市级土地整治规划编制要点初稿.docx

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市级土地整治规划编制要点初稿

市级土地整治规划编制要点

（初稿）

国土资源部土地整理中心

北京大学城市与环境学院

二〇一〇年十一月

目录

前言1

1适用范围2

2规范性引用文件2

3术语和定义2

3.1土地整治2

3.2农用地整理2

3.3土地复垦3

3.4未利用地开发3

3.5农村建设用地整理3

3.6市地整理3

3.7城乡建设用地增减挂钩3

4总则3

4.1规划定位3

4.2主要任务3

4.3规划范围4

4.4规划期限4

4.5编制主体4

4.6编制依据4

4.7编制原则5

4.8编制程序5

4.9其他要求5

5准备工作6

5.1组织准备6

5.2技术准备6

6基础研究7

6.1一般规定7

6.2上轮规划实施及相关工作情况评价7

6.3土地整治潜力调查评价7

6.4重大问题研究10

7规划成果编制10

7.1一般规定10

7.2规划战略及目标确定11

7.3市域土地整治规划11

7.4中心城区土地整治安排13

7.5重点工程及示范项目安排14

7.6规划投资与筹资分析14

7.7近期规划安排15

7.8规划影响评价15

7.9规划实施措施制定16

8规划成果要求16

8.1规划文本16

8.2规划图件17

8.3规划数据库18

8.4规划说明18

8.5规划附件19

9规划评审报批19

10规划成果应用20

附录A（规范性附录）数据单位要求21

附录B（规范性附录）市级土地整治规划编制流程22

附录C（规范性附录）市级土地整治规划示范项目规划规模等级23

附录D（资料性附录）土地整治潜力预测方法24

附录E（资料性附录）土地整治投资估算方法25

附录F（规范性附录）规划文本附表26

附录G（规范性附录）图件编制及图例30

前言

为进一步规范市级土地整治规划编制工作，提高规划的合理性及可操作性，推进土地整治规划编制和管理的制度化、规范化建设，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规，制定本要点。

本规程的附录A、附录B、附录C、附录F、附录G为规范性附录，附录D、附录E为资料性附录。

本要点由国土资源部提出并归口。

本要点起草单位：

暂略。

本要点主要起草人员：

暂略。

市级土地整治规划编制要点

1　适用范围

本要点规定了市级土地整治规划（以下简称市级规划）编制的任务、内容、程序、方法和成果要求等。

本要点适用于全国市（地）级行政区土地整治规划的编制。

2　规范性引用文件

下列文件对于本文件的应用是必不可少的。

凡是注日期的引用文件，仅所注日期的版本适用于本文件。

凡是未注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

GBJ137-1990城市用地分类与规划建设用地标准

GB/T19231-2003土地基本术语

GB/T21010-2007土地利用现状分类

GB50188-2007镇规划标准

TD/T1011-2000土地开发整理规划编制规程

TD/T1004-2003农用地分等规程

TD/T1005-2003农用地定级规程

TD/T1023-2010市（地）级土地利用总体规划编制规程

TD/T1020-2009市（地）级土地利用总体规划制图规范

3　术语和定义

GB/T19231-2003中确立的以及下列术语和定义适用于本规程。

3.1　土地整治

对低效、空闲和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发以及城乡建设用地增减挂钩等活动的统称。

3.2　农用地整理

采取平整土地、归并地块，建设灌溉、排水、道路、农田防护与生态环境保持等措施，通过综合整治农用地及其间的零星建设用地和未利用地等，提高耕地质量和增加有效耕地面积，提高农田集中连片程度，促进农田适度规模经营，改善农业生产条件和生态环境的活动。

3.3　土地复垦

采取工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占、污染或自然灾害损毁（包括地震、洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙）等原因造成破坏、废弃的土地进行综合整治，使其恢复到可利用状态，增加农用地和耕地面积的活动。

3.4　未利用地开发

在保护和改善生态环境的前提下，以水土资源相匹配为原则，采取工程、生物等措施，科学合理开发利用宜农未利用地，增加农用地和耕地面积的活动。

3.5　农村建设用地整理

按照统筹城乡发展和村庄规划建设要求，采取工程技术、土地产权调整等措施，对农村居民点及农村所属特殊用地、工矿用地等进行拆迁、重建、更新、合并，优化农村建设用地布局，促进农村建设用地集约利用，完善农村基础设施和公共服务设施，改善农村生产生活条件和增加有效耕地面积的活动。

3.6　市地整理

为提高城市土地利用效率，优化城市土地利用结构及布局，美化城市环境，采用工程技术、土地产权调整等措施，对城市低效土地进行必要改造的活动。

3.7　城乡建设用地增减挂钩

依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块），共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧等措施，实现耕地不减少、质量有提高、建设用地不增加、布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。

4　总则

4.1　规划定位

市级规划是市级土地利用总体规划的实施性规划，是落实省级土地整治规划（以下简称上级规划）要求和指导区县级土地整治规划（以下简称下级规划）编制的衔接性规划，是统筹市域土地整治的纲领性文件及行动计划，是土地整治项目立项及审批的基本依据。

4.2　主要任务

市级规划编制的主要任务包括：

a）依据市级土地利用总体规划和城镇发展规划，科学制定土地整治的战略和目标；

b）分析土地整治潜力，合理安排土地整治的规模布局、重点区域、重点工程和示范项目；

c）综合协调各有关部门规划及项目，统筹安排土地整治相关内容，优化田、水、路、林、村等空间布局；

d）制定中心城区土地整治规划方案；

e）制定规划投资与筹资方案及规划实施计划；

f）开展规划实施环境影响、经济效益、社会影响评价；

g）制定规划实施保障措施。

4.3　规划范围

4.3.1　市级规划范围为市级行政辖区内的全部土地，与市级土地利用总体规划的规划范围相一致。

4.3.2　沿海地区除现状土地外，规划期间自然和人工形成的土地应纳入规划范围。

4.4　规划期限

规划期限一般为10-15年，目标年应与同一轮土地利用总体规划期限相一致。

在规划期限内，应提出近期（一般为5年）土地整治安排。

4.5　编制主体

4.5.1　市级规划的编制主体为市级人民政府。

4.5.2　市级规划的组织编制工作由市级国土资源行政主管部门负责。

4.5.3　承担市级规划编制的机构，应当符合国家有关土地规划机构资质认证的规定。

4.6　编制依据

市级规划的编制依据是：

a）《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国环境保护法》、《基本农田保护条例》、《关于规范有序推进农村土地整治工作的若干意见》（国办发〔2010〕**号）、《农村土地整治管理暂行办法》（国×发〔2010〕**号）、《国土资源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发〔2010〕162号）等国家有关土地整治法律法规和政策文件；

b）国家有关土地整治规划编制与实施的行政规章和规范性文件；

c）省级土地整治规划、市级土地利用总体规划和市级社会经济发展规划、各部门各行业发展规划、有关区域发展规划，以及有关土地整治的地方性法规、规范和政策文件；

d）依法组织开展并公布的相关调查评价成果。

4.7　编制原则

在坚持节约资源、保护环境和构建和谐社会的前提下，坚持科学规划、严格监管，立足于增加耕地规模及质量，改善农业基础设施，改善农民生活条件，促进城乡统筹发展，提高土地利用效率，以实现社会、经济、生态效益的统一，并遵循下列原则：

a）依据有关法律法规、政策和土地利用总体规划；

b）上下结合，与有关规划协调；

c）以第二次全国土地调查、土地变更调查及有关调查成果为基础；

d）落实最严格的耕地保护制度及补充耕地任务，坚守耕地红线，提高耕地质量，实现耕地数量、质量和生态管护的统一；

e）坚持节约集约用地，确保城乡统筹发展的综合效益；

f）遵循自然生态规律，优化生态空间格局；

g）在多方案比较的基础上确定规划方案；

h）坚持政府决策、部门合作、专家论证、公众参相结合。

4.8　编制程序

市级规划编制一般分为以下阶段：

a）准备工作；

b）调查分析；

c）基础研究；

d）拟定方案；

e）协调论证；

f）评审报批；

g）规划成果应用。

4.9　其他要求

4.9.1　编制市级规划除执行本要点外，还应符合国家现行其他有关标准和规范的要求。

4.9.2　各地可根据实际情况做出补充规定或要求，但不应与本要点抵触。

4.9.3　市级规划编制所依据的基础数据应当符合有关法律的规定。

规划成果数据应统一使用法定的计量单位，有关要求见附录A。

4.9.4　市级规划编制应充分考虑规划管理信息化的需要。

规划成果应符合市级土地整治规划数据库标准的有关要求。

5　准备工作

5.1　组织准备

5.1.1　成立规划领导小组。

领导小组负责审定工作计划，落实编制经费，协调与有关部门的关系，解决规划中的重大问题，审查规划方案等。

5.1.2　组建规划编制组。

编制组负责土地整治规划编制的具体工作。

5.1.3　进行宣传动员，对有关人员进行有关法律法规、政策和专业技能培训。

5.2　技术准备

5.2.1　基础资料收集

5.2.1.1根据规划需解决的问题和完成的目标，有针对性地调查收集以下基本资料：

a）自然条件：

主要包括气候、地形地貌、土壤、水文、植被、自然灾害等资料。

b）自然资源：

主要包括土地资源、耕地后备资源、水资源、生物资源、矿产资源、自然景观资源等资料。

c）经济社会状况：

主要包括人口、经济发展水平、产业结构、农业统计、农用地分等、区域交通、农田水利、民风民俗、历史文化资源等资料。

d）生态环境状况：

主要包括土地沙漠化、盐碱化、土地污染、水土流失、地质灾害及生态环境评估、监测等资料。

e）有关规划、标准及调查：

主要包括土地整治涉及的土地、农业、林业、牧业、城乡建设、交通、水利、环境保护、旅游、文化等部门规划、标准及调查资料等。

5.2.1.2基础资料应由市级国土资源行政主管部门组织协调有关部门提供。

主要包括纸质文字报告、数据、图件及相应的电子文件。

5.2.1.3基础资料调查时，应进行信息核查、归档整理工作。

5.2.1.4应充分利用现有的各种资料及调查成果。

当所收集的资料经整理后不能满足规划编制要求时，应根据实际需要进行实地补充调查。

5.2.2　规划基数确定

应以合法审定的第二次全国土地调查数据为基础，结合土地变更调查工作，将二调成果更新到规划基期，形成规划基数。

5.2.3　基础图件准备

在第二次全国土地调查有关图件的基础上，结合同一轮市级土地利用总体规划的实施及近期土地利用变化，调整形成规划基期的土地利用现状图。

根据土地整治规划制图要求选择和准备其他有关基础图件。

6　基础研究

6.1　一般规定

6.1.1　基础研究包括上轮规划实施及相关工作情况评价、土地整治潜力调查评价、土地整治重大问题研究等。

6.1.2　基础研究应充分利用原有的工作基础和成果，依照相关技术标准或规定开展。

6.2　上轮规划实施及相关工作情况评价

6.2.1　一般要求

上轮编制土地开发整理规划的地区开展规划实施情况的评价，未开展上轮土地开发整理规划的地区可结合实际开展土地整治相关工作情况的总结和评价。

6.2.2　上轮规划编制情况介绍

结合上轮规划编制环境背景，分析上轮规划编制原则、指导思想、基本思路、目标任务及主要实施措施情况。

6.2.3　上轮规划实施及相关工作总结

总结上轮规划实施及相关工作经验，分析土地开发整理复垦潜力挖掘情况，补充耕地主要途径、面临问题及困难，分析土地开发整理复垦重点区域、重大工程和重点项目的实施情况。

6.2.4　上轮规划目标实现情况分析

对比分析上轮规划实施期间补充耕地及耕地占补平衡落实情况。

已开展城乡建设用地增减挂钩试点地区，应分析挂钩周转指标归还情况。

6.2.5　总体效益评价

结合上轮规划实施及相关工作，从划分项目类型和重点区域等不同角度，结合土地整治项目的目标设置来选取合理的评价指标，评价上轮规划实施及相关工作的总体效益，包括经济效益、社会效益和生态效益。

6.2.6　保障措施及有关政策落实情况

总结现行规划保障措施及有关政策、组织、资金执行情况。

6.2.7　总结与建议

评估上轮规划编制实施及有关工作的经验与不足，分析问题存在原因，并提出改进规划编制和实施管理的建议。

6.3　土地整治潜力调查评价

6.3.1　潜力调查

6.3.1.1充分利用准备工作阶段所收集资料，当所收集资料经整理后仍不能满足规划编制需要时，可根据实际情况进行补充调查。

6.3.1.2补充调查以土地利用现状图、耕地后备资源调查评价及相关规划等资料为基础，采用问卷、实地抽样等方法，调查确定各调查单元待整理农用地总量、待整理农村建设用地总量、待开发未利用地总量及待复垦废弃土地总量。

6.3.1.3补充调查应在县级国土资源管理部门统一组织与指导、县级国土资源管理部门配合下、以乡镇为单元开展。

条件允许的地区也可以行政村为单元开展。

6.3.1.4补充调查包括全面调查和典型调查。

全面调查以全部乡镇或行政村为对象开展；典型调查在土地整治类型初步分区基础上，选择具代表性的典型乡镇开展。

6.3.1.5补充调查一般应采用全面调查方式；当调查待整理农用地总量、待整理农村建设用地总量时，不具备条件的地区可开展典型调查。

6.3.1.6调查农用地整理状况时，重点调查分析农用地整理增加耕地面积和增加耕地系数。

对已开展农用地整理的乡镇，可通过选取若干有代表性的整理项目进行；对未开展农用地整理的乡镇，可选取若干有代表性的集中连片的农用地区片，并与同类型地区农用地整理项目进行对比。

当采用典型调查方式进行时，应依据地貌类型、土地利用方式、农业耕作方式与地区经济发展水平，划出若干个农用地整理类型区，分区一般不打破乡镇级行政区界线。

在各类型区内，分别选取典型乡镇开展调查。

典型调查抽取的样本应分布均匀，个数一般应不少于乡镇总个数的30%。

6.3.1.7调查农村建设用地整理状况时，应调查现状及规划的人口、人均用地、户均用地等信息，调查村镇规划布局设想、已实施农村建设用地整理项目新增耕地系数等。

当采用典型调查方式进行时，依据居住方式、城镇化水平与地区经济发展水平，划出若干个农村建设用地整理类型区，分区一般不打破乡镇级行政区界线。

在各类型区内，分别选取典型乡镇开展调查。

典型调查抽取的样本应分布均匀，个数一般应不少于乡镇总个数的30%。

6.3.1.8调查未利用地开发状况时，应调查荒地、盐碱地、沙地和滩涂等未利用土地可开发利用的数量与分布等，调查未利用地成因、限制因素、可开发利用条件、开发利用率、开发环境风险、开发投资要求等。

6.3.1.9调查土地复垦状况时，应调查各类建设挖损、塌陷、压占、污染及灾害损毁等废弃地的数量和分布等，调查废弃地的成因、复垦限制因素、可复垦条件、复垦率、复垦环境风险、复垦投资要求等。

6.3.2　潜力功能分区划分

6.3.2.1潜力功能分区应作为各类土地整治潜力评价与分级的基础工作开展。

6.3.2.1依照市域城乡空间发展态势、重要生态功能区布局、历史文化村镇保护及地形坡度、是否已开展土地整治项目等内容，划定土地整治潜力功能分区，明确可开展土地整治工作的范围以及不同功能分区内土地整治工作的重点方向。

6.3.3　农用地整理潜力评价与分级

6.3.3.1农用地整理潜力评价可依照新增耕地面积潜力、新增耕地系数潜力和提高耕地生产能力潜力分别评价，评价结果可进一步分级。

6.3.3.2新增耕地面积潜力、新增耕地系数潜力应结合市域土地整治潜力功能分区及调查成果，以乡镇或行政村为单元，考虑社会经济、科技水平和可投入资金量等因素，测算可整理为耕地、农用地的面积以及新增耕地系数，并分别按照新增耕地规模、新增耕地系数等依高低顺序进行分别汇总和分级。

6.3.3.3提高耕地生产能力潜力以乡镇或行政村为单元，利用农用地分等定级成果，分析耕地现状质量状况及分布，结合规划提高等级设想，确定耕地质量可提高等级及面积，进行相应汇总和分级。

6.3.3.4农用地整理潜力等级一般不少于三级。

6.3.4　农村建设用地整理潜力评价与分级

6.3.4.1结合市域土地整治潜力功能分区及调查成果，以乡镇或行政村为单元，考虑社会经济、科技水平、政策、规划和可投入资金量等因素，采用相关规划腾退法、模拟规划腾退法、人均（户均）用地标准法、图斑筛选法等，测算建设用地可腾退规模和可整理为耕地、农用地的面积，并将全市各乡镇的农村建设用地整理潜力进行汇总。

人均（户均）用地标准法见附录D。

6.3.4.2以乡镇为单元，依据农村建设用地整理增加耕地系数及规模，并结合市情及其他影响因素，划分农村建设用地整理潜力等级。

潜力等级一般不少于三级。

6.3.5　土地复垦潜力评价与分级

6.3.5.1结合市域土地整治潜力功能分区及全面调查与分区调查成果，以乡镇或行政村为单元，考虑社会经济、科技水平和可投入资金量等因素，测算废弃土地可复垦规模和可复垦为耕地、农用地的面积，并将全市各乡镇的废弃土地复垦潜力进行汇总。

6.3.5.2以乡镇为单元，依据废弃土地复垦增加耕地系数及规模，并结合市情及其他影响因素，划分废弃土地复垦潜力等级。

潜力等级一般不少于三级。

6.3.6　未利用地开发潜力评价与分级

6.3.6.1结合市域土地整治潜力功能分区及全面调查与分区调查成果，以乡镇或行政村为单元，考虑社会经济、科技水平和可投入资金量等因素，测算未利用地可开发规模和可整理为耕地、农用地的面积。

并将全市各乡镇的未利用地开发潜力进行汇总。

6.3.6.2以乡镇级行政区域为基本单元，依据未利用地开发增加耕地系数及规模，并结合市情及其他影响因素，划分未利用地开发潜力等级。

潜力等级一般不少于三级。

6.3.7　土地整治潜力汇总

对农用地整理、农村建设用地整理、未利用地开发和废弃土地复垦潜力分析测算得出的各类潜力类型、等级、面积、分布等成果进行整理汇总，形成潜力汇总表。

6.4　重大问题研究

围绕中央对土地整治工作提出的新要求和规划目标，结合地方实际，可组织开展土地整治目标任务、土地整治与城乡统筹发展、土地整治与农业发展、土地整治与生态环境保护、土地整治权属管理、土地整治重点工程安排、城乡建设用地增减挂钩的土地收入使用、实施土地整治规划政策措施等重大问题研究。

7　规划成果编制

7.1　一般规定

7.1.1　规划成果编制阶段应提出土地整治规划的初步目标，并按照不同的技术、经济和政策条件，拟定若干规划供选方案，并广泛征求有关部门、专家和公众的意见，充分协调，上下反馈。

在多方案论证比较和与相关规划衔接的基础上，修正初步目标，相应调整方案，最终形成一个科学合理、切实可行、综合效益较好的方案为规划推荐方案。

并深化相关研究，完善规划内容，编制规划文本、图件和说明，建立规划成果数据库。

7.1.2　规划成果应充分征求各部门的意见，对规划目标、重点区域、重点工程、示范项目以及有关实施保障措施等进行重点论证，加强土地整治规划与土地利用总体规划、产业发展、城乡建设、基础设施建设、生态环境保护、历史文化资源保护等有关规划的协调，确保土地整治目标落实到位。

7.1.3　规划涉及的重大问题应由专家领衔研究和论证，充分听取专家意见，提高规划的科学性和可行性。

7.1.4　在规划编制的主要阶段，应采取公告、听证等多种形式广泛征求、听取公众的意见和建议。

形成的规划成果应在公共媒体上公布，广泛征求社会各界特别是相关权利人的意见，进一步修改完善，形成规划送审稿。

并按照规定程序，将规划送审稿逐级上报有权批准机关审批。

7.1.5　规划成果应包含以下方面：

a）土地整治战略与目标；

b）土地整治分区与布局，包含土地整治的重点区域；

c）基本农田建设与农地整治；

d）建设用地布局优化与整治安排，包含城乡建设用地增减挂钩的范围等；

e）土地生态保护与环境治理；

f）土地整治基础支撑体系构建（主要为交通、水利等基础设施）；

g）中心城区土地整治安排；

h）重点工程与示范项目的安排；

i）规划投资与筹资分析；

j）近期规划安排；

k）规划实施影响评价，包括社会影响评价、经济效益评价和环境影响评价；

l）规划实施保障的主要措施。

7.2　规划战略及目标确定

7.2.1　规划战略

土地整治规划战略是土地整治的基本导向，是实现规划目标的基本途径和政策方针。

市级规划应遵循区域社会经济发展导向，落实市级土地利用总体规划任务及指引，根据市域土地及其有关资源环境承载能力、土地整治潜力评价结果及现有土地整治力度，明确市域土地整治战略。

7.2.2　规划目标

7.2.2.1土地整治规划目标是指为保障经济社会可持续发展对土地资源的需求，规划期内通过土地整治，所要达到的特定目的，其以定性和定量的形式体现。

规划目标一般包括总体目标及调控指标。

7.2.2.2目标确定的依据主要包括：

a）土地利用总体规划要求；

b）国民经济和社会发展要求；

c）生态建设和环境保护要求；

d）其他地域特色要求。

7.2.2.3确定目标的方法主要包括：

a）依据市级土地利用总体规划提出的任务要求，从解决当前土地利用及整治的实际问题和需要出发，从耕地及基本农田保护与建设、城乡统筹发展和保护生态环境等角度提出规划总体目标。

b）依据规划战略及总体目标提出规划调控指标，规划调控目标应与市级土地利用总体规划调控目标充分衔接。

一般包括增加有效耕地面积、改善农业生产条件、提高耕地产能比率、城乡建设用地结构优化、提高土地节约集约利用水平、改善土地生态环境等方面的内容。

7.3　市域土地整治规划

7.3.1　一般规定

市域土地整治规划主要包括土地整治战略分区与布局、基本农田建设与农地整治、建设用地布局优化与整治安排、土地生态保护与环境治理、土地整治基础支撑体系构建等内容。

7.3.2　土地整治战略分区与布局

7.3.2.1在土地整治潜力调查和评价的基础上，为统筹安排市域内耕地、各类农用地、农村建设用地、未利用地、废弃土地等资源的开发利用，引导土地整治的方向，实现土地整治目标，进行土地整治战略分区，划定土地整治重点区域。

7.3.2.2农用地整理重点区域划定原则有：

a）农用地整理新增耕地潜力较大；

b）农用地整理提高耕地质量等级较大；

c）耕地特别是基本农田分布相对集中；

d）自然、社会、经济条件相对优越，农用地整理基础条件较好；

e）原则上一般不打破乡镇级行政界限。

7.3.2.3农村建设用地整理重点区域划定原则有：

a）农村建设用地整理潜力较大；

b）农村居民点分布零乱、分散；

c）经济社会发展水平较高，群众基础好；

d）城镇建设用地指标比较紧