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西方福利国家的普遍主义整合及中国福利元素
西方福利国家的普遍主义整合及中国福利元素
——中国社会福利体系再结构的原则和基础
潘屹
2012-09-1214:
26:
56 来源：
《社会福利：
理论版》2012年1期
【内容提要】通过分析中国社会福利体系的发展的初步建立、破坏和调整的过程，指出目前中国社会福利体系处于一个再结构的阶段。
这个再结构的核心内容是，在国家提出的以人文本、建设和谐社会的社会发展思想前提下，建设一个基于“普遍主义”原则的、覆盖城乡地区和人口的被称为“适度普惠制”的社会福利体系。
这个社会福利体系要整合各种碎片化的社会福利内容，并且从经济保障扩展为加入社会服务。
同时，通过对中国的社会主义制度、集体主义文化和社会网络等社会结构和文化特征的分析，提出中国建立适度普惠社会福利体系的有力条件和可能性。
【关键词】社会福利模式普遍主义整合中国福利元素
西方的社会福利体系有过几次再结构：
二战以后，西方国家社会福利体系初步建立。
经历过30年的金色时期，到20世纪70年代后衰落，福利国家开始削减，如果说这也是一个再结构的话，是一个走下坡路的开始。
而后，进入新的世纪，西方福利国家面临着新一轮的再结构。
对于社会福利体系的再结构，在西方有关福利的学术著作中，有着多种政治、经济和社会因素的政策解释。
其实，不仅西方，与中国为邻的亚洲国家也经历的福利体制的建设和改造阶段，这些给中国提供了非常有益的可以借鉴的经验。
中国目前也面临着社会福利体系的新一轮再结构。
怎样看待中国的社会福利体系的再结构，这个再结构和西方发达国家和东方邻居的福利结构有何一致和不同，其再结构具有什么内容？
而中国在社会福利机构的重构中怎样批判地汲取西方发达国家的经验和做法，以及怎样挖掘和发现中国自身的条件优势，以及把软实力变为制度，全部吸收进入体制建设？
一、中国社会福利体系的再结构在整个发展脉络中
到目前为止，中国的社会福利体系经过了创建、破坏和调整以及再结构改革的三个阶段。
1.中国福利体系的创建（1949年以后）
此时，中国开始了社会主义建设，社会经济发展处于原始积累阶段。
国家的经济战略是在计划经济指导的体制下，在城乡二元社会经济结构下发展经济。
国家发展社会福利的核心思想与内容是，建设城乡二元机构条件下的城乡完全不同的福利体系。
这种体制一直持续了20多年。
城乡二元结构下的中国的社会福利体制是：
在城市，建立由国家负责的、单位组织提供的全面覆盖的福利。
社会福利基于工作单位管理，国家负责大包大揽的社会福利，即“单位小社会”。
农村则是土地保障，加上社会救助（包括自然灾害和贫困救助），集体资助的五保老人政策和农村合作医疗体系。
2.市场经济改革后社会福利体系遭遇破坏与调整（20世纪70年代以后）
上个世纪七十年代，国家开始了市场经济的改革。
经济社会发生了根本的变化，原有的社会福利体系瓦解了。
城市，工作单位变成纯粹的企业生产单位，即独立的经济法人。
国家把福利的功能转交给社会，并开始探索社会保险，即社会福利社会化。
农村，则是集体经济由家庭联产承包责任制代替，集体福利随着集体经济解散而衰落。
劳动社会保障部、民政部等探索适应市场经济体系的社会福利制度，城市社会保险得到发展，而农村的社会保障体系遭到质疑，一度遭遇停顿。
3.社会福利体系再结构（2003年以后）
2003年，中国共产党的十六届三中全会提出：
“以人为本，全面可持续发展”的科学发展思想；2004年，十六届四中全会明确提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。
中国从经济发展走向社会发展和社会建设。
社会福利体系趋向国家、社会和个人共同负责，缩小城乡差别，走向城乡一体化的方向。
二、中国社会福利再结构的路程和背景
1.从计划经济到市场经济
如前所述，从计划经济到市场经济的转变过程中，城乡社会福利结构都面临着瓦解的过程。
此时，在向市场经济转型的过程中，强调了个人责任。
城市从单位小社会的福利改变到发展社会福利和社区服务；农村在则是联产承包责任制下集体经济的解散。
结果是，个人收入增长，国家在教育、医疗卫生、养老、住房和社会服务等各个方面让市场机制大幅地介入，国家福利体制遭到破坏，贫富分化加剧，城乡差别增大。
2.从封闭的生产到经济的全球化
全球化的到来把中国带入一个国际经济发展环境中，并加快了中国经济的发展速度。
当中国走向市场经济时，需要社会保障护航，即需要建设一个适应改革新形势的社会福利体系，这是发达国家早有的经验。
但是，当经济的全球化袭来中国的时候，也把新自由主义思潮带入中国，它影响甚至妨碍了中国社会福利体系的确立。
当西方国家遭遇全球化，他们的市场经济较为完善，社会福利体系也比较健全。
但是，中国的市场经济仅仅在起步阶段，此时，最需要社会福利体系对市场经济中遭遇不幸的人提供保护的时候，需要建立一个适合于市场经济的社会福利体系。
在中国旧的社会福利体系瓦解了而新的还没有确立之时，全球化阻碍了中国社会福利体系的建立和发展。
因全球化需要去国家化，需要把保障的费用降到最低，来创造所谓友好的投资环境，保护投资者的利益。
3.从短缺经济到有了一定的物质基础
经历了三十年的改革开放，中国已经有了经济的条件并且积累了一定的物质基础来重构社会福利体系。
在第十一个五年计划里，中国人均国民总收入提高很快。
在2009年达到3650美元，是2005年的1.1倍，居于世界第125位，比2005年的128位提前3位。
虽然中国人的人均国民总收入排名靠后，但是，中国的经济地位在2005年居于世界第三位，到了2010年上升到第二位。
中国的GDP在2010年达到397983亿元，比2005年提高了69.9%[1]。
三、西方福利国家建设与福利再结构的政治经济学
1.福利国家的建构与普遍主义
西方发达国家在第二次世界大战建立起了福利国家。
福利国家的类型有不同的分类，埃斯平—安德森按照“去商品化”的分类是三种：
自由主义的，社会民主主义的和合作主义的福利国家。
也有另一种“制度型”福利国家和“剩余型”或者“补缺型”福利国家模式的分法。
其实，以上的分法都根据一种原则，即普遍主义的福利原则来划分的。
社会民主义福利国家基本上属于制度型福利国家，他们给公民提供的是基于普遍主义原则的、覆盖全体公民的福利；而自由主义基本上属于“剩余型”福利国家，他们仅仅给部分人提供福利，即当个人的福利不能满足，需要市场和家庭提供，而家庭和市场福利功能破坏以后，国家才加入起补救作用，提供福利服务。
国家的服务是有弹性的、可变的、暂时性的，常取决于前二者是否失灵的条件，一旦二者恢复功能，国家则撤出相关福利领域，因此称作“残补式”或“补救型”。
还有另外一种区别于“普遍主义”原则的是“与收入挂钩”的福利模式。
它根据每个人出资贡献，即投入多少来决定（故有人称其为贡献模式）。
这种模式通常表现为有工作的人由企业和个人投入的社会保险形式。
这就是前面说的合作主义的福利模式。
普遍主义是福利国家的基本原则，即平等地给予全体公民一种获得福利分配的成员资格。
蒂特姆斯解释说：
“采取普遍性原则的基本的历史原因是，以服务使用者将不会有任何丧失地位身份、人格与自尊丢失及羞辱的原则和方式下，把服务提供给全体人民并让全体人民接受服务。
在使用公共提供的服务的时候，能够使接受社会供给的人不产生劣等自卑、贫困被救济、羞愧和污名的意识，不把这些人归因为已是或将会变成‘公共的负担’，而把物品和服务更有效地、更方便地提供给有关的全部人口[2]。
”因此，有学者解释“选择性”政策是一种根据破坏完整性并带有羞辱性的调查来决定申请人是否合格的政策[3]。
与普遍主义原则对应的福利体制被称为“机构型或制度型”（theinstitutionalmodel）的模式，制度型的模式是一种覆盖全体社会成员、让所有的人得到实惠的福利体制。
它基于国家设计、通过再分配形式和福利设施，给全体公民提供社会保障和社会服务的社会福利制度。
首先，普遍主义福利思想反射的是公民权的政治思想，即给予公民普遍的社会权利。
公民权是一个基于理想、信仰和价值的标准基础上确立的一个发展的概念，它让“社会有一个集体的社会负责来保障全体人民一个最低的生活水平[4]”。
其次，普遍主义体现了社会公正原则。
社会公正意味着社会背景下的资源和机会的分配。
英国社会公正委员会认为：
“一个自由社会的基础是全体公民的平等价值；作为一个公民的权利，每一个人的基本需要应该被满足；对自尊和个人自主要求的权利给予最广泛可能的扩展的机会；不是全部的不平等都是不公正的，但是不公正的不平等应该被降低直至尽可能地被消除”[5]。
社会公正基于通过社会管理可以取得正义和公平的认知[6]：
通过国家税收体系给福利国家体系提供支持，以再分配的方式，能够取得社会公正。
第三，普遍主义的福利国家反映了团结（solidarity）、融合（cohesion）和集体主义（collectivism）等理念。
二战为西方国家提供了一个很好的国家认同团结的机会。
福利相互支持建立在相互信任、互惠和团结一致的价值基础上。
这是“社会管理战胜黑暗力量的胜利，或者至少在部门改革上，集体主义超越了反集体主义”[7]。
社会福利思想的阶级基础就是团结，福利国家的存在保持了国家的凝聚与阶级的团结。
这种社会的融合把公民团结在一起，共同抵御风险与危机。
第四，普遍主义福利国家的形成还是一个实现政治民主进步的过程。
社会权利通过政党、利益团体和自愿协会，即市民社会的各种组织的调停而由国家保障实现[8][9]。
西方学者认为，“此时社会力量平衡的对比发生变化，减弱了产业经济所有者的实力，并提高了民主选举政府的政治力量[10]”。
“民主包括目的和手段。
被称为民主的社会应该是：
主要的目的是保证有对不公平与不公正的限制，给社会的任何成员提供机会以确保自身的优势……手段则是，至少在原则上，有机会参与管理社会的过程。
因此，评判一个社会的不民主有两条标准，第一，如果社会是不公正的就不是一个民主的社会；第二，如果一个社会是不能参与管理的就不是一个公正的社会[11]。
”因此，英国学者克里斯托弗?
皮尔逊（ChristopherPierson）所说，“福利国家是一个政治动员的产物，它体现了资本主义逐渐转型的社会民主政治事业的成功”[10]（p28）。
西方社会民主主义认为，由国家再分配方式行使的、体现了公民社会权利的福利国家是资本主义向社会主义的平稳的过渡。
依据这个设想，奋力朝着这个描绘的道路前进，就是朝向一个有平等标杆的、物质更丰富的社会迈进[7][9]。
2.福利国家的整合
福利国家的设计是把一个民族国家公民的福利生活通过制度的设计有机整合（integration）到了一起。
第一是社会的目标整合，全社会团结在一个目标之下。
社会政策的整合则体现为“社会整合”[12]和“目标整合”[2]（p45）。
蒂特姆斯说，“目标整合是社会政策区别于经济政策的一个必要的特征。
就像肯尼思?
博尔丁（KennethBoulding）所说：
‘社会政策是以福利机构为核心创造整合和阻止疏离。
’然而这是一个深深地关注个人身份的认知问题，其反射了社会团结的核心价值。
而经济政策核心却在于交换或者二者转移[2]（p45）”。
“高度的社会整合就是高度的社会凝聚，是功能好的社会的必须，它能够靠高度的共同的政治的团结一致取得[13]”。
民族国家的建立、民族认同和社区构建对整合非常重要。
第二个整合是社会的人口和区域的整合。
即提供民族国家区域内、涵盖所有的公民的福利服务。
英国于1948年建立了国民健康服务，给全体人民提供了普遍的免费卫生服务，同样国家免费给全体儿童提供教育服务[14][15]。
北欧特别是芬兰的养老社会服务确立了由中央调控的、覆盖城乡所有人的、标准一致的体系。
第三个整合是整合福利项目。
整合需要制度设计来实现，具体通过福利项目把目标和人口整合起来。
19世纪末，社会保障的发展从欧洲席卷至全世界。
但是，二战后，欧洲普遍主义的社会计划才开始出现。
在英国，有了改变七拼八凑的医疗服务的需求[16]。
福利国家经过了从碎片整合到普遍主义思想福利国家模式的过程[17]，通过整合所有分散的社会福利项目完成。
北欧的社会福利是一个普遍的、非付出的和统一的计划。
疾病保险、工伤保险、老年年金、残疾人年金、失业保险等应用了普遍的标准一致的原则，建立了综合的统一费率（flatrate）社会保护的福利体系。
北欧国家还有免费的健康和康复、教育体系，房屋支持计划，以及最具特色、非常广泛的社会服务体系，如学龄前儿童的日托所和老年人的居家照顾。
四、中国社会福利体系再结构的核心内容
1.普遍主义的原则：
2007年，中国政府提出社会福利由补缺型向适度普惠型转变，内容主要包括社会福利制度的服务人口转向全体老年人、残疾人和处于困难中的人，和服务项目上发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等各个方面[18]。
其核心思想是服务人口和服务项目的拓宽。
本文观点的提出正基于这个理论前提。
在此刻，根据中国的现实，普遍主义的含义是适度普惠。
适度普惠包括两个意思，一个是人口，另一个是内容。
举例来说，目前城乡社会养老保险制度并没有概括所有的人。
普遍，就是让所有的老人都能够被社会养老保险制度覆盖。
而中国的社会福利体系的内容在许多地区还不完善。
适度普惠的原则需要整合的方式来实现。
2.整合
整合的内容有两点：
扩大福利内容和人口。
第一是不同的社会福利项目的碎片整合；第二是城乡区域和人口的整合。
目标是一个一体化的社会福利体系，城乡居民得到平等的福利待遇，这些是基于以人文本的理念，建设和谐社会的具体内涵。
目前，仅仅在社会保险上这一项上，就充分呈现诸多碎片化：
有城市职工医疗保险，农村合作医疗保险；养老保险有社会养老保险，农村养老保险和居民养老保险等。
目前，各项不完善的老年保险制度都趋向于城乡整合的方向。
例如，有纷纷来自各地的消息：
许多省市实现养老保险城乡统筹，全民覆盖，使城市与乡县之间的养老保障制度间可选择、可转换。
收入保障朝向公平的原则与均衡的方向发展。
3.建立和完善一个新的社会福利体系
建设和完善中国的社会服务体系在现阶段包括发展社会建设、社会服务、社会工作、社会组织和规章制度建设等几个主要内容。
社会建设。
开展社会建设，就是优化社会结构，为社会事业的发展奠定坚实的基础。
好的社会结构可以保障公民具有良好和基本的经济和社会生活，把公民融合进入社会，赋予公民权利，增加公民的社会和政治生活参与度，全面提升公民的福祉。
社会服务事业。
从经济福利到福利服务的完善。
过去更多的是收入保障，和社会救助、灾害救济以及不同的社会保险，现在发展到扩大服务保障。
随着社会老年人口的增长和家庭结构的变迁，更多的家庭需要社会服务的支持。
而社会服务业目前还处于刚起步阶段。
需要建立一个在社区提供的（in）、由社区提供（by）和为社区居民提供（for）的社会服务的社区网络平台。
社会工作。
社会工作具体承担了社会政策的执行。
社会工作在社会建设和社会福利体系中，特别是社会服务事业中，关系到具体的运转操作，发挥了专业职能作用。
在社会福利体系的再构中，需要强调和突出社会工作的专业化作用，从社会工作的岗位到社会工作专业人员的培训的各个环节真正把社会工作发展落到实处。
社会组织。
大力发展非政府和非营利等社会组织，发展社会企业和社会生产，动员诸多因素参与社会服务的事业。
政府没有能力全部包管社会服务事业，同时也不可能提供专业的高质量的服务，这样的服务应该由专业的组织提供。
但是，鉴于可以提供一定服务水平的、具有资质的民间组织缺少，因此培育、建设和改革社会组织以提供更加适合和有效的服务应该成为一个重要的任务。
目前在上海北京等一些大城市，已经出现了民间组织孵化器。
规章制度。
完善社会福利的各项规章制度，包括政府，特别是各种性质的服务机构的提供比例、服务提供标准和检测检查制度。
在社会福利提供上，随着政府参与份额的逐渐减少，常常出现错误的概念：
即由社会或者私有的机构完全取代国家的作用。
在西方国家上个世纪70年代后期以后出现过这样的倾向，结果是社会服务事业混乱，以营利为目的的企业提供非标准的服务，公民不能满足基本的服务需要。
因此，西方社会政策理论清楚地标明国家福利的作用：
“遵循常规，福利国家通常用来描述政府在个人和家庭收入、医疗健康护理、住房、教育和培训以及个人照顾服务等领域的行为。
政府的行为不仅仅包含了直接的福利和服务的提供，也包括对各种私人福利的构成的规则和津贴的管理。
后者包括雇主提供的职业福利，被营利性机构、慈善事业、工会、社区、宗教和其他资源组织提供的福利以及其他家庭成员、朋友和邻居等非正式的方面提供的福利。
它必须包括以下机构活动：
经常委托代表负责社会政策的政府和立法机构，包括半官方机构、区域和地方政府等等机构的活动”[19]。
中国的社会政策需要在此基础上完善。
五、中国社会福利体系再结构的有利因素
西方国家和亚洲的邻居在社会福利的普遍主义和整合方面已经有了好的经验，中国需要向他们学习。
然而，中国在某种程度上，具有和西方发达国家和东方邻居不同的特征。
有的人认为西方发达国家都不能保持的普遍主义，在中国是否有可能实现。
我们谈的是“适度普惠”，这个“适度普惠”怎么解释？
首先看西方国家的普遍主义，其设计的出发点是为了满足人民的基本的需要，体现正义的相对的公平与平等，而不是满足最终的结果的平均。
平等不是绝对的，不是全部的不平等都是不公正。
首先，普遍主义福利模式是为了满足每个人的基本的需要，让社会的每一个成员都能够得到基本的生活保障；第二，它并不是完全地填平差别，承认人存在各种能力的差别，并且给予这种差别以自由的发展机会和公正的回报；第三，它创造让每个人的潜能得到充分发展的平等的机会。
这应该也是我们谈适度普惠的基本原则。
我们现在看中国的可能基础：
1.社会主义的原则和体制
西方发达国家不可能实现普遍主义原则有诸多原因，最主要的因素是制度问题。
在西方强大的个体文化和私有体制面前，西方的制度和体系让福利国家的发展遭遇了瓶颈：
目前的资本主义的体系、自由主义的市场经济和西方的自我的文化不能从根本上挽救西方福利国家。
他们不能从根本上解决致命的问题，即马克思主义提出的，私有化和资本主义的基本矛盾。
在西方，这个原则之所以难以维系，是因为在资本主义的思想体系和其主流文化背景下，不能创造出一个全新的突围。
中国宣称自己是社会主义国家，是共同富裕。
社会主义除了消除资本主义的基本矛盾以外，还有更加明显的优越因素：
中央政府的总体规划和宏观调控。
西方国家的社会福利发展面临诸多障碍，国家的功能受限制。
在新自由主义思潮占主导地位的西方国家，来自经济思想界和资本力量等各方面的阻扰势力非常强大，国家的福利制度的建设发展很困难，国家只能选择削减福利开支。
而北欧社会民主主义的福利国家，也面临着资本主义的强大围攻，而被动地发出声音。
但是，中国的社会主义体制在社会福利制度建设中不仅是原则和体制保障，是计划规划，还是具体的措施。
另外，和经济发展的高效高速一样，社会主义的体制在社会建设上也表现为高效。
例如，当建设和谐社会、社会建设等具体目标制定后，相对于地方去中心化和分权的西方国家管理机制，目前的中央政府计划要求地方执行贯彻。
中央政府的从东部到西部和贫困地区的资金转移。
社会主义的另一个特征是全国一盘棋，中央调配资金支持贫困和落后的地区，具体表现社会养老保险的中央财政调控与转移力度在加强。
中央补贴基础养老金的数额是西部为80%，中部为60%；东部是20%。
中央财政的转移，不仅是东部向西部的倾斜，同时也是城市向农村的转移。
之所以强调国家的作用而不是社会和个人，是因为只有国家承担着政策制定和财政转移支付的作用。
区域和城市结对。
中国的社会主义的体制宏观调控的再一个表现是，有计划地去做地区之间的相互支持。
在福利保障上的领域内的作用，表现在区域和城乡结对上。
例如，农村社区建设中，许多省市的城市社区和农村社区结对，对口帮助建设。
这种做法在四川地震也很显著，大城市和灾区城市对口建设。
2.传统的文化
中国的传统文化表现有以下几个特色：
中国文化呈集体主义的特征。
中国在传统文化上一直是强调群体而不是个人，福利常以集体组构的形式出现，比如家庭、社区直至国家都表现了集体的福利功能与作用。
而集体，如前所说，是福利的最基本的因素。
现代福利国家的出现是各个阶级组成联盟，集体面对危机与风险。
社会主义体系是一个国家的新的选择，但是也是一个传统集体主义文化的继承。
中国在历史上强调国家在福利中的作用主要表现在对百姓福利的责任，即国家干预。
古代有仁政（Benevolentgovernment）的说法；在实践上，在汉代就已经出现了常平仓（NormalGranary）等国家干预的方式，并且很早就有国家赈灾。
在中国历史上，国家干预福利、赈灾济贫的措施做法要远远早于西方的最早国家干预的代表——在英国出现的济贫法。
大同的思想（greatharmony）。
大同的思想表达了一个对理想社会的向往，即综合了和谐、和平、协调、和睦等等因素，展现了人与人的和谐，人与自然的和谐等等。
大同的和谐的社会包括天下为公、尊老爱幼、孝道平等，这些其实都是构成福利的精神内涵核心价值。
这些文化一直延续到今天。
在市场经济中收到了一些冲击，但是又开始重新得到弘扬。
这些文化因素是软实力，但是软实力可以发挥不可低估的作用。
强调传统文化的影响作用，提倡家庭关系的融洽及其在提供福利，以及社会网络的福利作用，可以降低国家的福利开支。
3.社会组织和社会网络
传统的社会组织和网络已经发挥了重大的作用，它们影响和改变了中国社会福利体系的再结构。
同时，中华人民共和国建立以来，政府建立或者推动建设的一些社会团体和基层组织，也是或者将成为社会福利体制服务的传送者和平台。
人民团体。
中国的人民团体包括共青团、妇联、科协以及工会等。
这些组织在新的时期面临着改革。
它们有的在探索新的方法提供社会服务，例如，妇联在探索留守妇女儿童的福利；共青团在探索志愿者的工作。
这些组织给未来的社会福利体制的建制提供了非常好的机构和组织建设，但是需要探索功能新的转变，发挥特殊的不可替代的作用。
社区组织。
中国大概有59.1万个农村社区村委会和8.8万个城市社区居委会，它们是居民（村民）自治组织，在调动社区资本保障本地居民福利的同时，也承担着政府的社会福利传送的功能。
这些由政府支持的地方群众自治组织，是中国社区福利输送的强有力的组织网络建设。
它们构建了社区服务的平台和组织机制。
邻里社区和熟人社会。
西方国家不同，中国的社区邻里关系相对来讲很紧密，特别是在农村。
这些邻里关系有的是简单的互相帮助、扶持，有的已经扩展为一定的社区社会互助组织。
比如，江西省的“五老会”，一些地方的互助会等。
中国有“家国同构”的文化思想传统。
这些和谐的机构扩散着中国的福利文化与传递着福利的功能。
家庭网络。
中国的家庭内在关系紧密，家庭作为一个最小的社会单位，而不是个人。
虽然中国目前的核心家庭日益增多，但是，我们看到在每一个小小的核心家庭之间，都有密切地联系。
因此有学者称中国式的家庭为“扩展式的家庭（extendfamily）”，那么是否我们可以称这种关系为“扩展式的家庭友好关系（friendlyrelationshipofextendfamily）”。
家庭的凝聚力本身就是一个福祉，这种关系只能加强而不能削弱。
例如，在养老社会服务体系不健全，缺少服务工作人员的同时，可以考虑制定老年家庭政策。
即以家庭为单位发放老年
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