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行政执法中的正当程序问题研究
本科毕业论文
题目：
行政执法中的正当程序问题研究
系别：
政法与历史学院
专业：
法学
指导教师：
蒲晓媛
班级：
2008级3班
学生：
李红燕
学号：
20080643011
二Ο一一年十二月
目录
内容摘要3
关键词3
Abstract4
Keywords4
引文5
1正当程序原则的概述6
1.1正当程序原则的概念6
1.2正当程序原则的内容6
1.3行政执法中正当程序原则的理论基础7
1.4国外关于正当程序原则的规定8
2我国行政执法中正当程序运行的现状及存在的问题8
2.1行政执法活动透明度不高8
2.2违反行政告知规则9
2.3剥夺当事人的陈述、申辩权9
2.4违反利害关系人回避规则9
3我国行政执法中难以适用正当程序原则的原因9
3.1我国重实体、轻程序的传统思想占据主要地位9
3.2中国的官本位主义思想严重，缺乏民本意识10
3.3混淆公民权利与行政权力在法律上的地位10
3.4我国缺乏统一的行政程序法典10
3.5我国行政执法人员的法律素养低，腐败现象严重10
4完善行政执法中正当程序原则的必要性11
4.1正当程序有利于维护实体正义11
4.2正当程序是法律被平等适用的前提11
4.3正当程序有利于培养公民的法律思维，有效提高公民的法律意识11
4.4正当程序有利于维护人的尊严，预防行政执法腐败11
4.5正当程序原则的完善有利于提升法律权威11
5完善行政执法中正当程序原则运作的可行途径12
5.1把正当程序原则写入宪法12
5.2制定统一的行政程序法典12
5.3行政执法人员提高自身素质、改变执法理念12
5.4健全监督体制12
5.5广泛传播法律，增强行政相对人的程序意识，进而树立法律至上理念13
结束语14
参考文献15
致谢16
内容摘要
正当程序原则作为行政主体行使职权的程序性原则，散见于法律、法规中，但由于统一的行政程序法典的缺失,使得许多行政执法行为游离于法律之外,执法的随意性比较大。
尤其是行政执法缺乏程序的制约,存在着滥用行政执法权,借执法之名,行处罚之实,侵害公民自由和权利的现象屡屡发生。
这不仅严重影响到了政府形象,同时也对行政相对人的权益造成了严重的侵害。
本文主要从正当程序原则的概述、我国行政执法中正当程序运行的现状及存在的问题、原因、完善正当程序原则的必要性、可行途径，明确阐释了程序正义的重要性。
探讨行政执法中正当程序问题，以求实现行政执法当中的程序公正，保障行政相对人依法享有的程序权利。
在社会主义法治国家的建设过程中，完善正当程序原则已经刻不容缓。
关键词：
行政执法正当程序正义
Abstract
AsaPrincipleoftheSubjectofAdministrationtoperformpower,thePrincipleofDueProcessofLawisfoundinthelawsandregulations.However,becauseofmissingaunifiedprocedurescode,alotofExecutiveActionsaredriftsawayinlaw,andtherandomnessofLawEnforcementisextremelyspontaneous.Especially,AdministrativeEnforcementoflawisshortageofproceduralrestriction.Meanwhile,itexistsabusingthepowerofAdministrationExecution,andpunishingwiththesloganAdministrationEnforcement.Allofthosewhatwerehappenmanytimesinfringecivillibertyandrights.ItisnotonlydamagingtheimageofgovernmentbutalsoinfringingtheequitiesOppositePersonforAdministrationheavily.Inthispaper,itexpresstheimportanceofProceduralJusticedefinitelyfromthedefinitionofthisprinciple,thefacts,problemsandcausesofitunderChineseExecution,andthenecessity,feasibilityofperfection.Meanwhile,exploretheproblemstoachievethefairnesswhenexecutethelawtoensuretheOppositePersonforadministrationhavetheproceduralrights.What’smore,itisnotimetodelayingthatimprovesthePrincipleofDueProcessofLawunderbuildingsocialismlegalconstruction.
Keywords:
Administrativeenforcement;Dueprocess;Justice
引文
2009年10月14日晚上7时许，浦东新区闸航路、召泰路路口附近，一名年约20岁的年轻人站在路中央拦车。
此时，上海庞源建筑机械工程有限公司的司机孙中界正驾驶一辆金杯面包车路过。
看到这名年轻人无公交车、出租车可搭乘后，他顺道开车将其送到了1.5公里外的目的地。
然而，就是这不到5分钟的善意之举，却被浦东新区城市管理行政执法局认定为“非法营运”。
为证清白，年轻的孙中界用刀砍下左手小指。
此案被冠以“钓鱼执法”，它违反了行政公开、行政告知等规则，程序瑕疵能否影响实体结果又一次成为社会讨论的焦点，再次引起社会对行政执法中正当程序问题的关注。
1正当程序原则的概述
1.1正当程序原则的概念
正当程序原则源于英国古老的“自然公正原则”。
在美国最早体现在1780年的马萨诸塞州宪法，它规定：
“未经正当法律程序，任何人的生命、财产不得被剥夺。
”我国在《国务院全面推进依法行政实施纲要》中引入正当程序价值理念。
从静态的角度来看，程序是一套规则体系，是维持公平游戏的规则，它是指为达成某一法律决定所要经历的步骤、方式和程式。
而从动态的角度来看，法律程序无非是一种旨在达成某一法律决定的过程，程序正义又被称为过程正义，它强调的是正当的法律过程。
【1】通说认为，正当程序原则是指行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。
【2】笔者认为正当程序注重程序正义，其价值理念是法律面前人人平等。
通过正当程序巩固法律权威，增强行政执法公信力。
1.2正当程序原则的内容
1.2.1行政公开规则
“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。
”而“无公开则无所谓正义”，故而行政公开规则是正当程序原则的一项基本要求。
行政公开是指除法律另有规定外，行政机关及其公职人员在行使行政权力时，其行使的依据、过程、结果要及时公开，使公众及时知晓并监督。
行政公开的理论基础是公民的知情权。
把行政权力的行使置于公众的监督之下，有利于遏制行政腐败，防止“暗箱操作”，正所谓“阳光是最好的防腐剂”。
如果说行政参与规则是让相对人实现“为”的权利的话，行政公开规则则是满足相对人“知”的权利。
“知”是“为”的前提，“为”是“知”的目的，两者具有紧密联系。
【3】行政执法中行政公开规则主要表现在：
第一，行政执法的依据公开；第二，行政执法的过程公开；第三，行政执法的结果公开。
1.2.2行政告知规则
行政告知规则是最基本的行政程序法制度，各国行政程序法都有所规定。
行政告知规则是指行政机关行使行政权力依法向行政相对人、利害关系人、其他行政相关人说明其作出的行政决定有关的事实和法律的义务。
例如我国《行政处罚法》第31条规定：
“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
”行政告知规则有利于防止行政权力的滥用，保护行政相对人、利害关系人、其他行政相关人的合法权益。
其主要内容包括：
第一，应告知行政执法主体的身份；第二，应告知作出行政决定的事实、理由及依据；第三，应告知行政相对人、利害关系人、其他行政相关人的有关权利。
1.2.3行政参与规则
行政参与规则是正当程序原则必不可少的组成部分。
它是指行政主体在作出行政决定过程中，要充分听取行政相对人、利害关系人、其他行政相关人的陈述和申辩，并赋予救济权以保障其权利，从而影响行政主体作出行政决定的程序性权利。
行政参与规则主要包括陈述、申辩权、听证权、获得平等对待权和申请救济权。
1.2.4行政回避规则
行政回避规则是指行政主体及其公职人员在履行职责过程中，与相对人存在利害关系，为保障行政执法活动的客观性和公正性，以口头或书面形式经其自行提出或当事人申请或上级指令停止参与该行政活动的制度。
行政回避是为了保证行政主体执法时的中立性，正所谓“任何人不得成为自己案件的法官”。
行政回避的情形由以下几种：
一是本案的当事人或是当事人的近亲属；二是本人或者其近亲属与本案有利害关系；三是行政执法人员在本案中已参加过其他程序；四是行政执法人员接受行政相对人、利害关系人或是其他行政相关人的请客送礼；五是影响行政执法活动公正进行的其他关系。
1.2.5行政时效规则
行政时效规则是指行政主体在行政执法过程中，行政相对人、利害关系人、其他行政相关人在行使其权利的过程中，要严格依照法律法规关于期限的规定。
“迟来的正义为非正义”是对行政时效规则最生动的表述。
在行政执法活动中，行政主体未遵守时效的规定，其所作出的行政决定无效。
行政相对人、利害关系人、其他行政相关人未遵守时效的规定，丧失申请救济权。
行政执法的要求是高效便民，今日纠纷今日解决，以最快的速度适应社会的发展，所以对其时效的规定是程序性权利。
1.3行政执法中正当程序原则的理论基础
目前，行政执法中正当程序原则的理论基础有三种代表性观点。
一是行政程序工具主义；二是行政程序本位主义；三是行政程序综合主义。
行政程序工具主义认为行政程序不能作为独立的实体存在，其品质不能体现正当性和合理性，是实现实体正义的工具、方法或手段。
英国功利主义哲学创始人边沁认为程序是工具，程序法是附属法，其目的是最大限度的实现实体法，它的最终有效性取决于实体法的有效性。
波斯纳认为法律程序是经济利益最大化的工具。
庞德的法律程序理论中把行政程序看作形成社会秩序、达成社会控制的手段。
行政程序本位主义认为结果的有效性不是法律程序的唯一标准，过程的有效性也有其独立的价值。
法律程序的内在品质应该体现正当性和合理性，它不仅仅是实现实体正义的工具、方法或手段。
行政程序本位主义实际上是一种程序正义理论，起源于英国的“自然公正”原则。
程序本位主义的倡导者罗尔斯和著名法学家萨默斯都认为程序正义具有独立的价值，结果的有效性并不一定代表过程的正义。
行政程序综合主义认为行政程序本身可以作为一种独立的存在，法律程序的内在品质应该体现正当性和合理性。
过程正义与结果正义一样重要，不能因为过程的不正义而否定结果有效性，亦不能因为结果有效性而忽视过程正义的重要性。
应取其两者的平衡点，过程与结果都具有有效性才符合行政程序的本质。
笔者赞同行政程序综合主义的观点。
行政程序工具主义价值观忽视了程序正义的重要性，片面强调结果的有效性。
行政程序本位主义过度强调过程正义的重要性，对结果的有效性不予重视。
行政程序综合主义的观点才符合行政执法的客观规律。
行政执法中的正当程序不仅仅是要求过程正义，也需要结果正义，两者都占有重要地位，缺一不可。
1.4国外关于正当程序原则的规定
1.4.1英国
英国正当程序原则起源于自然公正原则。
在1723年的一个案件中，法官说，自然正义原则来源于发生在伊甸园中的人类历史上的第一次审判。
【4】这便是正当程序原则前身自然公正原则在英国法上的应用。
在1963年“理奇诉鲍德温”案中，正当程序原则正式被确立。
其内容是：
一是排除偏见原则，即：
任何人不得成为自己案件的法官；二是听证原则，即必须听取双方当事人的意见。
正当程序原则一直为英国司法实践所公认，不过，遗憾的是至今也没有一部统一的正当程序法，跟英国是判例法系国家有关。
1.4.2美国
美国宪法第5条、第14条修正案确立了正当法律程序原则。
同时，通过联邦最高法院的判例不断完善正当程序原则的内容。
其具体内容是：
未经正当程序，不得剥夺任何人之生命、自由、财产。
而且正当程序原则被美国政府所制定的《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《隐私法》、《阳光下的政府法》所吸收和运用，使正当程序原则落到实处，在美国形成了“行政法即行政程序”的思想观念体系，也形成了程序制约权力的制度，使美国行政执法活动更具公信力。
2我国行政执法中正当程序运行的现状及存在的问题
2.1行政执法活动透明度不高
行政公开规则是正当程序原则的一项基本要求。
行政公开规则要求行政执法活动，除法律另有规定外，应向社会公开。
实践中，某些行政执法人员在行政执法活动中并未完全落实行政公开规则，致使公众无法了解执法情况，缺乏有效监督，滋生行政腐败。
主要表现在以下几个方面：
一是制定规范性法律文件，俗称“红头文件”没有公开，致使公民、法人、其他组织权利受到损害时，难以举证证明其符合起诉的条件；二是行政执法活动的过程没有公开，致使行政执法活动缺乏可预测性；三是以取证保密为借口，不允许行政相对人、利害关系人、其他行政相对人查阅、复制涉案材料；四是行政执法程序不规范，个别行政执法人员未按规定向当事人公开身份；五是行政听证申请困难或是结果显失公正；六是利用行政权压制媒体，不允许其报道行政主体执法活动中违法现象。
2.2违反行政告知规则
公民的知情权是宪法赋予的，不允许任意剥夺。
当事人有权知道限制或剥夺其合法权益的事实之存在。
而行政主体在执法活动中对公民知情权的藐视表现在：
一是作出行政决定，却不告知行政相对人、利害关系人、其他行政相关人行政决定的内容；二是告知其内容，却不告知其依法享有的权利，如申请听证权、申请复议权、起诉权及期限等。
2.3剥夺当事人的陈述、申辩权
虽说行政执法是单方面的、主动的，但仍需要公众的参与，这是法定正当程序的要求。
实践中，某些行政主体特别亲睐行政执法的单方性、主动性、制裁性，惟独忽视公众的参与。
不仅不依法听取当事人的陈述、申辩，而且还因当事人的陈述、申辩加重对其的处罚，造成当事人有怒不敢言，激化行政主体所代表的官方与民众的矛盾。
我国正在建设社会主义法治国家，依法治国是核心要求。
听取当事人的陈述、申辩是法治的程序要求。
而某些行政主体这种倒行逆施的做法，是对公民权利的极大挑战。
这样使得政府的公信力与威信在公众心中大打折扣，执法难的现象便出现了。
2.4违反利害关系人回避规则
利害关系人回避是指：
行政主体及其公职人员在履行职责过程中，与相对人存在利害关系，为保障行政执法活动的客观性和公正性，以口头或书面形式经其自行提出或当事人申请或上级指令停止参与该行政活动，否则，其行为无效。
实践中，屡有违反利害关系人回避现象发生。
虽说“包青天”的形象家喻户晓，人人敬仰，但我们不能期待每一个行政执法者都有“包青天”的精神和素养。
所以我们在行政执法过程中需要程序的制约，这样更能令当事人信服。
3我国行政执法中难以适用正当程序原则的原因
3.1我国重实体、轻程序的传统思想占据主要地位
自古以来，在我国统治者或者民众心中都追求绝对的实体公正，认为程序只是实现实体公正的手段、方法或工具而已，并不在乎程序是否公正，认为程序法只是辅助法，这就形成了中国特色执法活动。
也就导致了行政执法人员在执法过程中程序意识淡薄，认为只要找到行政相对人的违法事实即可，无需注重立案、调查取证、公开执法过程等程序性事项。
这在一定程度上侵害了行政相对人的合法权益，不利于保障人权。
3.2中国的官本位主义思想严重，缺乏民本意识
我国目前，是社会主义初级阶段，社会正处于转型期，思想观念也随之在改变。
主流思想是在法律面前人人平等，引进正当程序原则，但中国几千年的封建特权等级观念—官本位思想，仍然驾驭着公众的思想，一定程度上阻碍了我国正当程序原则的运作，虽然央视的“今日说法”、“现场法庭”等节目从不同角度向社会宣传法律知识，法律援助中心等也提供法律免费服务，但目前，公众面对行政主体执法，仍然畏惧其强大的行政权，对其极度不信任。
3.3混淆公民权利与行政权力在法律上的地位
公民权利与行政权力在法律上的地位，我们应该有这样的逻辑：
任何公民的权利和自由都是天然具有正当性的，不需要国家法律的授予；相反，任何旨在限制和剥夺公民权利的国家公共权力及其措施，都必须有法律明确的授权。
【5】在行政执法过程中，执法人员混淆了两者在法律上的地位。
仗着自己的行政权力，根本不把公民权利放在眼里，随意执法，无凭据执法，不遵循程序，使用法律法规不当，导致公民权利与行政权力的错位。
所以，没有正当程序原则加以规制和指引，行政相对人的合法权益岌岌可危。
3.4我国缺乏统一的行政程序法典
虽然行政程序规范建国初期即已产生，然而，从内容上看，我国行政程序法律规范基本上是确立在计划经济的基础之上的，是政府行政管理的工具和手段。
行政程序中由于没有确立“程序正当、程序公正”等现代行政程序的基本原则和没有真正确立“行政公开”、“行政听证”、“相对人参与”、“行政责任”、“诚信政府”等核心制度，因而行政程序规范未能摆脱对行政管理的依附而获取自身独立存在的价值，难以发挥对行政活动的指导、控制和约束功能。
【6】在实践中，仍处于程序不规范甚至无程序可依的状态。
再加上受我国行政执法传统方式的影响，行政执法人员大都依据传统的习惯，不关注程序的重要性。
在现存的行政程序规则中，公权力与私权利不合理的配置，也导致难以适用正当程序制度。
3.5我国行政执法人员的法律素养低，腐败现象严重
我国行政执法人员并非均出身科班，对法律的熟悉程度较低，缺乏必要的法律素养，在行政执法过程中又忽视正当程序原则。
再者，我国行政执法人员的资格要求过低，在录用过程中正当程序原则又缺位，导致一些地区、部门腐败现象猖獗。
姜明安教授指出，“正当程序缺位滋生行政审批、许可中的腐败，滋生官员选拔、任用中的腐败，滋生‘一把手’行使公权力中的腐败，滋生行政决策中的腐败，滋生行政执法中的腐败。
”【7】
4完善行政执法中正当程序原则的必要性
4.1正当程序有利于维护实体正义
正义根植于信赖。
正当程序有利于培植信赖，公众对行政主体执法的信赖程度越高，越有利于社会稳定，解决执法难的问题。
程序正义是实体正义实现的前提。
正当程序是对行政主体公权力的制约，是对行政相对人程序权利的有力保障，更有利于实现实体正义。
4.2正当程序是法律被平等适用的前提
法律的平等适用有两层含义：
一是，同情形同等对待，不同情形不同对待；二是，平等主体在法律面前权利义务同等。
倘若非经法律程序因个别情况而变动法律的实施，法适用的普遍性原理就会遭到抨击。
中外国家行政管理演进的历史尤其是发达国家法治行政发展的历史已经表明，是否依程序行政是区别“法治行政”和“人治行政”的分水岭。
若法律不能被普遍适用，那么“法治”就会流于形式。
4.3正当程序有利于培养公民的法律思维，有效提高公民的法律意识
法律思维是一种程序性思维。
拉德布鲁赫曾说过：
“如果将法律理解为社会生活的形式，那么作为‘形式的法律’的程序法，则是这种形式的形式。
”任何形式相对于实体而言，无疑更具灵活和易变的特征。
据此，拉德布鲁赫认为程序法“如同桅杆顶尖，对船身最轻微的运动也会作出强烈的摆动。
”【8】正当程序是一种形式，是自由的边界。
更易开阔普通民众的法治视野，提高法律意识，真正实现社会主义法治。
4.4正当程序有利于维护人的尊严，预防行政执法腐败
正当程序有其独立的价值，是人权得到保障的基石。
在整个行政执法过程中贯穿正当程序制度，让行政相对人充分参与，提出程序抗辩，尊重其知情权，让权力在阳光下运行。
不仅能预防行政执法腐败，更是对人权的捍卫，对人的尊严的维护。
4.5正当程序原则的完善有利于提升法律权威
有学者曾说，中国法治从古代发展到现代的主要标志是“重实体、轻程序”到程序为主，从结果到过程。
法治的核心要求是正义不再是以牺牲一个利益去换取另一个利益的结果。
正当程序原则的完善有利于程序意识的普及，进而推动法治意识的普及，真正实现法律至上理念，树立法律最高权威。
5完善行政执法中正当程序原则运作的可行途径
5.1把正当程序原则写入宪法
宪法是我国的根本大法。
正当程序原则入宪，标志着我国重实体、轻程序的传统思想被彻底改变，有利于社会主义法治国家的建设。
美国哲学家罗尔斯认为“公正的法治秩序是正义的基本要求，而法治取决于一定形式的正当过程。
正当过程又主要通过程序来体现。
”【9】法治的终极目标是通过法律实现实体正义，而实现实体主义，必然需要程序正义。
正当程序原则入宪，目的是通过最高法律保障程序正义观念深入人心，最终达到以看得见的方式实现正义。
5.2制定统一的行政程序法典
我国行政法体系庞大，数量多，但很零散。
关于正当程序原则规定也繁多，但缺乏系统，各地所制定的程序规则五花八门，现亟待制定一部统一的行政程序法。
在我国，法律通行于全国，其效力高于行政法规、地方性法规、规章。
目前，在法律对正当程序原则没有明确规定的时候，各级行政机关依据各地方人大及常委、政府制定的通行于各地方的地方性法规、规章、规范性法律文件进行执法活动，很有可能导致“同情形不同对待”的情况出现，增加行政主体执法活动的难度。
而最大的问题在于，这些法律、法规、规章等附带规定的行政正当程序制度有些相互冲突，不同行政主体适用法律所作出的行政决定不同，使行政相对人对法律适用结果难以预测，增加行政腐败的可能性。
制定统一的行政程序法典，不仅有利于增强行政主体执法活动的威信力，而且预防腐败，有利于阳光政府的建立。
5.3行政执法人员提高自身素质、改变执法理念
今时不同往日，我国建设社会主义法治国家要求行政执法人员有更高的素质。
不仅要执法为民，而且要便民执法，以民为中心。
行政执法人员首先要从心里树立起法律是最高权威的信仰。
其次，要知悉相应的法律、法规、规章。
再次，在行动上要严格遵守法律法规规章的规定，做到法无明文规定即禁止。
行政执法人员要改变执法理念，从骨子里消除官本位思想，注入为人民服务、执法为民的思想。
充分尊重法律、法规、规章赋予公民的权利，积极保障公民权利不受侵害。
明确对公民而言，“法无明文规定即自由”的思想观念。
再者，行政执法人员在现代科技日益昌达的时代，要与时俱进，把先进的科技同执法相结合，做到更好的为民执法。
5.4健全监督体制
我国的监督分为国家监督和社会监督体制。
国家监督体制是指国家权力机关、行政机关、司法机关对行政权行使的监督。
国家权力机关的监督主要表现在立法上；行政机关对自身的监督表现在信息公开、申请复议等救济
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