救助管理工作的问题与对策基于浙江经验的反思.docx
《救助管理工作的问题与对策基于浙江经验的反思.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《救助管理工作的问题与对策基于浙江经验的反思.docx（15页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
救助管理工作的问题与对策基于浙江经验的反思
救助管理工作的问题与对策：
基于浙江经验的反思
刘志军周博
2013-2-1915:
13:
15 来源：
《广西民族大学学报：
哲学社会科学版》（南宁）2009年6期
【英文标题】TheProblemsandCountermeasuresofSuccourAdministration:
ReflectionBasedonZhejiangExperiences
【作者简介】刘志军（1972～），湖南武冈人，人类学博士，浙江大学社会学系教师。
浙江杭州，邮编：
310028。
电子邮箱：
liuzhijun＠。
周博（1988～），湖南湘潭人，中山大学数学系数学与应用数学专业学生。
广东广州，邮编：
510275。
【内容提要】城乡二元分割的社会保障政策与特定的历史事件催生了中国独特的救助管理制度，然而其实践却问题重重。
基于对浙江省三个市县的考察，认为现有的救助管理工作存在信息传递不畅、人员素质有待提升、救助经费拮据、特殊受助者处理艰难、立法初衷与救助实践脱节等问题。
认为可采取的对策包括多渠道宣传、开展社会工作专业培训、通过社会捐赠及福利彩票拨付等形式筹措资金、建设公共劳动形式的“最低生存保障”体制、吸纳民间组织与个人参与特殊受助者的安置、引进保安处分制度规制跑站者、拓展救助对象等。
Urban-ruraldual-divisionpoliciesofsocialsecurityandthespecifichistoricalincidentshaveinducedtheuniquesuccouradministrationsysteminChina.However,therearemanypracticalproblems.Basedontheobservationsofthreecities/countiesinZhejiangProvince,thepresentsuccouradministrationhassuchproblemsasobstructedinformationtransfer,lowpersonnelquality,poorsuccourfinancialsupport,difficultyintreatingspeicalhelpees,disjunctionbetweenoriginallegislativeintentionandsuccourpractice,ect.Thecountermeasuresincludethefollowing:
multi-channelpromotion,professionaltrainingonsocialwork,raisingfundthroughsocialdonationandwelfarelotterypayment,establishing"minimumsurvivalsecurity"informofpublicwork,involvingcivilorganizationsandindividualsinresettlingspecialhelpees,introducingsecurity-guardpunishmentsystemtoregulatestationrunners,andexpandingsuccourobjects.
【关键词】救助管理/收容遣送/社会保障/政策评估succouradministration/shelterandrepatriation/socialsecurity/policyevaluation
一、问题的提出
自实施《救助管理办法》6年来，已有诸多学者对收容遣送制度废止后的遗留问题、新实施的救助管理办法的利弊进行了探讨，[1][2][3]这些文章除论述废旧立新的积极意义之外，主要就新旧制度交替时期遇到的轻微违法人员增加、乞讨人员管理困难等具体问题进行了概括与总结。
另外一些学者则从社会治安、[4][5]流动人口管理、[6]法理学分析、[7]救助社会化[8]等专题入手讨论了收容遣送制度的废止与救助管理办法的实施。
还有一些学者与机构对救助管理办法的实施绩效与存在问题做了考察，指出了发展不平衡、救助对象甄别难、送返难、安置难、经费不足等等的问题，并在此基础上，提出了涉及建设规模与管理模式、经费筹措、资料库共享等方面的政策建议。
[9][10][11][12][13]
这些已有的研究立足现实，从不同的视角关注了收容遣送制度废止之后救助管理办法的实施情况、遇到的问题、取得的成效及其制度局限性和完善举措等。
但综合来看，对于救助管理工作中存在的问题与相应对策的探讨，往往缺乏系统深入的综合性田野调查作为基础，因而显得单薄和空泛。
基于此，我们以流动人口较为集中的浙江省为例，对救助管理制度实施6年来的总体情况及其社会反响进行了比较系统的田野调查，以此为基础，本文将概括分析救助管理制度在实施过程中遇到的主要问题，并据此对如何做好救助工作、完善救助管理制度，提出相应的对策建议。
课题组分别选取了浙江省杭州市、温州市、慈溪市的救助站工作人员、正在和曾经接受过救助的人员、街头流浪乞讨者等潜在受救助对象、普通市民、公安民警、城管、大学生等各个层次的代表人物共约二百余人进行了访谈，了解救助站的运作情况、遭遇的问题及各社会群体对该制度的切身体验、主观看法与意见建议等。
调查自2007年1月开始，持续两年多时间。
访谈对象的选取依照定向选择与偶遇抽样相结合的原则进行。
在访谈之外，主要采取参与观察法对各救助站的日常运作及公安、城管、流浪乞讨人员等的实际行动进行了解。
为保护相关机构与人员的利益，本文依照通行的原则对部分涉及敏感问题的个人和机构做了匿名处理。
二、浙江救助工作中存在问题与对策建议
（一）社会了解有限、信息传递不畅
信息传递的通畅度是一项政策成功实施的关键因素，然而，从各调查小组的资料来看，救助管理制度在民间的影响仍然比较有限，由于和普通市民的日常生活相去较远，他们少有兴趣也无法了解更多的信息。
2009年寒假，我们在慈溪市中心的青少年宫附近随机访谈了5位市民，其中3位不太了解救助站的情况，1位稍有了解，1位则只听说过“孙志刚事件”，而对救助制度一无所知。
稍有了解的1位对制度变迁还有误解，认为“按国家的规定来说，很贫困，很没钱的，年纪老的回家过春节可以找他们”，而且救助站“不是救没钱的人，而是救有钱的人”，甚至认为“救助站应该以前也有”。
在杭州市萧山区对23位包括工人、农民、个体户、公司白领、公务员、待业者、退休人员、大学生、高中生等在内的调查对象的简短访谈表明，对救助管理制度不了解者约占1／3。
此外，在我们对某地民政局的第一次采访中，因为管理救助工作的有关人员不在，我们随机采访了其他科员，结果意外地发现，她们仅仅知道设立有救助站这一机构，而对其他情况颇为陌生。
由此可知，救助管理制度在民间的影响仍十分有限。
如果说有些直接影响的话，就是有一部分市民对日益增多的流浪乞讨者表示反感，而其中部分强讨强要的乞讨者更令少数人提出“还是收容遣送为好”的偏激观点。
甚至还有年轻的高中生提出了“强制较好，可以稳定社会和保障流浪人口的安全”等令人诧异的观点，等等。
潜在的受助群体也是如此。
2009年寒假期间，我们在慈溪市中心随机采访了几位流浪乞讨人员，发现他们的观念基本上还停留在收容遣送阶段，认为救助站就是“关人的地方”，“简单地说就跟犯错误的人一样关起来，里面有吃有住”，但“让你吃不饱也饿不死”等。
就算有所了解，他们对救助站的态度是能躲就躲，避而远之，原因是“那里关着人，不自由”、“吃蔬菜、干饭，饭都吃不饱”、“他们不给钱，没钞票”、“只管一时”、“我们是大老粗，也找不到”等，并且也充满着对政府机关的不信任，认为“他们都骗我们的”，“政府拨下来的钱那些当官的一定拿了不少”，等等。
当我们试图跟他们解释一些救助工作的基本情况时，他们开始显露出迷茫的表情，表现出漠不关心的样子。
总而言之，只有少数人听说过救助站的事，了解其政策、地址与联系方式的则更少。
之所以出现这样的问题，宣传工作的不足与宣传方式方法的单一等是重要原因。
有鉴于此，我们提出如下几点建议：
（1）大力开展传统媒体形式的宣传。
如在各大社区及潜在受助者集中的区域张贴相关宣传资料，告知救助管理的具体政策措施、联系电话、交通路线等信息。
这样一方面能增加整个社会对于救助管理制度的了解，也为寻求救助者提供了简易的信息获取渠道。
（2）可设立全国号码统一的求助电话。
也可考虑在110或120等电话平台上增加这一求助功能，以节约资源。
（3）利用现代数字媒体，进行信息发布与宣传。
修改完善全国性的救助网站，一方面宣传救助管理制度，一方面发布滞留在各地的救助站的受助者的照片、资料，以便其亲友查询。
各地救助站则可积极与当地新闻媒体联合，通过媒体帮助滞留人员寻找亲人。
这方面，杭州救助站与“小强热线”联合播出寻人新闻的做法，就值得借鉴。
这样既可以帮助有需要者寻找亲友，解决实际问题，又可增进公众对救助管理制度的正确了解，提升救助站的社会认知度，改善政策的执行效果。
（二）工作人员素质有待提升
从目前的情况来看，各地都是将原收容遣送站直接换牌改为救助站，并沿用以往的工作人员，他们在素质、理念等方面仍与其从事的救助工作的性质有一定的差距，以致很多人担心这些人多年来养成的简单粗暴地对待被收容人员的行为方式能否得到有效的纠正。
据“网易投票”组织的一次网上调查显示，就“收容遣送办法废除后，您认为还会再出现‘孙志刚事件’吗”这一问题，有8788人参加了投票，其中有6779人选择了“我看未必，主要还是执法者的素质”这一项，占投票总数的77.1％。
[3]
正如王申指出的那样，法律文本的变换，并不意味着就能杜绝不幸事件的再度发生。
[14]因为《收容遣送办法》制订的本意也在于设立一种社会救助措施，但还是出了“孙志刚案”等许许多多的不幸事件。
因此，从事这项工作的人员是否具有相应的素质是政策实施的关键。
然而，据我们的调查显示，一些曾接受过救助的人员反映，有不少救助工作者的服务态度不太好，有点居高临下、颐指气使，让人难以接受，言语形态间也在有意或不经意间流露出歧视和不耐烦的神情等。
此外，在不少救助工作者和城市管理者的眼里，从事救助工作，为的是城市而非农村、为的是本地市民而非外来人、为的是政府形象而非人民的生计。
虽然他们没有明说，但言语中还是不经意间有所流露，担心的是“影响市容市貌”、“对我们社会不协调”、“社会影响不好”、“街头死人对政府的形象不好”，认为“救助管理办法对社会治安这一块还是有欠缺”，所以“这些东西还是要管”，甚至有“我们有权救助你”的思想，并进而出现以“强制遣送”相威胁或“强制送到救助站”的违背自愿救助原则的现象。
这些思想从侧面验证了EricHenry对沈阳街头乞讨现象所做研究的结论，“乞讨是对发展与现代化所付代价的令人不舒服的提醒”，[15]因而引发部分政府工作者的负面情绪。
此外，救助工作者的服务意识仍待加强，位置仍需摆正。
我们在调查过程中，总是遇到各救助站或多或少的防范，首先是需要其主管部门民政局开具调查介绍信或通过熟人关系引介，其次很多数据资料不予提供，口头访谈时也常常含糊其辞，再次是很忌讳我们直接与住在救助站里的人员进行深入交谈。
针对诸如此类的问题，唐杏湘等提出了推倒重来的主张，认为如果设立一个全新的机构，招募一批全新的人员，阻力肯定会小得多。
[16]理想的来看，我们认同这一主张，但从现实出发，这一主张既低估了原有收容遣送人员的角色转换能力，也忽视了机构重建的成本及人员分流的巨大压力。
因此，对现有工作人员进行系统的培训，提升其服务意识与人本思想，应是切实可行的途径。
其中，引进社会工作专业的基本价值观与工作方法将是今后的主要发展方向。
西方发达国家的历史经验表明，社会工作的专业价值和知识对于社会救助工作的开展具有重要作用。
[17]从政策分类来着，《救助管理办法》是一项社会福利政策，其实施就是一种社会工作。
因此，对现有救助管理人员的社会工作专业培训已是当务之急，今后则应如多数发达国家一样，对所有救助人员开展社会工作资格认证。
（三）救助经费难以保障
如果说思想上的和制度上的不足是救助工作的软肋，那么经费的短缺就是救助工作的硬伤。
由于整体社会保障支出占GDP比率的低下及支出绝对值的不足，这种经费短缺并非WilliamA.Niskanen所诟病的“官僚们以最大化预算为目标”[18]（P316）的一种人为结果，而是事实。
依照《救助管理办法》第三条的规定，由地方财政负担所需经费。
然而，经费的落实并不意味着经费的充足。
中国多数地区的地方财政仍不宽裕，严重者甚至经常出现拖欠教师工资、公务员工资的情况。
在这种背景下，地方财政能拿出多少资金投入到救助这种毫无收益的公益事业上，不容乐观。
因此，早在《救助管理办法》出台之际，就有很多人表示，经费的落实将会成为救助工作顺利展开的关键。
对于中西部省份而言，更是如此。
[13]
浙江虽然是中国最富的几个省份之一，但问题同样存在。
以慈溪市为例，这样一个县级市每年救助的人员大概在1000人次左右，政府划拨的经费是每年18万。
由于经费的短缺，救助站的卫生、饮食、宣传工作就受到很大的制约，如没有专职的清洁人员、肉食供应不足、宣传工作受限等。
杭州与温州由于流动人口较多、经济比较活跃，政府投入的经费相对要多些，2008年度的拨款分别为500万与400万上下。
由于经费的不足，一些救助站为了减少支出，往往仅将受助者送往周边城市或省会城市，以致受助者还需在别处继续寻找救助站求助，甚至再次流浪街头。
在当前的现实条件下，要完全依赖政府拨款解决救助经费短缺的问题，对于很多地方尤其是中西部欠发达地区来说并不实际。
我们认为，一个比较可行的办法是在政府常规拨款之外，从福利彩票收入中拨付一定比例的经费用于救助工作。
中国的福利彩票在发行之初，就明确提出以“扶老助残、济困救孤”为根本宗旨。
最初设定的具体目标是将募集的资金全部用于兴办老人、残疾人、精神病人和孤儿等社会福利事业。
[19]随着社会的发展与转型，我们完全有必要与时俱进地将福利彩票的受益群体拓展至救助管理制度涵盖的社会群体，以充分体现其“扶老助残、济困救孤”的根本宗旨，因为我们救助的对象就是那些游离于体制外的流浪乞讨的老人、儿童、残疾人及遭遇临时困难的其他流动人口。
另一个值得尝试的措施是建设公共劳动形式的流动人口“最低生存保障”体制。
李强在谈及城市农民工的失业与社会保障时提出了这一理念，主张为那些失业的、身上一点钱也没有的外来民工提供“公共劳动”的机会，使这些陷入困境的外来民工能够暂时找到合法的活路，减少犯罪率。
[20]这一理念完全可以借用于流浪乞讨人员等的救助，即由政府提供公共服务型的劳动机会，如街道清扫、城市绿化护理、垃圾处理、社区服务、公共设施管理等临时性工作，让那些短期不愿或不能离开救助站的有劳动能力的受助者在自愿的前提下自主选择，以实现自力更生式的救助。
此外，我们还应该通过出台相关的优惠和鼓励措施广泛吸纳社会捐赠和社会投资，以增加救助经费的来源渠道。
中国民间社会与民间组织在经历过近十多年来的快速发展后，已积聚了相当的能量。
只要我们能充分借鉴发达国家吸纳社会资本发展社会福利事业的经验，对税收、工商、投资、社会团体管理等相关制度进行相应改革和调整，就能收到“民间事民间办”的功效。
（四）特殊受助者的处理艰难
《细则》第十五条规定，“对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为，无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置”。
第十八条则规定，受助人员户口所在地、住所地的乡级、县级人民政府“对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安置”。
这两处规定都是原则性的规定，相当笼统，虽然说明了责任主体，却没有说明经费来源及具体办法，因而没有多少实际的约束力。
同时，由于规定的模糊不清，也使得地方救助站在处理由于客观原因滞留在各救助站里的未成年小孩、智障与精神病人等特殊人员时无所适从。
某地一位救助站工作人员就表达了这样的顾虑，他们之所以始终没有开把这类受助人员安置到当地福利院的口子，就在于担心很多贫困省份的外地人很有可能把他们不能在当地安置的老人或想遗弃的痴呆孩子抛弃在这里，最后影响到当地特殊人员的安置。
此外，《细则》第十八条规定的由受助人员户口所在地、住所地的县乡人民政府来安置那些“确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人”的办法也基本成为空谈，他们甚至任其滞留在外地的救助站而不予接回。
针对上述问题，有人曾提出，可以由中央调拨资金，在各省设立与救助站直接相关的附属福利机构，省以下各地方救助站则可将无法送返的人员送往该机构安置。
然而，增设机构既有操作难度，又难避重复建设的嫌疑。
我们建议利用现有的各省会城市或直辖市救助管理站，或各省市指定的负责跨省对接的救助站，对其加以必要的功能拓展，负责集中处理那些“确实无家可归的”或“无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地”的“残疾人、未成年人、老年人”的安置管理工作。
它既是跨省的“中转站”，又是负责安置全省（市）特殊救助人群的大本营。
以浙江为例，据调查，各县市区救助站里都有人员长期滞留，或多或少，分散处理既麻烦，又低效。
不如省政府加大资金投入，对杭州市救助站加以扩充与拓展，搞好配套设施，接收安置全省各地送来的无去向人员。
按照一位有着多年救助经验的工作人员的话来说，这样做至少有如下这些好处：
一个是如果有人走失——现在人走失的事很多的，要到浙江去找，其他地方不用去了，直接到这个地方找就可以了。
第二个好处呢，从管理角度讲，假如说这样的一个“大本营”弄好了，管理起来就会很方便。
我们这里还有时间什么受限制，那边的话，可以对受助对象进行分类，再配上医生什么的，会对管理工作带来很多方便，是吧！
这样一来，我们的救助工作会相当顺利，一旦有找不出地址（的人），也不用安置，直接送到那里就可以了。
由于各省都设置有相应的集中安置场所，上文提到的大家把“总站”当成福利院，都往那里挤的问题就能得到一定程度的解决。
退一步讲，即便会出现这种情况，也可以通过中央政府的财政调拨加以有效地平衡。
此外，可以广泛吸纳民间组织与个人参与救助工作尤其是对特殊受助者的救助工作。
随着中国社会经济的转型，民间非政府组织、各种慈善基金会、社会团体等都有了较快的发展。
据民政部门统计，到2005年底，在民政部门登记的各类民间组织达到28.9万个，基金会达到1016个。
[21]这些民间组织具有一定的财力，又能调动大量的志愿者资源。
而具有一定财力和助人意愿的个人也越来越多。
因此，制订相应政策来吸纳这些民间组织和个人加入救助工作，尤其是加入对无家可归的未成年人、流浪乞讨的孤寡老人、残疾人等特殊人群的救助工作，是一个既能破解政府财力瓶颈，又能充分利用社会资源，满足民间自发的救助需求的有效举措。
（五）特殊救助对象的送返规定难以执行
依照《细则》第十三、十四条的规定，对于受助人员中那些亲属或者所在单位拒不接回的跨省流动的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。
对于那些无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的跨省籍残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，也是由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。
然而，正如在随后作为补充性条例出台的《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员中特殊困难救助对象跨省返乡工作的通知》（下文简称《通知》）中提到的那样，受助人员中没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象，由于一些流出地迟迟不予接回，导致其长期滞留在流入地救助管理站内，不能得到及时返乡安置，影响了救助管理工作的开展。
由此可见，这两处条款的规定在实际救助工作中均难以有效执行。
究其原因，是因为条款的规定与现实情况有冲突。
根据《细则》规定，对于特殊困难救助对象的送返由流出地人民政府民政部门执行，也即送返的一切费用应由流出地人民政府承担。
然而，现实的情况是，中国的人口多是从欠发达地区流向发达地区，这就意味着救助经费短缺的欠发达地区反而需要承担大笔的送返经费。
作为一种消极的应对措施，流出地政府的民政部门必然会出现迟迟不肯接回的现象。
针对这一问题，杭州市救助站就做出了变通，主动承担了跨省送返的一系列经费。
据介绍，杭州现已跟成都、贵阳等城市达成相关的协议，以示对中西部地区的支持。
我们认为，虽然《通知》在最后提出了“中央财政通过一般转移支付对中西部救助管理工作予以补助”的措施，但由于执行这类完全救助（即护送返乡）责任的几乎全是中西部地区政府民政部门，因此还不如对法规稍作变更，以能长期坚持。
即将护送特殊困难救助对象返乡的任务主要交由流入地人民政府民政部门负责，由相应的跨省救助管理站承担具体的护送救助工作。
（六）对恶意跑站者的规制不力
任何一项政策，由于方案设计的缺陷和考虑不周，往往会诱导人们利用其漏洞，通过合法化的程序谋取不当利益。
[22]表现在救助制度就是所谓“跑站”现象。
据一些救助站工作人员的介绍，不少跑站者一般两三个一队，假装来寻求救助，一旦不给救助就要闹事。
碰到这种麻烦，警察往往只能劝导，因为其行为尚未构成犯罪，也无相关规定对其处罚。
因此，有的人在警察走后又会跑回来要求救助或者闹事。
在这种情况下，名义上的求助者（即跑站者）和工作人员由于制度的关系明显处在权利不对等的情况下，前者即使无理取闹，工作人员也无可奈何，因而多有被迫为其提供现金或车票了事的情况发生。
这里凸显的一个问题就是，现有的救助管理办法与细则比较注重求助者权益的保护，而对于一些不良分子的乘机利用却缺少必要的防范。
这正是救助管理工作中的一个比较严重的缺陷，亟须通过明确的处罚规定加以改进。
当然，正如王思斌指出的那样，《救助管理办法》的实质是一项社会福利制度，它不是对原来的《收容遣送办法》的全部替代，而是对它的部分政策即其社会救济部分的改进和发展，至于对流动人口、“三无”人员的管理和规制则不属于《救助管理办法》的管辖范围。
[23]由此可见，要求其同时承担多种社会功能是不切实际的。
不过，作为对救助管理制度的补充，我们认为廖明、郭光华等提及的保安处分制度值得采用。
[5][24]在德国、日本等国推行的《保安处分法》，针对的是那些实施了危害行为的无责任能力人、限制责任能力人以及其他有相当人身危险性的人，旨在消除行为者的危险状态、预防犯罪、保卫社会安全。
因此，我们可以考虑引进保安处分制度，对一些轻微违法人员采取限制人身自由的法律手段，以发挥收容遣送制度所执行的部分社会治安功能。
（七）立法初衷与救助实践脱节导致名实不符
根据《细则》的规定，受助人员指的是那些“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。
正如我们的调查所示以及多数研究结论提到的那样，这里列出的四条要求操作性不强，进行核实的可行性较低。
例如救助站很难核实求助人员是否有亲友投靠、是否有用以解决食宿和回家的钱，而核实每个求助者是否在当地享有“低保”或农村
升级会员 