论中国加入WTO对地方政府职能的转变.doc
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论中国加入WTO对地方政府职能的转变
１９９５年成立的世界贸易组织——ＷＴＯ，其前身是１９４８年正式生效的关贸总协定——ＧＡＴＴ。
ＷＴＯ是当今规范国际贸易规则的多边经济组织，目前拥有１３５个成员国，与国际货币经济组织、世界银行被称为世界经济的“三大支柱”。
二战后，中国加入ＷＴＯ后，将对现实社会产生全面的影响，其中对政府的影响将是最为深刻的。
一、经济全球化对政府作用提出新要求
经济全球化、信息化、市场化与民主化是当代四大国际性潮流。
这四大潮流交互作用，将人类社会带入一个崭新的世纪，也给各国带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。
为了在日益加快的经济全球化进程中取得生存优势，各国纷纷进行多方面的战略性调整，而政府在这种调整中处于至关重要的地位。
第二次世界大战以后，特别是近二十年来，在技术进步的推动下，经济全球化进程显著加快。
随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980至1995年平均增长率达到5.6％，服务贸易异军突起，年均增长速度达到9.3％，均高于同期世界经济增长速度。
国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产经营活动，尤其是自90年代初期跨国投资生产销售额首次超过国际贸易额之后，累积输出资本已达35000亿美元，直接投资活动越来越成为推动经济全球化进程的主体。
金融国际化加速发展，国际金融市场交易量大幅增长，各主要国际金融市场已经形成时间上持续、价格上连动的交易网络。
然而真正意义上的全球化的加速兴起将来自于信息经济的兴起，国际互联网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的“地球村”正在形成之中。
由而可见，随着商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，国际分工、资源配置效率不断提高，世界各国经济相互依赖程度也将日益加深。
WTO组织正是国际经济一体化的一种表现。
在国际竞争中，各国政府无疑都会竭力维护本国的经济利益。
以往维护国家经济利益，主要依靠设立贸易与投资壁垒等手段，支持本国企业占领国外市场，同时保护国内市场免受竞争对手的侵蚀。
在鲜有跨国直接投资的情况下，本国企业就是“民族企业”。
跨国公司大量出现后，不仅在全球采购、加工与销售，而且进行全球融资；跨国公司的股票持有者不仅遍布其母国和其他发达国家，而且包括发展中国家的公民，因而，跨国公司的所有权趋于国际化，国籍特征日益模糊。
跨国公司进入一国投资，对东道国的经济增长、就业、税收和技术进步等方面产生着重要作用。
同时，出于其全球战略的考虑，日益增多的跨国公司重视研发、管理和采购的本地化，越来越深地融入东道国的整体经济之中。
当然，在关系国家经济和社会安全的领域，保持独立性是必要的；投资输出国与输入国之间也存在利益冲突。
但是，一个日益明显的基本事实是，一国的国家经济利益不再仅仅体现为基于本国资本的传统“民族企业”，而且体现为本国境外资本参与其中、存在于“本土”的合资和独资企业。
相应地，维护国家经济利益的手段也由过去的以贸易和投资壁垒为主，逐步转变为以改善投资环境、降低交易成本和增强“本土”各种类型企业的竞争力为主。
由而可见，政府在增强国力与促进企业国际化的过程中起着重大作用。
近三十年来，政府的作用总体上呈加强趋势，政府对经济活动的影响可以说无所不在。
例如，政府的宏观经济政策影响到国家的总体经济运行，政府的科技政策影响到技术投入与创造能力，政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度，等等。
深一层看，政府对财产权、企业和市场的基本态度，决定了一国的经济制度类型和总体效率状况。
后起国家的赶超战略以及受此影响的政府作用方式随着国际经济格局的变迁而逐步改变。
从历史上看，每一次技术革命浪潮都导致国际经济格局发生重大变化。
化学技术与电器技术发明后，美国、德国实施了“幼稚产业保护”战略，得以后来居上。
在二战后的大量技术发明浪潮中，以日本为代表的东亚国家与地区实施“出口导向”战略，创造了东亚经济发展“奇迹”。
这些国家得以成功的一个至关重要的经验，就是依据当时的国际国内环境，审时度势，确定并实施合乎实际、行之有效的发展战略和政府发挥作用的方式。
近年来，信息技术迅速发展，并且越来越成为改造传统产业、加速实现工业化的动力。
种种事实表明，在新的历史条件下，政府发挥作用也不可能继续沿用以往的方式。
从形式上看，某些产业的快速增长直接受益于政府扶持，但相当多的案例研究表明，这样的增长背后所支付的成本很高，并且降低了整体资源配置效率。
亚洲金融危机正是把政府干预的不良后果暴露得更为明显。
也有一些研究显示，这些国家成功的产业发展与政府的产业政策实际上并无必然联系，而是与国际环境有很大关系。
以汽车产业为例，随着这一领域全球化进程的加快，在一个国家范围内形成独立的高效率的汽车产业体系越来越困难了。
当年以政府扶持、自成体系、大力出口为特征的“韩国模式”，在韩国本身也难以为继，其他国家更不易仿效。
个别小国也许还可能实施出口导向战略，但发展中大国想继续采取这一战略，将受到国际环境的极大制约，与这一战略相适应的政府产业政策也将难以收到预期效果。
所以，在国际经济格局和国家发展战略发生重要转变的新形势下，各国政府特别是发展中国家政府转变其增强经济竞争力的作用方式势在必行。
一方面，贸易与投资自由化要求发展中国家必须采取维护公平竞争的政策；另一方面，生产要素跨境流动障碍的大幅度消除，为发展中国家利用全球资源发展本国经济提供了现实可能性。
越来越多的国家政府意识到，创造与维护一个有效率的市场比产业政策更重要。
政府发挥作用的基点，应当从对资源配置的直接干预，转向使市场起作用，通过市场力量提高资源配置的效率，增强本国经济的竞争力。
政府对市场的过度干预，将对市场机制造成扭曲和损害，降低资源配置的效率，有时可能收得一时之效，但在中长期将降低本国的经济竞争力。
1999年11月中美就中国加入WTO达成协议，我国“入世”取得突破性进展，WTO是一个以贸易自由化为宗旨，以市场经济为基础，按照非歧视性与透明度原则制定的有关贸易政策的多边协定，是当今世界多边贸易体制框架的基石。
经过长达13年的马拉松艰苦谈判，2000年6月，我国与欧盟就中国加入WTO达成协议，135个WTO成员国中要求与我国进行双边市场准入谈判的37个国家均已与我国达成协议，中国“入世”已成定局。
加入WTO客观上要求政府转变职能，提高政府管理效率。
政府部门需要在观念、职能和管理方式上适应加入WTO的新形势。
入世后，政府必须明确自己的职能定位，即在市场经济条件下政府管理职能最基本的特征是，满足社会公共需求，不断给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务。
在管理方式上，将“行政��控制型管理”转变为“规则服务型管理”。
政府要根据新时期的职能定位，简政放权，切实转变管理方式，并提高管理效率。
二、从战略高度充分认识加入WTO对地方政府职能转变的重要性
我国加入世贸组织，涌动而来的这一波全球化潮流，势将漫过市场的堤坝，流淌进社会生活更宽阔的原野，而首当其冲的就是加快政府的改革——政府职能转变，在入世的推动下必然加速传统型管理向着现代型管理的转型。
社会政治生活民主化、法治化进程，也将从中获得新的动力，展开新的空间。
目前，改革正处在攻坚阶段。
中国改革再一次感受到了更为逼人的形势，面临更为沉重的压力，也孕育着更为深刻的突破。
ＷＴ０锁住了中国改革的方向，有世贸组织的普遍规则，有国际性合约的承诺，我们有进无退。
同时，改革还拥有了一个新的标准的“度量衡”，那就是国际经贸规范，就是市场经济体制。
尽管不同国家会有不同的经济体制模式，不同发展阶段会有不同的体制演变特征，但市场经济的基本规则是共通的，我们必须融入市场经济，不如此便无法充分参与经济全球化进程，我们提出社会主义市场经济，只是强调必须坚持市场经济中的社会公正和社会平等。
1.政府职能转换，不容迟滞。
现实中政府的行为，还带有计划经济的明显痕迹。
整个经济活动，多是以政府为中心展开。
随意干预企业的现象随处可见，不少企业不是倒在市场的拼搏中，而是栽在官场的漩涡里。
政府运行机制亟待转换，公开透明、依法行政是对政府行为的刚性约束，那种靠内部文件来指挥经济的思路将要走到尽头。
政府管理经济的方式，也将加快改革。
地区封锁、地方保护的问题必须解决。
垄断行业应当提高市场准入程度，引入竞争机制。
国有、民营、合资类企业都应一视同仁，享受国民待遇。
行政审批制度必须清理，妨碍市场开放和公平竞争的审批项目都应当全部取消。
2.政府管理职能转换，市场自主日益强盛，必然要求建立真正意义上的以民间性、共利性、开放性、平等性为基本特征的行业组织，成为服务企业的中介组织和企业实现自律的重要力量。
社会自主领域的不断扩大，对公共产品日益多样的社会需求，也将大大促进政府和个体之间的公民社会的发育和第三部门的生长。
加入世贸组织，标志着我国对外开放新的全方位推进。
文化的交融、撞击和冲突，是我们必须直面的现实。
伴随ＷＴＯ而来的，还有新的规则文化的输入，透明度原则、国民待遇原则、公平竞争原则等，是市场运作的基本通则，是市场经济的制度基础，是国际贸易的共同契约，我们理当去努力适应、认真把握，进而娴熟地去利用、去驾驭。
跨国公司纷纷进入，也必然要求规范的制度环境，促进我们的市场机制、法律制度的完善。
入世的进程，也是政府加速现代化的进程。
人民当家作主，当从这里获得更为丰富的内容；政治体制改革，将从中抓住新的契机；社会最为关注的政府腐败问题，也应有更为有效的制度制约。
新一波改革，是在ＷＴＯ规则的大背景中展开，在中国与世界市场体系的联结中深化的。
我们对这一套规则、体系还知之不多，尽管我们认为ＷＴＯ的规则、条款中有发达国家所带来的不平等、不公平，但在１００多个成员国共同承诺普遍遵守之时，在我们还没有机会发挥能力去使之更加合理化之前，我们首先还是应当去认真学习它、熟悉它，引进规则的文化、规则的意识，从而去努力驾驭、利用它。
3.政府的职能转换、透明规范。
经济的全球开放、自主自由，必然产生改革的联动效应和外溢现象，从而加快法治社会的进步，推动政治体制改革的新的跃进，推动社会主义民主政治的建设进程。
ＷＴＯ带来的不仅是新的经贸规则、国际分工和全球竞争，人们还会从它引发的深刻变革中，从传统与现代、本土与全球、经济与文化的碰撞、融合中，寻找到新的生存、发展的方式，生发出新的社会政治价值，我们自应去努力顺应，去积极参与，去正确引导。
三、加入WTO后政府职能转变的必要性
对比WTO的条款与我国现有的政府职能和政府行为，可以看到，处在经济转型期的中国确有许多不适应之处:
首先是经济运行体制不顺，政企职责没有明确分清，政府对企业的干预依然存在；同时，目前的各种行政性垄断也亟待消除。
其次是行政管理体制运行的透明度和公开性不够，管理经济的方式重审批，轻监管，办事程序复杂、规则繁琐。
再次，未形成统一的内外贸易市场环境，未形成健全的法制体系等问题也不同程度地存在着。
为了应对加入WTO后之后的冲击，政府职能需要加快转变。
首先，加快政府职能转变，是经济发展和社会进步的需要。
政府宏观经济政策影响着国家总体经济运行质量，政府科技政策影响到技术投入与创新能力，政府贸易与投资政策决定一国经济的国际化程度，政府对财产权、企业和市场的基本态度决定了经济资源配置的效率。
凡此种种，说明了政府在领导和组织国民经济活动中的重要性，说明了适应形势变化改革和完善政府管理体制和职能方式的必要性。
其次，加快政府职能转变，是我国履行加入WTO的承诺和协议的需要。
我国经济改革的方向，与WTO的规则的要求是一致的。
WTO规则的基础是市场经济，是贸易中的非歧视原则和国民待遇要求。
一个国家或地区政府按WTO进行政府管理体制改革，表层上是服从WTO这一国际组织的规则，实质上是完善市场经济基础的过程，是与其他成员之间形成共同语言和平等关系的过程。
四、加入WTO后我国政府职能的适应状况分析
就目前情况来讲，对照WTO规则的要求，我国地方政府职能的转变虽取得了一定程度的进展，但远未到位，还存在大量问题和对规则的不适应。
具体表现在：
1、宏观管理职能还没彻底转变到以间接调控为主的轨道上来。
宏观调控是政府调节经济的重要职能，也是市场机制不能完全替代的领域，入世后，不仅国内经济的不稳定性增加，而且外来不可预见性因素及影响也会增大。
这些必须依靠政府的宏观调控和政策加以调节。
但由于传统计划经济观念根深蒂固，计划经济惯性很大。
地方政府考虑问题的思路仍倾向于计划经济思路。
宏观经济目标的实现仍习惯于采取直接干预、微观投融资等措施，不能自觉适应市场经济变化和未来发展需要。
2、审批制度成为推动行政体制改革，转变政府职能的突出障碍。
我国的审批制度事项多、环节多，受法律制约少、审批自由裁量权很大。
行政审批泛滥，审批效率低下，寻租现象时有发生。
而且政府纠缠于具体事项的审批，难免会无暇顾及长远性、整体性、综合性战略性问题，难以进行有效的宏观决策。
审批制度已成为进一步扩大市场基础性作用的障碍，也成为中国能否履行入世承诺的重大隐患。
3、国有资产管理方面，政企不分现象仍很严重。
政府的公共管理职能和国有资产所有者职能混淆的状况没有根本改变。
企业作为市场经济主体的作用并没有充分发挥。
政府和企业之间还没有用法律来设置合理的界限。
政府和企业的职能交叉现象时有发生。
结果不仅政府的行为能力大为下降，而且由于缺乏鼓励创新和激发活力的机制，使企业的自主性和效率低下。
4、政府的公共服务职能被长期忽略，有待进一步强化。
长期以来，由于实施经济赶超战略，对经济建设的投资一直是政府工作的重中之重。
政府提供公共服务的职能也从这个大局。
忽略了公共基础设施的建设，以及对公共服务，如公共教育、社会保障等的投入。
入世后，政府应提高公共服务水平，将投入的重点放到社会基础设施领域和公共服务上来，创造良好的投资环境。
5、地方保护主义盛行，不利于公平竞争。
在我国由计划经济转向市场经济，由封闭转向开放的过程中，由于受利益的驱动，不可避免地出现人才外流、资金外流、内循环性的产业市场需求量上的萎缩等现象。
地方政府怕肥水流入外人田，从地区利益出发，采取各种行政手段，制定地方性的法规和政策加以限制，大搞区域内的封闭平衡。
结果限制了竞争，保护了落后，不利于本地区产业结构和产品结构的调整，阻碍了全国市场的统一和发育。
很明显违背了WTO公平竞争的原则。
五、如何进行政府职能转变
从加入WTO角度看我国政府职能转变，我们要把以下几个关键方面放在突出位置上:
1.把立法、法律完善和依法行政放在首位。
建立一个透明的、统一的、公正的、可预见的法律体系。
WTO要求其成员对WTO负责实施多边谈判中已达成的贸易协定，不能保留意见，其相关经贸政策要与之接轨。
我国现有的法律法规，有三个突出的缺陷:
一是某些法律法规与WTO规则不一致，二是某些法律法规不协调，三是法规不透明。
要抓紧时间，根据WTO有关规则，对我国法律法规进行改革，建立一个透明的、统一的、公正的、便于监督的法律体系，并对有关机构加强监督。
依法行政，就是要按规则办事、公平公正、互惠互利，通过协商谈判的途径解决纠纷和难题。
只有以法治代替人治、依法行政，才能取信于人。
2.加速政府管理经济观念的根本性转变，把部分职能让渡给各类中介组织。
迄今为止，我国政府的某些职能与企业的行为还没有完全区分开来，政府既是裁判员，又是运动员的现象相当普遍。
因此，政府如何使其管理经济职能高于企业的具体行为，对企业起指导、监督和服务的作用，是其职能转变的当务之急。
其解决办法是把现在由政府承担的部分管理和服务职能，让渡给各类中介组织。
因此，政府要培育和健全社会中介组织，使其成为承担政府管理公共服务的具体组织者和运行者，建立健全行业协会组织，使其成为政府产业政策的切入点，加强对中介组织的管理和监督，促使他们规范运作，健康发展，维护公平的市场竞争秩序。
3.改善政府经济管理的方式，快速实现经济管理的信息化。
当今社会正处于信息革命时代，信息化大潮席卷全球，网络延伸到社会的每一个角落，信息化已成为不可抗拒的历史潮流。
现有的政府职能，特别是经济管理服务职能，在互联网上都可以实现。
因此我们要尽快根据WTO的要求，加速实现政府经济管理的信息化，提高工作效率，加强政府部门之间、政府与公众之间的信息交流。
4.改革政府管理机制。
加入WTO后，要求政府机构更加精简，人员更加精干，决策更加科学，政策更加透明，廉洁程度更高，效率进一步提高。
惟有如此，才能创造出有利于增强中国经济竞争力的“软环境”，使中国在国际经济竞争与合作中居于有利地位，使小平同志提出的第三步战略目标得以胜利实现。
五、辩证看待加入WTO后政府职能转变
加入WTO后，政府职能需要做很多方面的改变。
但同样不容忽视的是，也要注意积极提升政府管理经济的新能力。
入世以后，我国的对外开放和对内改革将进入新的历史阶段，在保持宏观经济稳定方面将面临许多新挑战。
政府化解经济与社会矛盾、维护经济与社会稳定的宏观调控的作用和能力需进一步强化。
如加入WTO带来的开放加速、竞争加剧将使我国的经济社会风险增多，在完善社会保障体系、帮助企业维护权益、解决国际贸易争端等方面，政府部门必须要有未雨绸缪的意识，建立健全有效的风险防范机制。
所以，入世并不意味着政府经济管理职能的全面削弱。
相反，要通过改革政府经济管理体制，强化政府合理的职能，在全球化的激烈竞争中，维护本国人民的根本利益和国家经济安全。
有专家提出，政府一是要充分发挥主观能动性，面对世界经济对本国经济所产生的多方面复杂影响，通过实施积极稳健的宏观经济政策，转化不利因素，确保经济的良性运行；二是要充分利用WTO允许成员利用有关保障手段保护本国幼稚产业的做法，积极探寻有效的扶持方式，保护民族产业和弱势产品在激烈的竞争中免遭巨大冲击。
六、为转变政府职能而工作
政府转变职能不仅是政府行为方式的转变，更是体制、机制的根本转变。
这对21世纪经济、科技、社会发展至关重要，尤其是加入WTO后，更亟待为转变职能而工作。
1、更新观念，形成新的行政意识。
加入WTO后，有关政府部门都加大了对WTO规则的学习。
这必将有助于在政府部门中形成新的行政意识和行政作风。
按照WTO规则的要求，政府公务员在工作中要树立平等意识、服务意识和依法行政意识。
树立平等意识，就是要正确处理政府同企业，政府同社会的关系问题。
政府不能高高在上，要形成开放式政府，主动接受企业和社会的监督。
树立服务意识，就是要求政府服务的“到位”，不能搞无所不包的“越位”，见利忘义的“错位”，趋利避害的“缺位”，真正履行WTO所要求的宏观调控、社会管理和公共服务的职能。
树立依法行政意识，就是要政府根据WTO法律体系框架对地方政府行政管理的要求，按照规范化、国际化和透明化的原则，实施对经济和社会的管理服务。
2、在社会上，要加大宣传教育的力度，促进本地区民众观念的转变，增强人们对加入ＷＴＯ的认同感。
由于地区经济发展不平衡，人们的市场经济观念、思维方式及心理适应能力等方面的差异也比较大。
面对入世后经济结构调整所带来的社会利益的大调整，不可避免地会出现对ＷＴＯ的抵触情绪和行为。
政府应从本地实际出发，根据群众的思想动向和心态，有所侧重地对ＷＴＯ进行广泛的解释和宣传。
帮助民众了解加入ＷＴＯ对本地区经济的影响，对自身利益的影响。
通过人们对自身利益的关切，来支持政府的政策。
帮助人们树立新观念，如法制观念、平等竞争意识、市场经济意识，提高人们自身的抗风险能力。
3、清理、修改法规。
长期以来，政府实施管理和干预的政策文件繁多。
其中有许多与WTO规则相抵触，有必要认真清理、废止、修改，防止政出多门，政令互相抵触。
各地政府要着手清理、修改一些与WTO规则相抵触的法规。
尤其是在引用外资、引进科技、税收、投资专业人才等诸多方面，要根据WTO规则的详细条款进行对照清理、修改，以达到促进对外开放，发展和提高人民物质生活文化水平的目的。
4、改革审批制度，提高政府工作效率。
转变政府职能，对传统的行政管理方式和手段进行改革，核心的内容就是进行行政审批制度改革，取消部分审批事项。
凡是能由市场调节、企业自主决定、中介机构能提供服务的事项，政府应坚决退出。
凡是县、区、街道能做的，地市级政府应放权，最大限度减少地市级政府及各部门的审批事项。
当然审批制度改革不是单纯的减少审批事项，而是有取有舍。
如涉及国家安全、社会稳定等方面的重要事项，不仅要保留，而且要进一步加强。
其次，要规范审批行为。
改变审批方式，减少审批环节，简化审批手续，促进公开、透明、规范操作，依法进行审批。
最后，加强对审批行为的监督。
除建立严格的内部审批监督制度外，还要建立对审批部门和审批人员的社会监督制度。
5、发挥比较优势，推动地区间经济合作。
地方政府通过发挥其应有的作用，疏导、理顺本地区经济关系，指导和协调本地区内行业调整、改组和联合，解决部门和地区之间难以互相协商的重大经济矛盾。
同时，大力向外大力推动跨省、市的区域经济合作。
充分利用国内市场和各种资源，通过与国内、国际市场的协调，寻求可用空间，发挥本地区的比较优势，把引进来与走出去结合起来，把传统产业优势与新兴产业优势结合起来，促进地区经济发展。
6、完善保障体系，加强社保能力。
中国加入WTO，在获得机遇的同时，出现受冲击的产业，企业也不可避免。
在营造就业岗位的同时，出现因冲击而失业、下岗的也不可避免。
基于此，政府应建立一套包括养老保险、失业保险和医疗保险在内的社会保障体系，初步形成社会保险、社会救济、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障制度，以扩大社会保障范围，增强社会保障能力。
总之，在我国加入WTO之后，我们需要从多方面着手准备，政府管理体制则首当其冲。
因此，必须积极推进政府管理体制创新，努力适应WTO的要求，为我国的经济社会发展做出应有的贡献。
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