小城镇发展中地方政府行为.docx

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小城镇发展中地方政府行为

小城镇发展中地方政府行为：

国际经验及优化路径

宋崇辉　　2011-03-30

摘　要：

作为推动主体，地方政府在小城镇发展中发挥着重要作用，但也存在着一些行为缺陷。

本文着重分析了小城镇发展中地方政府行为的缺陷及其原因，探讨了国外小城镇发展中政府行为的经验，在此基础上提出了优化小城镇发展中地方政府行为的对策建议。

关键词：

小城镇，地方政府，政府行为，优化路径

　　一、引言

　　小城镇作为连接城乡的纽带，在缩小城乡差距、协调城乡发展、推进城镇化建设等方面具有重要意义。

在小城镇发展中，地方政府作为管理者和建设者，其行为对小城镇的发展具有重大影响（杜乃涛，2002；陈新锋，2002；蒋占峰，2003）。

这种影响不仅体现在为小城镇制定发展规划、提供公共产品、给予政策扶持等方面，还表现为地方政府行为存在的缺陷，如越位、错位和短期化等方面（张永良，2006；胡余仙，2009），这种行为缺陷的产生与当前国家层面的制度环境和政府管理体制密切相关。

当前，我国正处在城乡经济社会发展一体化的重要时期，为了更好地发挥地方政府在小城镇发展中的积极作用，亟需规范小城镇发展中的地方政府行为。

当前，相关研究文献所提出的措施主要涉及以下方面：

一是要使乡镇政府在资金、财政、土地使用、户籍管理等方面应拥有适当的权限（谢根成，2003）；二是要准确定位政府职能，构建主体协调机制，促使各行为主体实现良性互动（G.A.Mattson，2003；吴志召，2004；张永良，2006）；三是要通过发展产业、强化管理、创新制度等推动小城镇稳健发展（王景红，2005）；四是靠打造服务型政府、理顺管理体制、调整产业结构等措施优化政府行为（胡余仙，2009）。

　　文献研究表明，当前有关小城镇发展中政府行为的研究相对不足；从研究的内容看，这些文献分析了政府行为对小城镇发展的影响，政府行为存在的缺陷及其原因，提出了相关优化建议，但是，它们对地方政府行为缺陷及其原因的分析还不够深入，致使优化建议的针对性不强。

在此背景下，本文深入分析了小城镇发展中地方政府行为的缺陷及其原因，探讨了国外小城镇发展中政府行为的经验，希望能结合当前我国小城镇的发展状况，提出一些切实可行的优化建议，以丰富小城镇建设的理论体系。

　　二、小城镇发展中地方政府行为的缺陷

　　在小城镇发展的过程中，地方政府作为管理者和建设者，其行为还存在一些缺陷，具体而言，主要有以下几方面：

（一）地方政府行为的越位

　　政府行为的越位是指政府行政管理人员超出了法律、法规规定的权力范围，在经济运行中挤占了市场活动的空间，行使了不该由自己行使的权力。

在小城镇的发展中，地方政府行为的缺位主要表现在以下几个方面：

　　一是土地利用方面。

目前，我国有关土地利用的法律体系亟待完善，小城镇土地利用方面的相关配套法规还不健全，致使地方政府垄断了小城镇建设用地的一级市场，产生的影响突出表现在两方面：

一方面，为地方政府通过买卖土地获取地方发展资金提供了合法依据，强化了地方政府征用土地、以地生财的动机，导致小城镇变成了当前集体土地向国有土地转换最为频繁的行政区域，致使小城镇的用地规模迅速扩大，土地利用的集约程度较低。

另一方面，导致小城镇土地利用中的“人治”现象极为突出，尤其是在土地的征用和出让中，地方政府领导往往会过多干预，致使各种非农建设用地的非法批地、整地零批、非法转让等现象层出不穷，对廉政建设、耕地保护和社会稳定构成了较大威胁。

　　二是产业发展方面。

在计划经济时代，社区政府大多成为了乡镇企业的实际所有者、管理者和经营者，控制着乡镇企业的一系列重大决策。

这种直接干预市场活动的惯性一直延续至今，在当前小城镇的发展中，政企不分的现象依然较为普遍，更有甚者，某些地区的镇政府直接出面创办经济组织，并由镇的党政领导担任一把手，整合资源、招商引资、发展经济。

这种政府包办、代办式的经济管理方式造成的不良后果主要表现在：

干扰了正常的市场竞争秩序，挤压了其他市场主体的生存空间，不利于市场经济的健康发展；过多地采用行政手段干预企业发展，违背了市场规律，容易造成本位主义、市场分割、企业缺乏活力等现象；地方政府将当地企业的经营管理权掌控在自己手中，易于滋生腐败，影响政府形象和经济发展。

（二）地方政府行为的缺位

　　政府行为的缺位是指政府公务人员放弃了本应属于了自己的事权，在应该管、也必须管的领域内不作为，或消极作为。

在小城镇的发展中，地方政府行为的缺位主要表现在如下方面：

　　一是基础设施运营方面。

地方政府在公共产品的供给中，常常将大量的资金投向易于彰显政绩的基础设施建设方面，但同时也存在着重“建”轻“管”的倾向，很多基础设施在筹建之初较受重视，但在建成之后却往往没有指定的维护单位或责任人，即使有，也常因缺乏有效的激励体制和维护费用，使得基础设施迅速老化，使用年限大为减少。

此外，在不同区域、不同发展水平的小城镇，居民对基础设施的需求也是有差异的，受需求表达机制不完善等因素的影响，基础设施的供给往往难以满足居民的现实需求，出现了需要的无人提供，不需要的已经存在，区域内基础设施难以共享，基础设施配套不齐全，重复投资建设等问题，从而造成了资源浪费、环境恶化和经济效益低下的结果。

　　二是公共服务供给方面。

在小城镇发展中，社会公共服务的供给由于投资周期长、绩效难以考核等原因未能得到优先供给，致使当前小城镇的医疗、文化、社保等公共服务的供给水平较为低下，主要造成了如下影响：

首先是降低了小城镇吸纳就业的能力，因为只有大力发展服务业，才能更好地提高小城镇吸纳就业的能力，而服务业的发展有赖于有良好的制度环境，需要有较高水平的公共服务作为保障；其次是提高了农民向小城镇转移的门槛，增加了农民进城谋生的成本；再次是降低了居民的生活水平，一个公共服务水平低下的小城镇，其居民的生活水平也难如人意。

　　（三）地方政府行为的短期化

　　地方政府领导的任期一般都是有限的，一些地方官员为了在任期内彰显政绩，往往会采取一些短期行为，主要有以下方面：

　　一是发展规划方面。

受当前政绩考核体制与自身利益诉求的影响，地方政府在制定小城镇发展规划时更倾向于实现任期内的政绩目标，对小城镇发展的现状和前景缺乏理性认识与科学规划，可能会产生小城镇的功能定位不明确、产业结构趋同以及空间布局不合理等问题，致使小城镇的发展规划往往具有短期性的功利色彩，未能统筹好小城镇与区域经济、小城镇的现在与未来以及小城镇内部各个子系统的发展，使其难以成为一个可持续的城镇发展系统。

为此，小城镇发展中的规划变更、规模扩张和重复建设等现象较为突出，不仅浪费了大量的建设资金和土地资源，还造成了生态环境的破坏，违背了小城镇的发展规律和发展小城镇的初衷。

　　二是经济开发方面。

经济发展不仅是小城镇发展的内在动力，也是当前政绩考核机制的一个重要指标。

为此，一些地方兴起了“圈地运动”，地方政府凭借自身对小城镇用地一级市场的垄断，将大量的农用地和集体土地转换为国有土地，再通过减免土地出让金的方式提供给一些企业使用，以此吸引投资、发展本地经济。

这不仅不利于良好市场竞争环境的形成，还容易导致内幕交易、权力腐败等问题。

此外，由于招商心切，地方政府往往置本地实际发展情况于不顾，以吸引投资为第一要务，甚至将一些濒临淘汰的产业引入小城镇，破坏了当地的生态环境。

可见，这种招商引资是得不偿失的，由此带来的经济发展也是难以持续的。

　　三、小城镇发展中地方政府行为存在缺陷的原因

（一）政府管理体制亟待完善

　　始于上世纪末的“撤乡并镇”运动，使众多乡村在华丽转身之后成为了建制镇，这种以乡建镇的模式对小城镇政府行为产了很大影响。

乡村虽然具有了镇的建制，但是，其产业结构、生活方式、公共服务等方面却没有及时转变过来，致使小城镇政府的机构设置富有较浓的“乡土气息”，依然停留在农业管理的时代。

为此，小城镇政府不仅要履行城镇管理的职责，还要对辖区内的农村进行管理，从而不能集中精力对镇区进行管理。

此外，镇级政府与市、县级政府的职能存在交叉，其职责与权力不完全对等，一些职能权限诸如城镇规划、土地管理、教育医疗等并未掌握在自己的手中，而是集中在上级政府设在小城镇的派出机构里，这些派出机构及其工作人员虽然都在小城镇，但其人事、薪资等管理权都由上级政府把持着，镇级政府既指挥不动，也监督不了，以至于小城镇政府在履行相关职能时受到很大牵制，失去了应有的权限和灵活性。

（二）土地征用制度存有缺陷

　　在土地利用和管理方面，国家当前的法律并未明确农村集体土地所有权的主体，造成了农村集体土地产权边界的模糊。

而我国《宪法》和《土地管理法》有明文规定，国家出于公共利益的需要，可依法征用土地，但未明确界定公共利益的内涵。

为此，各级地方政府便能以公共利益之名，强制地将农村集体所有的土地转为国有土地，成为了一级土地市场的垄断提供者。

同时，依据《土地管理法》的规定，地方政府可以按照土地的城市建设用途的市值将征用的土地批租出去，这就使地方政府拥有了低价征地、高价卖地、赚取差价的法律保障和获利动机。

在“以地生财、以地兴镇”模式的诱导下，地方政府很可能会产生短期行为和“兴镇”的政绩冲动，从而为地方政府行为产生缺陷埋下了隐患。

　　（三）干部考核机制不够科学

　　当前对地方政府政绩的考核多由上级政府决定，民众参与考核的渠道还不通畅，多元化、民主化与科学化的政绩考核机制尚未建立。

现行的政绩考核机制又过于强调经济指标，对地方政府行为产生了重大影响，地方政府官员为了满足自身利益诉求，会尽力向上级显示任期的政绩，倾向于制定一些脱离实际的发展规划，使得地方政府行为具备了较强的本位色彩和短期性。

一般而言，发展小城镇不仅有利于地方行政工作的开展，还是地方政府政绩的重要显现，为此，小城镇建设就成了地方政府向上级彰显政绩的重要工程，当乡村具备建设小城镇的条件时，地方政府便依据国家政策促成乡村向小城镇的转变，反之，也可以借助行政力量创造条件，争取上级部门批准乡村转制，获批之后，大量的资金就会投入到小城镇的基础设施建设中，这种盲目推进小城镇建设的结果往往是浪费了资源，而只得到了名义上的小城镇。

　　（四）政府投资体制存有不足

　　一是财政分配体制不合理。

分税制改革虽然解决了中央和地方的收入分配问题，但没有明确各级地方政府之间的收入分配比例。

当前，土地增值税、地方营业税、个人所得税等主要税收的约50%归省级财政所有，留给地方财政的大多是一些小税种，致使市县级尤其是县级财政的处境堪忧，而县级财政返还给镇级财政的资金则更为有限。

二是建设融资难度很大。

长期以来，国有银行比较青睐大中城市经济项目的信贷，而对小城镇基础设施的信贷不够重视；同时，中国人民银行禁止农村信用社向公共基础设施建设提供贷款；此外，《贷款通则》也规定地方政府不具有法人承贷资格，不能直接向金融部门贷款。

可见，由于缺乏有效的制度保障和激励机制，小城镇的融资能力受到极大限制。

为此，很多区域的小城镇努力开辟体制外的融资渠道，例如以地生财、集资摊派、招商引资等，这在一定程度上为地方政府行为的越位和错位起到了推波助澜的作用。

　　四、国外小城镇发展中政府行为实践的经验总结

　　从历史实践来看，欧美等发达国家的城市化进程已基本完成，其发展经验对后来者具有一定的借鉴意义，为此，本文选取了美国、德国和日本作为研究对象，分析了其政府在小城镇发展中的行为实践，总结出一些优化我国小城镇发展中地方政府行为的经验。

（一）重视城乡协调发展，提供优质公共服务

　　美国在发展小城镇的过程中，十分重视城乡的协调发展。

为了缩小城乡差距，政府在小城镇实施了一系列有关土地、投资、住房、贸易等政策，加快农业产业化的步伐，增强小城镇的经济实力，不断改善水利、交通、通信等基础设施，引导城市资源下乡，促使小城镇充当连结城乡的纽带，实现城乡的进一步融合。

美国大力发展小城镇主要是为了不断改善和提高民众的生存环境和生活质量，为此，政府不仅努力完善小城镇的基础设施，还很重视公共服务的提供，比如，适时转变政府职能，精简办事机构，提高工作效率，确定适当的税率和规范，为商业发展营造良好的环境；大力发展教育，为科技发展和人才培养创造条件等。

（二）完善政府管理体系，准确定位政府职能

　　作为联邦制国家，德国将国家结构分为联邦、州（市）、（县）、镇以及中心村，并对处于不同层次的政府进行相应的职能定位，明确各自的权责。

德国小城镇是地方政府最基层的单位，实行自我管理的体制，在设置镇级政府管理机构时，不需要经过上级政府的审批，通常按照因事制宜与务实灵活的原则，并依据地方财政情况和现实发展需要来设置其政府部门，致使小城镇的管理机构在全国范围内各有所不同，且都精简、高效、权责明确，其基本职能可以概括如下：

一是营造良好的工作环境和生活条件；二是建立完善的社会保障体系；三是提倡自由和开放的生活理念，建设宜居小城镇；四是作为政府的基层单位，代表国家完成相关任务。

　　（三）重视城镇规划与环保，鼓励公众参与管理

　　在德国，小城镇政府要制定中长期发展规划，建设项目的选择和设计要通过专家论证和面向全社会招标，还要广泛征求议会的意见，甚至要进行充分讨论或投票。

在其建设法典中，环境保护处于非常重要的位置，绝不允许为发展经济而破坏当地的生态环境，并规定任何建设项目的实施都必须以保证绿地总量的平衡为前提，力求在统一的建设规划中寻求各自的特色，在突出特色的同时满足统一规划的要求。

此外，在小城镇规划与建设过程中，当地政府十分重视公众的主体地位，实行公众参与制度，鼓励民众积极参与城镇管理，在争取居民理解和支持的同时，也鼓励居民提出好的建议，以保证项目规划更加科学合理。

　　（四）颁布城镇建设立法，健全社会保障体系

　　城镇建设立法对日本小城镇的发展产生了重要影响，该立法的特点主要有：

一是政府针对新情况每隔十年制定或修改一次立法；二是立法的目标明确，措施具体；三是立法既制定鼓励性法规，也制定限制性法规，无论内阁如何更替都必须承认和遵守法律的规定。

同时，日本政府不断完善社会保障体系，为小城镇的发展营造良好的环境，其具体措施有：

一是加大对国民养老金的投入，逐步改变原来“后代抚养前代”的养老模式，开拓出“自我负责”的模式，减轻了中青年人的家庭负担；二是引进护理保险制度，要求40岁以上的人都要加入护理保险，并缴纳一定数额的保险费，当其需要护理时，以保险来支付相关费用，还可以自由地将保健、医疗、福利等项目搭配使用。

　　五、小城镇发展中地方政府行为优化的对策建议

（一）完善政府管理体制，强化政府服务职能

　　改革当前镇制制度，建议将镇域从小城镇的管辖范围中剥离出去，由原来的乡政府管理，而只留下镇区由小城镇政府管理，促使镇级政府精简机构、减少冗员、提高管理水平。

同时，要尽快解决镇政府与市、县级政府存在职能交叉的问题，将原本属于小城镇政府的职能权限赋予镇级政府，使得小城镇政府的财、事两权明确，权责对等，更好地履行管理职能。

地方政府要在小城镇建设中深入贯彻落实科学发展观，树立以人为本的小城镇发展理念，建议在小城镇设立民众参与制度，成立居民互助组织，并选派代表参与镇级政府的管理，使其在倾听民意、反映民情的同时，代表民众对政府的规划和决策提出建议；此外，还要强化地方政府的服务意识和服务职能，积极地为居民提供优质的公共服务，竭力营造出人与自然和谐相处、民众安居乐业的发展环境。

（二）健全政绩考核机制，推进户籍制度改革

　　要通过制定合理的政绩指标，建立起科学的政绩指标体系，优化当前的政绩考核机制，规范地方政府的行为。

政绩指标体系不仅要包含经济发展的指标，还要包括社会发展指标；要改变原先自上而下的考核方式，通过适当的制度安排，开辟民众参与考核的渠道，加大人民群众满意度在政绩考核中的权重，促使地方政府官员真正行使好人民赋予的权力。

建议将附着在户籍上的福利制度剥离掉，使其只具备人口统计管理的功能，让居民以祖籍和常住地作为户籍登记，建立新型的身份证管理制度，进而取消农民向城镇转移的户籍限制，同时，要给予进城农民应有的“国民待遇”，将其纳入社会保障体系之内，解除他们进城的后顾之忧。

　　（三）健全土地法律体系，深化土地制度改革

　　要加快土地立法的步伐，在有关小城镇发展的总体性“规划法”的框架下，健全小城镇发展中土地利用的配套法规，加强对一级、二级土地市场的管理，利用法律手段严厉整治土地利用中的“人治”现象，在小城镇的城镇规划和产业园区的建设方面，要统一规划、合理布局、科学决策，提高土地利用的集约度。

通过制度创新和法律手段完善土地产权制度，进一步明确农村集体土地的产权边界，准确界定公共利益的内涵，科学制定地方政府征地的法律程序，对地方政府行使土地处置权力的过程进行有效监督，减少规划、征用、开发、管理和出让土地过程中的不法行为，切实维护好失地农民的合法权益。

　　（四）破除投资体制障碍，构建多元投资体制

　　要推进财政体制改革，不仅要解决中央和地方的财政收入分配问题，还要对各级地方政府之间如何分配税收进行明确的划分，解决好小城镇在省、市、县之间的财政收入分配问题，合理确定小城镇上缴的利税基数，降低上级政府的财政提取比例，提高返还到小城镇的财政资金数额，在分税制改革的背景下，逐步建立起完善的小城镇财政管理体制。

给予小城镇应有的“国民待遇”，加大政策扶持力度，适时取缔带有歧视性的信贷条款，提供相应的制度保障和激励机制，加强小城镇的融资体系建设，通过设立专项发展资金、实施市场化运作、借助资本市场力量等措施，努力构建多元的投资体制。