停车位的供需矛盾及其解决方略.docx
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停车位的供需矛盾及其解决方略
停车位的供需矛盾及其解决方略
高克跃 2011-05-31
摘 要：
本文针对我国城市停车供需矛盾突出这一问题，从深层次分析原因，认为应该从城市可持续发展的高度，结合机动化发展战略，在立法、公共政策和技术标准制定，以及停车设施规划、建设和管理等方面，系统地提出解决问题的对策；在倡导“公交优先”的同时，应提出限制私人轿车拥有和使用的政策；对城市公共停车设施应进行统筹规划，统一建设，并将城市公共停车设施作为公共物品纳入城市交通基础设施建设；城市停车设施应以公共停车设施为主，严格限制专用停车设施和商品化停车泊位，以提高城市停车设施的利用率。
关键词：
城市规划，公共停车设施，专用停车设施，公共管理
一、引言
随着私人轿车保有量的快速增长，我国城市停车问题越来越凸显出来。
根据国家统计局2010年初公布的数据，2009年末全国私人轿车保有量为2605万辆，比上年末增长33.8%。
自2003年我国统计公报中第一次出现私人轿车保有量这一数据以来，我国私人轿车年均增长率保持在27%以上。
沿海发达地区私人轿车保有量的年均增长率则保持在30%以上。
私人轿车保有量的快速增长，引发了一系列的城市停车问题。
以往人们对城市停车问题的研究主要集中在如何缓解停车泊位供需矛盾和加大停车配建指标上，但这不能从根本上解决城市停车问题。
本文试图从深层次查找城市停车问题的原因，并从城市机动化发展战略、立法、公共政策和技术标准制定、停车设施规划、建设和管理等方面，提出解决问题的对策。
二、城市停车面临的问题
（一）供需矛盾突出
目前城市停车泊位供需矛盾十分突出。
以厦门市为例，截止2008年底，厦门市拥有小汽车18.49万辆，其中私人轿车14.06万辆。
小汽车停车泊位需求约为23万～24万个，但实际供给量仅在10万～12万个左右（指合法停车泊位）。
居住区内停车条件急剧恶化。
根据厦门市前埔南小区的实地调查，该小区于1998年开始建设，2000年底建成，为建设部示范小区。
小区建设占地39.47公顷，居住人口2.81万人，总户数6384户。
2008年小汽车停车需求达到2500个泊位，而居住区实际配建停车泊位总数为640个，供需矛盾十分突出。
因合法停车泊位匮乏，加上疏于管理，造成小区停车秩序混乱，乱停车、占用消防通道停车及停车纠纷时有发生。
（二）公共停车设施建设滞后
目前，我国城市的公共停车设施主要由政府和城市公共建筑业主单位出资建设。
政府主要承担为大型交通基础设施配建的公共停车场建设，及少量的公共停车楼（库）建设。
城市公共建筑业主则主要承担为公共建筑配建的公共停车场（库）建设。
按照《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）第8.1.1条的规定，城市公共停车场用地面积按规划城市人口每人0.8～1.0平方米计算。
该规范在条文解释中明确说明这部分公共停车场用地不包含为公共建筑和居住区配建的停车场（库）用地，也就是说这部分设施是城市公共建筑（包括大型交通建筑）以外的公共停车设施。
但在具体实施过程中，这部分公共停车设施没有被列为城市基础设施进行规划、建设和管理，一直处于无人建设的状态，从而使我国许多城市的公共停车设施显得十分匮乏。
（三）部分公共停车空间被挤占
城市公共停车空间是指为社会成员所共享的停车空间，在我国通常由四个部分组成。
一是为居住区配建的公共停车空间；二是为城市公共建筑配建的公共停车空间；三是为大型交通基础设施配置的公共停车空间；四是由政府主导建设的公共停车场或停车楼。
目前，一些新建居住区和一些公共建筑的公共停车空间正逐步被挤占。
停车泊位商品化是引发居住区公共停车空间丧失的主要原因。
按照我国目前的房地产开发体制，土地由政府主导拍卖，开发商则通过市场竞争取得土地开发权。
开发商取得土地开发权后，为使利益最大化，普遍将停车泊位商品化。
停车泊位商品化后，致使为居住区配建的公共停车泊位变为专用停车泊位，而专用停车泊位一般属私人或部分人专用物品，即使在泊位空闲时，也不允许其它社会成员使用，于是一些新建居住区的公共停车空间便丧失了。
一些公共建筑的公共停车空间被挤占，则主要是由于原配建标准过低，当建筑内职工拥车水平提高后，单位职工的停车需求逐步加大。
为优先满足单位职工的停车需求，一些单位便将为公共建筑配建的公共停车泊位转变为单位职工的专用停车泊位，从而致使外来车辆无法使用公共停车泊位。
（四）多头管理，政出不一
目前我国城市停车设施建设主要由政府、开发商和公共建筑业主投入进行建设，在营运和管理时采用了谁投资谁建设、谁受益谁管理的模式，即多头管理的模式。
多头管理模式模糊了人们对公共停车设施属性的认识。
公共停车设施是指为社会成员所共享的停车设施。
专用停车设施是指为私人或部分人专用的停车设施。
但多头管理模式按照投资所属进行管理，使人们错误地认为城市公共建筑配建的公共停车设施是公共建筑使用单位的专属设施。
多头管理模式致使政出不一，管理混乱。
目前城市公共停车设施一部分由政府主导管理，一部分由物业公司管理，还有一部分由公共建筑业主管理。
由于管理主体不同，其具体的管理办法和收费标准也不一样。
于是，往往是收费停车场没人去，不收费停车场扎堆停放。
此外，一些地方政府为了破解“停车难”，大量占用人行道和非机动车道建设公共停车泊位，极大地挤占了行人和非机动车的交通空间。
（五）缺乏统一的法律约束
目前，我国城市停车管理主要由城市政府根据城市自身情况制定管理办法，如上海有《上海市停车场（库）管理办法》，厦门有《厦门市机动车停车场管理办法》等。
对停车设施的管理和建设主体确定也不尽一致，如上海市指定城市交通管理局是城市停车场的行政主管部门，厦门市由政府授权的城市管理部门是城市停车场的行政主管部门。
可见我国目前尚未形成一部统一的《城市停车法》来指导城市停车设施的规划、建设、营运和管理。
三、城市停车困境的原因
造成我国城市停车困境的原因是多方面的，但总的来说可分为四个方面：
一是认识上的原因，主要是对城市机动化发展，以及如何应对城市机动化发展的认识不足；二是政策上的原因，主要是应对城市机动化发展的政策措施不力或不当；三是规划建设体制和机制上的原因，主要是公共停车设施的规划、建设和管理体制不顺，建设机制不明确；四是管理上的原因，主要是缺乏规范管理和法律约束。
（一）对城市私人轿车的发展认识不统一
对城市私人轿车发展的认识不统一是造成私人轿车急剧增长的根本原因。
目前，我国政界和学术界对我国城市私人轿车应如何发展也没有统一的看法。
一部分人认为应充分发展私人轿车，让中国的家庭都拥有私人轿车，这样做一方面可以拉动国民经济发展，另一方面可提高人民生活水平；另一部分人则认为应当限制私人轿车的发展，这样做既可以缓解城市交通压力，又可以节约能耗，降低空气污染，改善生存环境。
可见我国在私人轿车发展问题上存在两难选择。
但无论如何抉择，城市私人轿车还是应结合我国的具体情况来发展，不能照搬国外的发展模式。
我国是一个人口众多，城市可建设用地紧张的国家。
按照我国《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）的规定，我国城市规划建设用地指标在60-120平方米／人，绝大多数城市规划建设用地指标在80-100平方米／人。
按照这样的用地标准，要实现每个家庭拥有私人轿车的发展目标是不现实的。
根据笔者测算，按100平方米／人的城市建设用地指标计算，用于住宅建设的用地约在14.3平方米／人（按多层建筑计算）。
若每户家庭仅拥有一部私人轿车，且停车不占用地面积，则住宅用地70%以上的地下空间（含住宅楼栋间距）应开发为停车库，才能满足居住区停车的基本需求。
若居住区容积率提高，则应建设二层以上地下车库才能满足居住区停车的基本需求（表1）。
表1：
居住小区住宅建筑面积净密度与停车面积需求关系表
序号
层数
建筑气候区划（Ⅲ、V区）
户均住宅用地面积（平方米／户）
住宅建筑面积净密度控制指标
每公顷住宅用地可安排的住户数（户）
每公顷住宅用地基本停车面积需求（平方米）
1
低层
49.3-83.2
1.2
120-202
4200-7070
2
多层
33.6-54.1
1.8
185-298
6475-10430
3
中高层
26.4-45.8
2.2
218-379
7630-13265
4
高层
17.6-31.2
3.5
321-568
11235-19880
注：
户均住宅用地面积指标根据《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）2002年修订版的控制指标计算，户均人口按3.2人计算；停车面积需求按每户一部私人轿车，每部轿车需要35平方米停车面积计算。
从表1可见，必须通过大量开发地下空间，我国的居住区才有可能容纳每户家庭拥有一部私人轿车的停车需求。
这在城市建成区已是难以实现的奢望。
（二）城市机动化发展的战略目标不明确，政策不配套
2004年5月国家相关部门出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》，该意见第一次明确地将“公交优先”作为城市交通的发展战略，这无疑是一项正确的抉择。
但在推广“公交优先”发展战略的同时，没有相应地提出私人轿车的发展目标和私人轿车发展的限制政策。
近几年来，在短期利益的驱动下，私人轿车数量在毫无节制的状态下急剧扩张。
这反过来对“公交优先”发展战略的实施带来了巨大的冲击，也给城市停车带来了巨大的压力。
（三）对城市公共停车设施的属性认识不清
目前，我国对城市公共停车设施究竟应是公共物品，还是部分公共物品，或是私用物品，尚没有明确的说法。
从城市公共停车设施的基本内涵上看，城市公共停车设施应是公共物品。
但从其市场化营运机制和产权所属来看，又似乎是私用物品。
于是一些同行认为其是“准公共物品”。
但笔者认为城市公共停车设施应属公共物品。
首先，从公共停车设施的基本概念上看，公共停车设施应具有广泛共享性和高效的使用性，这种广泛的共享性和高效使用性不能因为其产权所属不同、营运模式不同或管理者不同而随意改变。
其次，在我国城市可建设用地十分有限的条件下，今后城市公共停车设施应成为解决城市停车问题的主要设施。
第三，从有利于规划、建设和管理的角度，应将城市公共停车设施纳入公共物品进行管理，否则就难以对城市公共停车设施进行统一管理和控制。
目前，我国正是由于没有明确地将城市公共停车设施列为公共物品进行规划、建设和管理，从而造成了城市公共停车设施处于规划用地控制不严、资金投入少、建设相对滞后的状态。
（四）公共停车设施建设主体不明确
《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）虽然提出了城市公共停车设施的用地标准，但在具体实施过程中，这部分规划的公共停车设施没有纳入城市交通基础设施进行规划、建设和管理，其建设主体也不明确。
像上海这样的城市也只有将交通枢纽停车场（库）用地列为交通基础设施用地，而其它的公共停车场用地均未列入交通基础设施用地。
由于没有明确地将这部分公共停车设施列为城市基础设施，政府也就没有责任进行建设。
于是，这部分公共停车设施即使有规划，也是处于无人建设的状态。
（五）缺乏规范管理和法律约束
缺乏规范管理和法律约束是我国城市停车设施营运管理政出不一的主要原因。
由于没有统一的行为准则和停车管理策略，致使公共停车设施无法得到统筹利用，发挥最大的社会效益。
例如，本可以通过收费政策调节抑制城市中心区的停车需求，但往往由于公共停车设施的产权归属和管理主体的不一，又缺乏统一管理，各自出于自身利益最大化的考虑，难以采取统一有效的行动。
又如，一些地方收费停车设施和不收费停车设施并存，造成收费停车设施得不到有效使用，不收费停车设施又不够用的局面。
四、城市停车的对策
针对城市停车存在的问题，应从城市机动化可持续发展的战略高度，探索摆脱城市停车困境的出路和切合实际的应对措施。
（一）提高认识，走符合我国国情的城市机动化发展道路
做任何事情都必须结合我国的国情，解决城市停车问题也不能例外。
我国城市人口密度高，城市建设用地少，不可能像一些西方发达国家那样充分地发展私人轿车，任由城市向郊区弥散。
此外，我国石油资源紧缺，也将极大地限制我国私人轿车的充分发展。
我们应该从城市机动化可持续发展的战略高度认真审视城市停车问题，按照低碳、节能、环保和集约使用城市土地和空间资源的原则，积极探索我国的城市机动化发展道路和解决城市停车问题的办法。
（二）加强私人轿车发展目标研究，提出符合我国国情的发展目标
城市私人轿车发展目标关系到城市停车需求的总量。
显而易见，每户0.5辆和每户1辆的私人轿车的发展目标对城市停车需求总量来说是完全不一样的。
我们应当借鉴新加坡和香港的经验，按照总量控制的原则，提出符合我国国情的私人轿车发展目标，从而在根本上抑制城市停车需求，保障城市交通正常运行。
（三）大力发展公共交通，配套出台私人轿车发展的限制政策
目前，“公交优先”的发展战略已深入人心，取得了广泛的共识。
但在大力推进公交优先的同时，应配套出台私人轿车发展的限制政策。
限制政策重点应放在拥有和使用两个方面。
应逐步提高拥有门槛，并根据城市拥挤情况提出限制使用的范围和提高使用的经济代价。
（四）加强规划标准研究，科学合理规划城市停车设施
我国现行城市规划标准已难以适应城市机动化的发展，主要体现在两个方面：
一是未严格区分城市公共停车设施和专用停车设施，不能适应城市停车设施建设主体多元化和停车泊位商品化的发展趋势；二是公共建筑配建的停车设施，未严格区分公共停车部分和单位专用停车部分，不能满足适应城市停车需求的增长。
建议加强城市规划标准研究，特别是城市公共停车设施建设指标的研究，以强化城市公共停车设施规划，确保城市拥有足够的公共停车空间。
同时对为居住区配建的停车设施，应严格限制商品化泊位数量，以保障居住区有足够的公共停车空间，达到集约利用停车泊位的目的。
（五）将城市公共停车设施纳入城市基础设施建设轨道，明确建设责任
应该充分认识城市公共停车设施对城市交通系统完善和城市交通可持续发展的重要性，将其纳入城市基础设施建设的轨道，并明确政府的建设责任，责成城市政府统筹规划、有序建设、统一管理。
我国城市可用于停车设施建设的用地十分有限，故应大力加强城市公共停车设施建设，以提高城市停车设施的利用效率。
在土地供给政策上，应向城市公共停车设施倾斜，以确保城市公共停车设施可落地建设。
在建设融资和营运模式上可采用BOT、PPP或TOT等较成熟的运作方式，鼓励社会企业和个人投资建设城市公共停车设施。
对为公共建筑配建的公共停车设施，可采取一定的倾斜政策，鼓励建设单位投资建设和管理，但在使用上应将公共停车部分和单位专用停车部分区分开来，并确保公共停车设施得到充分利用。
（六）加强立法，统一管理
目前，我国虽然出台了《道路交通安全法》，各城市交通管理部门也出台了城市交通管理办法和机动车停车场管理办法等法规性文件，但对城市停车的规划、建设和管理仍缺少一部健全的法律。
建议向日本等发达国家学习，尽快出台《城市停车法》，以明确城市停车设施的规划、建设和管理责任，规范城市停车行为。
对城市公共停车设施，应坚持规范管理和收费管理，取消不收费停车设施，使个人停车行为逐步进入有序化管理轨道。
在收费价格制定上，应充分利用价格杠杆，平抑城市中心区的停车需求。
五、结语
城市停车是城市化和城市机动化推进过程中必然出现的一个问题，它关系到城市居民生产生活的正常运行和城市交通系统的有效运转。
我们应从城市可持续发展的战略高度，通过城市机动化发展战略的深入研究，提出符合我国国情的发展目标，并在立法、公共政策制定和技术标准制定，以及规划、建设和管理等环节提出有效的应对措施，以系统地解决这一问题。
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