广州市国税稽查执行效果与手段合11.docx
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广州市国税稽查执行效果与手段合11
广州市国税稽查执行效果与手段
研究报告
一、广州市国税稽查执行工作的效果1
二、广州市国税稽查执行工作存在的问题的原因分析2
三、广州市国税稽查执行工作的对策与建议3
1、国家宏观上的对策与建议3
2、广州市国税局稽查执行工作的对策与建议4
四、结语6
稽查执行是税务稽查工作中的最后一个环节，也是完成税务稽查任务，使税法得以真正实施的重要环节，通过稽查执法的最终落实，贯彻有法必依、违法必究的法制原则。
而稽查执行工作效果的好坏严重影响着税务稽查在税收征管体系中的“重中之中”的地位，冲击着我国税收的可持续发展。
因此，我们必须对国税稽查执行工作目前面临的问题及其对策予以研究，为广州市税收征管工作排忧解难，促进依法治税的进程。
一、广州市国税稽查执行工作的效果
市场经济的高速发展，WTO步伐的逼近，促使我国税制在不断地进行革新，税收法律在不断地完善，广州市国税局受我国税制改革的推动与指引，在国家税务总局的总体部署下，对稽查工作进行了系列的改革与调整，实行稽查工作“四分离”及“属地征管、一级稽查”制度，加大力度打击税收违法案件，取得了令人振奋的成果。
主要体现在以下几方面：
◆促进了税收执法的规范统一，大大减少了“以言代法”等税收执法的随意性，逐步为纳税人创造了公平、公正、公开的税收环境。
◆加强了税收知识的普及力度，充分发挥了稽查的威慑作用，初步形成了一个良好的管税、纳税、协税护税的良好社会税收环境。
◆保障了市国税局稽查任务的完成、实现国税收入的稳定增长，仅2001年上半年，广州市国税局查结案件近700宗，查补税款15450万元，已入库8930万元。
为全国税收收入上新的台阶做出了应有的贡献。
与此同时，稽查执行工作的开展也面临着一系列的问题，严重影响了稽查工作的顺利开展，阻碍了依法治税前进的步伐。
具体表现在：
◆纳税人的偷、逃、避、抗税意识不同层次、不同程度地存在。
一些小型纳税人在经历稽查的前三个环节后，等到执行送达时，已是人去楼空。
◆工商、银行等各相关部门配合、协助执行力度不够。
时常出现“协助通知”送达后久久没有回音，甚至有些银行还为被查纳税人通风报信或转移存款。
◆执法机关内部执法不严，违法乱纪者不能得到应有的处罚。
◆地方领导的行政干预不同程度地存在。
◆税务处理决定书送达后，税务机关却检查不到被查纳税人或扣缴义务人有任何财产可供执行。
◆在执行过程中难以获得纳税人准确、全面的执行资料。
造成执行人员在执行送达时，往往要经过与其他系列或环节的资料核实过程。
◆稽查执行信息不能及时传递。
造成纳税人按时到征收局补税，而征收局却尚未接收到该纳税人的应当补税的资料。
二、广州市国税稽查执行工作存在的问题的原因分析
广州市国税稽查执行工作存在上述一系列问题，其产生既受我国的税收法制、社会环境因素的制约，同时也受广州市政府、市国税局的工作对策及内部管理等多方面因素的影响，具体分析如下：
1、税收立法不完善、层次偏低。
税收立法不完善，致使稽查执行工作有法难依，无法可依的局面产生。
如1995年，国家税务总局出台的《税务稽查工作规程》对如何实施税务稽查执法行为的监督制约没有具体的法规性条文，使得实际操作缺乏应有的权威和刚性；新的征管法虽规定了银行等相关部门协助税务执行的义务，但却未规定相关部门在接到税务机关“协助执行通知”后协助履行的期限，致使案件久拖难结；国家税务总局出台的《举报案件管理办法》只对举报人的权利作了规定，而对举报人的义务未作明确规定，导致了虚假举报的产生，影响了举报质量，也浪费了稽查力量等情况。
到目前为止我国现行仅拥有《中华人民共和国税收征管法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》三部法律，其余部分是国务院根据授权制定的税收条例，如《中华人民共和国增值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》等，且基本上是由国务院及其授权国家税务部局、财政部进行解释，透明度不高，执行的过程中，造成行政干预过强。
2、社会税收法制意识有待进一步的提高。
从管税、纳税、护税协税这三个角度来看，政府及税收执法机关的管税职能尚未从行政手段管税彻底转变为法制手段管税，严重影响税务机关的执法工作，执法机关或执法人员依法办事的自律性受到挑战。
如，受以往管税意识的惯性影响，对执法人员的违法行为难以给予应有的法律制裁。
而因社会税收环境的净化程度的影响，致使纳税人依法纳税的主观能动性太弱，相关部门对税收执法的关注度、支持与配合的力度不够。
3、稽查队伍的素质参差不齐。
按照“属地征管，一级稽查”的工作模式重组后的国税稽查队伍中有相当一部份稽查人员没有受过专业的培训，业务知识与岗位技能明显不足，难以独挡一面开展工作。
同时，也由于社会上不良风气的存在，不法分子大搞“权钱交易”，腐蚀收买税务干部，税务稽查执法的权威性和公正性受到了挑战。
4、税务稽查执行手段有限、稽查队伍的装备不足。
我国现行的税收法律规定的稽查执行手段仅限于税收保全、强制执行（包括扣缴税款，拍卖或变卖商品、货物、财产，请求人民法院强制执行）、加收税收滞纳金、限制出境、收缴罚款。
在执行实践中之所以出现一些暴力、协迫抗税等难于执行的情形，与税务稽查执行手段缺乏、刚性不够及稽查人员的装备不足有着必然的联系。
如，案件移交执行后，执行人员根据调查的情况可推测出纳税人或扣缴义务人有补税的能力，但却无法发现其有任何可供执行的财产，此时所有的稽查执行手段都将显得无能为力。
4、国税各系列及稽查各环节间的沟通不及时。
信息化建设驱使社会各行各业工作交流、业务往来高速运转，而国税系统的信息化建设尚处于初级的摸索阶段，现试行的统一征管软件功能的应用难以与征管工作保持同步，征管资料数据库中储存纳税人或扣缴义务人的信息数据较少且欠完整，致使大部份工作仍停留在过去的纸质工作模式上，信息的传递缓慢，更新不及时。
四、稽查执行手段对税务稽查执行工作效果的影响及其应用分析
我国现行税法规定的稽查执行手段有税收保全、强制执行、加收税款滞纳金、阻止出境四项，对稽查执行工作的顺利开展起到积极的作用，以下是广州市国税局上半年稽查执行手段的运用情况列表。
从表中可以看出国税稽查执行工作的开展呈现出良好的发展势头。
数量
执行主体
案件总数
税收保全
强制执行
请求法院强制执行
移交公安机关
一分局
370
32
3
1
二分局
319
10
4
2
（1）税收保全。
这一执行手段在税务稽查执行过程中使用最频繁，它能迅速及时地保证税款追缴。
税收保全的具体措施主要有书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款；扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。
①在税收保全措施运用的过程存在的问题
◆在查封银行帐户时难以得到银行的有力配合，协助执行通知送达后，久久没有回音；有些银行（尤其是商业性银行）甚至出于保持自身客户，拉拢客户关系，为客户通风报信或帮助客户在查封前转移存款等情形。
◆纳税人或扣缴义务人拥有多个帐户，而税务机关未能及时掌握其银行开户情况，时常造成查封的帐户上没钱或不足以交补税款。
◆查封、扣押纳税人的商品、货物或其他财产时，需有证据证明纳税人有转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象。
而现行的税法并未赋予稽查人员侦查、搜查权，仅有检查权，没有强制力作保证，当受到纳税人或扣缴义务人阻挠时，执行工作就难以实施。
◆已保全物品的价值大小、可变现能力，无法准确估计。
◆纳税担保人资格、能力难以准确判定。
②针对上述问题应采取的解决方法
◆取得市政府的支持，规定银行及各相关单位在接到税务机关的协助执行通知后的3天内应予以办妥，否则应向税务机关作出书面解释。
◆与资产评估中介机构建立良好的合作关系，尽可能保证对每项资产进行合理、有效的评估。
◆严格执行新征管法，如有证据证明银行存在不积极协助稽查执行工作，造成税款流失时，或发现纳税/扣缴义务人未如实申报其所有的银行开户情况时，应及时给予行政处罚，并进行大力宣传。
◆优先考虑《中华人民共和国担保法》有关担保的规定，担保方式最好是连带责任担保，以减少执行工作的困难。
◆税务机构应设立一定的稽查执行风险基金，以防备在稽查执行过程中导致的行政赔偿，增强稽查执行人员大胆执法的信心。
（2）强制执行。
征管法第四十条规定纳税人、扣缴义务人未按《税务处理决定书》规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，可采取强制执行措施。
1扣缴税款。
本措施适用于在银行或其他金融机构中有存款的当事人，扣缴税款的存款既包括纳税人从事生产经营在银行和其他金融机构开设帐户的存款，也包括从事生产、经营的个体工商户的储蓄存款。
执行扣缴税款的过程中存在的问题
◆纳税人或扣缴义务人在欠缴税金的同时，还存在欠该金融机构的贷款，且其在该金融机构的存款又不足以支付税金和金融机构的贷款，致使税金扣缴难以执行。
◆在扣缴税款期限内，开户行无法实现扣缴税款，又无回音，致使不仅未能扣缴到税款，且采取其他措施又不及时，严重影响了执行工作的顺利开展。
针对上述问题应采取以下解决方式
◆坚持"先扣缴税款，后扣缴贷款"的法制原则。
◆税务机关应要求银行或其他金融机构在合理的期限内提供书面理由予以说明无法实现扣缴税款的原因，以便再采取其他强制执行措施。
2拍卖或变卖商品、货物、财产。
本措施适用于在银行或其他金融机构中没有存款的当事人。
如果当事人既有银行存款又有商品、货物或其他财产的，一般情况下，应当先采取通知银行扣缴税款的措施；如果银行存款不足以扣缴，则可考虑两项措施并用，或者单独采取后一种措施。
本措施在应用的过程中涉及到拍卖机构、资产评估中介机构的参与。
要切实保障应查补税款的变现能力与及时入库，则应解决好以下问题：
◆对拍卖或变卖商品、货物或其他财产时，难以有效地实现对商品、货物或其他财产的价值及变现能力进行准确评估。
◆在执行过程中，因法律知识的缺乏等原因，致使时常出现将个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品错误执行，导致行政诉讼。
针对上述问题的解决方法：
◆与拍卖机构及资产评估机构建立良好的合作关系，或考虑在税务机构内配置相关的专业岗位。
◆结合《中华人民共和国民法通则》及其他相关规定，正确区分个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品。
3请求人民法院实施强制执行。
当事人对税务稽查机构的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关或税务稽查机关可以申请人民法院强制执行。
4收缴罚款。
这是新征管法增加一项强制执行措施，规定只有在当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉，又不履行的情况之下，作出处罚决定的税务机关方可采取强制执行措施予以收缴。
稽查执行人员在收缴罚款的执行过程中，可以采取税收保全措施。
5没收非法所得。
对没收非法所得强制执行必须通过司法途径进行。
在执行中也存在着一些问题：
◆税务稽查人员在办案中难以把握非法所得的界限。
◆因没收非法所得的执行必须由法院行使，当税务机关发现纳税人或扣缴义务人有隐匿、转移财产的迹象时，可能出现案件还在移送的过程中或因法院方面的客观原因无法及时采取保全措施，而税务机关又无权采取税收保全措施，导致该款项难以及时入库。
由于上述问题存在的根本原因是现行税收法律政策的缺陷问题，因此，导致没收非法所得的入库率普遍低于税款和滞纳金的入库率，从而使得没收非法所得这一手段的使用率较低。
（3）限制出境。
新征管法将限制出境的对象变更为“欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人”应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。
未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。
在稽查执行的过程中，这一手段的使用方便快捷且效果明显，但同时也存在着以下问题：
◆纳税人或其法定代表人有多个护照，甚至其本身就是外国公民时，税务机关对其出入境的监控显得乏力。
针对以上问题应采取的解决方式：
◆稽查机关应注意与出境管理机关保持良好沟通，尽快实现信息网络共享。
◆及时与纳税人或其法定代表人户籍所在地联系，限制其办理有关出国出境手续。
（4）加收税款滞纳金。
征管法第三十二条规定，纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。
加收税款滞纳金是一种特殊且被税务稽查机关常用的手段，对于税务稽查执行来说，使用简单、成本低、易执行，是一项至关重要的强制措施。
尤其是对正规或有长期经营计划的纳税人颇为有效，而对那些“临时性”经营的纳税人则约束作用不大，通常税款滞纳金是与所欠税款同时执行。
结合上述各种情况来看，各种手段要达到其目的或完成立法的初衷，不仅要有相关部门的极力配合，还要有稽查执行人员必须结合实际情况因地制宜、给予准确的判断，这就需要稽查执行人员有较强的综合素质，要有过硬的专业知识与技术且具决策能力。
三、广州市国税稽查执行工作的对策与建议
1、国家宏观上的对策与建议
（1）提高我国税收法律的立法层次。
面临WTO的加入，结合中国实际大力改善我国税收法律环境，提高立法层次，如，将由国务院制定的条例结合我国国情及时上升为法律；逐步缩小授权立法的范围；增强税收立法的透明度，最大限度地排除行政干预。
就目前我国法制建设的总体情况看，我国的税收立法应以立法机关立法为核心，授权立法为辅助，尽量避免税收立法的低层次化。
（2）在国家税收基本法中明确稽查机构在税务系统中的稽查专属权。
从深化我国税收体制改革的长远来考虑，稽查机构在税务系统中具有稽查专属权，明确稽查机关的法律地位，这是稽查机关得以生存与发展的基本条件和前提，否则，稽查机构将失去了其存在的必然，稽查执行也将就成了沙漠之塔。
（3）增加强制执行手段。
针对稽查实践中突现出的执行手段相对缺乏与疲软的现状，建议能以海关缉私侦查局为借鉴，赋予稽查机关一些人身强制执行的手段，如搜查、滞留、拘留等，这将会大大增强税务稽查的威慑作用，有利于稽查执行工作的开展。
2、广州市国税局稽查执行工作的对策与建议
（1）坚决贯彻“依法治税”的根本指导思想。
在当前征管模式中，税务稽查工作重点应当始终放在促进依法治税上，税务稽查的重要职责始终是为了打击税务违法行为，促使纳税人真实申报纳税，创造一个公平的纳税环境，而不能把税务稽查作为增加税收收入的工具，更不能作为完成税收收入任务的“调节器”，税务稽查要坚决走出“收入型”稽查的误区，坚持走“执法型”稽查之路。
（2）取得市政府的支持，尽快制定与完善相应的制度或细则。
结合国税在稽查实践中遇到的实际情况，通过制定相应的细则或规定予以规范，从而保障税务稽查执行工作的顺利开展。
如建立对被查纳税人的财务收支监管制度。
针对税务处理决定生效后，被查纳税人或扣缴义务人确无任何财产可供执行的情形，规定税务机关对被查纳税人或扣缴义务人财务收支实行监管的方式、程序，以及开户行等相关单位的配合义务等情况。
又如建立限制被查纳税人的高消费行为的规定，鼓励各大消费场所及广大市民的积极举报。
（3）健全稽查稽核系列的内部管理制度。
通过内部严格、规范的管理，以加强对税务稽查行为的事前监督，加强对大案要案及重点环节的事中监督，加强对稽查行为全过程的事后监督，从而促进稽查部门内部管理趋向规范化、有序化，加强稽查队伍的思想及业务素质的锻炼，提高稽查工作质量。
◆落实工作职责。
将选案、检查、审理、执行四个环节的职能明确规范。
◆建立完善的项目责任制。
规范稽查人员的执法行为，加强工作责任感，以从根本上解决执法不严、疏于管理、淡化责任等问题。
◆建立税务稽查工作定期报告制度，以增强对查处案件工作的跟踪与指导。
◆严格实行职务回避、岗位轮换、执法责任连带追究制度，加强内部制约。
◆强化税务稽查监控机制，依法制约税务稽查行为。
对稽查案件的违法事实的证实程度、处罚的合法程度、执法程序到位程度等税务稽查执行情况的全方位、全过程进行监督与考核。
◆落实税务违法案件公告制度，利用新闻媒介等多种形式对税务稽查违法案件实行公开曝光，增强社会监督的透明度，从而警戒稽查人员严格执法，加大对偷、逃、骗、抗税行为的打击力度。
（4）进一步提高稽查队伍的素质。
稽查人员是“重中之重”工作的执行者，为适应新形势稽查工作的需要，不仅要求稽查人员要精通业务，而且要有坚定的政治立场、端正的思想作风和廉洁奉公的优良品质。
◆加强对稽查人员的思想政治教育，培养稽查人员正确的人生观，提高防腐抗蚀的能力。
◆加强对稽查人员业务知识与业务技能的培养，如计算机、外语、财会专业知识及相关法律知识等培训，以迎接加入WTO后，世界经济一体化带来的挑战。
◆严格推行竞争激励机制，实行主稽查制和末位淘汰制，在稽查工作岗位上，做到有进有出，有上有下，奖优罚劣，调动稽查人员积极性，不断优化稽查队伍。
（5）进一步优化社会税收环境。
通过大力度推进国家税收和税法知识的普及工作，优化税收环境，有力地推动税收征管环境的良性循环，促进依法治税的进程。
◆培养良好的管税意识。
积极贯彻依法治税的指导思想，进一步规范执法行为，大力惩治腐败、严厉查处失职渎职行为，坚决排除外界对税收征管的非正常干扰。
◆培养良好的纳税意识。
从多方位、多层次加大力度进行税收法律知识的宣传。
如建立现代化的税务服务呼叫中心，通过一个特服号，在全省范围内统一实施涉税举报、税收知识和税收法律法规咨询、专家坐席等多项功能，达至面向社会各界、满足不同层次不同诉求的内容丰富的普法宣传教育。
如司法部门的“148”，电信的“180”等；
◆培养良好的协税护税意识。
一方面与工商、银行、技监、海关等相关部门建立起广大的协税护税社会网络，鼓励税务违法案件的举报、加强社会监督，调动起全社会维护税法尊严的积极性。
另一方面对税务执法工作不给予积极配合、造成税款流失的单位，严格按照新征管法及相关的规定给予法律制裁。
（6）加快税务系统的信息化建设。
在国税系统内加快信息化网络建设与应用，加速系统内各系列间及稽查各环节间的工作沟通、信息交流；与银行、工商各相关部门达至信息共享，真正做到稽查工作科学分工、各司其职、高效运转。
◆充分利用统一征管软件的功能，加快“金税工程”的建设。
◆实行稽查工作的信息化，包括选案、检查、审理、执行四个规范流程。
◆搞好计算机系统硬件配置和人才的配备，同时要加强对全体稽查人员的计算机基本知识培训，务求全体人员都能运用计算机配合处理业务工作。
◆在网络建设上，应建立包括税务系统内由下到上的局域网、分级建立的纵横广域网及与相关部门（工商、银行、海关等）的互联网。
◆条件成熟时，可实行与国际互联网的全面联接，加强与其他国家税务当局的网上合作，加大力度打击国际偷税和避税行为。
（7）加强与银行、工商、海关、司法机关等的沟通。
通过建立与银行、工商、海关、边检、司法机关等职责分明制约有力的社会大稽查网络，对稽查信息达至共享，及时传递，全力合作，全方位监控，进行稽查的点、面相结合，加大税务稽查力度，充分发挥税务稽查的威慑作用。
如与银行、工商机构间的信息共享，能迅速及时地获得纳税人所有的最新帐户资料、企业登记资料等等。
从而形成执法合力，达到综合治理的成效。
五、结语
伴随全球经济一体化进程的加快，世界各国之间的经贸合作往来日益扩大，同时也带动着国内市场经济的快速发展，我国不仅面对着现代化的国际避税及偷、逃税而导致税收流失的巨大压力，也面对着国内税制的调整，税收的法制、社会环境的规范等一系列问题，各国税机关的税务执法工作同时也面临着巨大的挑战。
在我国加入WTO的前夕，我们应当努力提高自身的执法水平，通过“内强管理、外树形象”的现代化管理，强化税务执法的应变能力，加大征管力度、强化税务稽查职能、堵塞征管漏洞，促进国税执法工作的规范化、科学化、法制化，为我国税收的可持续发展作出不懈的努力。
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