000.

　　［3］俞可平.经济全球化与治理的变迁［J］.哲学研究,2000,（10）.

　　［4］［美］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福.北京:

中国人民大学出版社,2003.

　　［5］［美］罗伯特·邓哈特.新公共服务—服务而不是掌舵［M］.丁煌.北京:

中国人民大学出版社,2004.

　　［6］卢现祥.新制度经济学［M］.武汉:

武汉大学出版社,2006.