最新定稿县级文化产业园教育体育文化馆建设项目政府和社会资本合作模式实施方案.docx
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最新定稿县级文化产业园教育体育文化馆建设项目政府和社会资本合作模式实施方案
关于地方县级文化产业园教育体育文化馆
建设项目政府和社会资本合作模式实施方案
二、基本情况
1、项目名称：
2、所属领域：
3、项目实施机构：
4、项目类型：
5、项目地点：
6、前期工作：
（1）已经完成可行性研究报告的编制工作和立项工作，取得了可行性研究批复（平发改审【2016】XX号）；
（2）已完取得项目用地预审、项目规划许可、水土保持批复、环境影响评价批复。
三、经济技术指标
1、项目区位
本项目位于XX县黄滩坝文化产业园，地块北临黄信路，西邻黄滩坝大道，南邻文昌路，白鹤路贯穿其中，整个项目占地约70亩。
项目选址如图1-1所示。
图1-1项目选址示意图
2、建设内容及规模
新建综合图书馆、博物馆、综合文化活动中心、广电播控中心（简称“二馆二中心”），整个项目计划用地45898.9m2（约70亩），总建筑面积55000m2（其中：
地上49500m2，地下5500m2）。
购置相关设备，完善相关附属设施建设。
具体建设内容及规模以经批复的施工设计图为准。
序号
用地面积（m2）
建筑面积（m2）
小计
地上
地下
新建综合图书馆
12950
8000
7200
800
新建综合博物馆
4000
36000
400
新建综合文化活动中心（文化馆、非遗保护中心、科技馆、剧场、电影乐园、美术馆、IMAX影院等）
23164
35000
31500
3500
新建广电播控中心
9784.9
8000
7200
800
合计
45898.9
55000
49500
5500
表1-2项目建设内容及规模概览表
3、项目总投资
项目估算总投资48000万元，其中建安工程费29171.97万元，设备购置费9300万元，其他费用2917万元，陈列布展5900万元，基本预备费711.03万元。
工程费用以政府部门最终审计金额为准。
费用
类别
费用
名称
项目
编号
工程费用项目名称
技术经济指标
比例
建筑面积
（㎡）
单位价值（元/㎡）
总金额（万元）
一类费用
建安工程费
1
建筑工程费
21980.00
0.4579
1.1
结构工程
68300
19350.00
博物馆
5000
3000
1500.00
图书馆
7000
4000
2800.00
文化活动中心
35000
3500
12250.00
广电播控中心
8000
3500
2800.00
1.2
装修工程
55000
600
2630.00
博物馆
5000
450
225.00
图书馆
7000
500
350.00
文化活动中心
35000
450
1575.00
广电播控中心
8000
600
480.00
2
安装工程费
5225.00
0.1089
3
陈列布展
5900.00
0.1229
博物馆
1600.00
图书馆
800.00
文化活动中心
3500.00
广电播控中心
4
室外工程
1966.97
0.0410
设备购置费
5
设备购置费
9300.00
0.1938
博物馆
800
图书馆
2000
文化活动中心
1000
广电播控中心
5500
一类费用小计
44371.97
0.9244
二类费用小计
2917.00
0.0608
预备费用
711.03
0.0148
工程总投资
48000.00
1
表1-3建设项目投资估算表
4、项目资金来源
（1）政府方和社会民间资本出资的项目资本金；
（2）社会民间资本方自有资金或融资。
社会民间资本方的投资总额以最终审计金额为准。
5、项目周期
共15年，其中建设期4年，项目经营期11年。
如建设期延长，特许经营期顺延，整体特许经营期11年保持不变。
经过对项目财务现金流量测算分析，项目生命周期方案为15年较为合适。
具体测算过程见项目物有所值评估报告。
四、项目合作内容及目标
（一）项目合作内容
1.政府方授权通过合法程序采购的社会民间资本方建设、维护、移交本项目的权利。
2.由政府方与社会民间资本方共同成立项目公司。
社会民间资本方授权项目公司负责建设本项目。
本项目预计建设期为4年。
3.在特许经营期限的11年内，项目公司负责项目运营、维护及管理等。
4.特许经营期结束后，项目公司将全部资产无偿移交给政府。
（二）项目运作的目标
1、实现XX县成为文化强县的目标
XX县在创建国家级文化先进县时，做了很多相关的工作，但平昌的文化设施大多建设年代久远，跟不上经济社会的发展，也不利于非物质文化遗产的保护。
本项目的建设是实现XX县文化强县建设的重要举措，是改善XX县文化条件的重要途径，项目建成后必将使平昌形象得到丰满，将有利于文化强县的目标得以实现。
2、完善XX县城镇功能
本项目是公共服务设施的重要组成部分，通过本项目的建设，将给人民群众积极参加文化活动提供场所，有利于加强社会主义精神文明建设，对维护社会稳定、改善社会风气起着积极的作用。
同此，本项目建设后还将优化当地的投资环境，促进该地区经济社会的健康发展。
五、项目产出说明和绩效考核
（一）产出说明
1、项目形成主要资产概况
新建综合图书馆、博物馆、综合文化活动中心、广电播控中心（简称“二馆二中心”）。
整个项目计划用地45898.9m2（约70亩），总建筑面积55000m2（其中：
地上49500m2，地下5500m2）。
购置相关设备，完善相关附属设施建设。
具体建设内容及规模以经批复的施工设计图为准。
地下建筑面积约：
800㎡
（5）地下车库和设备用房
根据规划部门出具的规划选址意见书中，停车位按0.7车位/100m2建筑面积计取，车位数共计347个，考虑到本项目的实际情况，车位数按地下120个，地上227个设置。
根据规范地下停车位按40m2/个考虑，地下车库面积为4800m2。
同时考虑项目的需求，在地下设置700m2设备用房。
综上所述，本项目地下建筑建筑面积为5500m2。
2、主要经济技术指标
序号
指标名称
单位
数量
小计
综合图书馆
综合博物馆
综合文化活动中心
广电播控中心
1
总用地面积
m2
32948.9
12950
23164
9784.9
2
建筑占地面积
m2
11666.73
12950
23164
9784.9
3
总建筑面积
m2
55000
8000
4000
35000
8000
3.1
地上建筑面积
m2
49500
7200
3600
31500
7200
3.2
地下建筑
m2
5500
800
400
3500
800
地下车库
m2
4800
设备用房
m2
700
4
容积率
≦2.0
≦0.8
≦2.0
5
建筑密度
%
≦30
≦25
≦20
6
绿地率
%
≧30
≧30
≧35
7
停车位
1447
机动车停车位
地上
个
120
地下
个
227
非机动车停车位
个
1000
表1-6主要指标概览表
3.项目产出资产情况以批复后的施工设计图为准。
（二）绩效考核
政府方采用PPP模式建设的主要目的是引进经验丰富的社会投资人,利用其先进的技术及高效的运作管理模式实现建设成本的减少以及提供优质高效的服务。
如何衡量是否减少了建设成本，以及是否提供了更优质高效的服务质量，需要借助绩效考核来加以评判。
PPP项目的绩效考核应按照事先制定的绩效标准和指标体系，并运用数理统计、运筹学等科学的方法,按照一定的程序进行。
本项目的绩效考核参照如下原则建立、执行：
1.绩效考核主体：
项目实施机构及政府相关部门组织绩效考核小组，考核对象为项目公司。
2.项目公司在绩效评价工作中承担以下职责：
（1）提供工程绩效评价所需的有关资料；
（2）提供有关年度财务决算报表和审计报告；
（3）配合绩效考核小组开展项目现场考察。
3.绩效考核层次：
本项目绩效评价包括以下两个方面。
一是工程建设完成后的绩效考核，重点对项目工程质量、工期、安全等关键绩效指标进行考核，可以对本层次的考核相应设立奖惩机制以便促进社会民间资本建设成本的控制和建设效率的提高。
二是项目阶段性的绩效评价，重点对项目运营、维护管理、公众满意度等方面进行综合评价，以绩效监控结果作为政府购买服务费用调整的依据，同时通过绩效监控加强项目运营的监管。
4.考核时间：
第一方面的考核设在工程竣工验收后，第二方面的考核在项目运营后每年进行。
5.绩效考核指标：
（1）工程建设考核指标
包含但不限于：
建设工期、工程质量、工程安全、政府满意度、公众满意度等。
（2）运营管理考核指标
包括但不限于：
项目维护质量、政府满意度、公众满意度等。
6.绩效评价标准：
绩效评价的方法有很多种，比如计划标准、标杆标准、历史数据系列分析标准等。
建议本项目采用计划标准进行考核。
计划标准指将不同的考核指标设置相应的权重及打分标准，考核主体按照该预设的评分标准进行绩效打分评价。
7.绩效评价方法：
（1）建设期绩效考核
建设期绩效考核于工程交竣工验收后进行，按选择的指标采用绩效评价标准得出建设期绩效考核分。
指标类型
权重
指标要求
备注
项目资金
25分
项目资金到位符合项目资金投入计划，符合项目建设需要
根据项目对资金的需要时间、融资计划及资金实际到位情况综合评分
工程质量
20分
符合国家、行业相关技术标准，包括但不限于《建筑法》《建设工程质量管理条例》
根据具体情况综合评分
项目工期
15分
在约定工期内完成项目建设。
根据具体情况综合评分
工程安全
10分
符合适用法律和国家行业规范、标准的每一项规定，包括但不限于《建筑施工安全检查标准》，以及四川省、巴中市、XX县相关规范。
根据具体情况综合评分，建设期内出现重、特大安全事故的，从重扣分或不得分
环境保护
10分
符合国家、行业关于环境保护的规定，包括但不限于《环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》，以及四川省、巴中市、XX县的相关规范。
根据具体情况综合评分，若经环保部分处分的，从重扣分
社会稳定
15分
项目建设中无负面社会影响事件发生
根据具体情况综合评分，出现影响社会稳定性事件，从重扣分或不得分。
政府满意度
2分
项目建设过程中政府的满意度
由政府相关部门根据具体情况综合评分
公众满意度
3分
项目建设过程中相关公众的满意度
由随机选取的社会公众对本项目进行综合评分。
表1-7建设期考核指标表
说明：
若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的的相关法律、法规、规范文件，以国家、省、市出台的最新标准为准进行调整并执行。
（2）维护期考核，
维护期按年考核，于每个维护年度政府付费前完成考核，按选择的指标采用绩效评价标准得出维护期绩效考核分。
指标类型
权重
指标要求
备注
项目维护
40分
符合适用法律和国家行业规范、标准的每一项规定以及四川省、巴中市、XX县相关规范。
根据具体情况综合评分
安全应急管理
20分
符合适用法律和国家行业规范、标准的每一项规定，以及四川省、巴中市、XX县相关规范。
根据具体情况综合评分
环境保护
15分
符合适用法律和国家行业规范、标准的每一项规定，以及四川省、巴中市、XX县相关规范。
根据具体情况综合评分，若经环保部分处分的，从重扣分
政府满意度
5分
项目运营过程中政府的满意度
由政府相关部门根据具体情况综合评分
公众满意度
20分
项目运营过程中相关公众的满意度
由随机选取的社会公众对本项目进行综合评分。
表1-8运营期考核指标表
说明：
若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的的相关法律、法规、规范文件，以国家、省、市出台的最新标准为准进行调整并执行。
（3）绩效奖惩机制：
1）建设期考核得分在90分以上的为达标。
不达标的，项目公司必须整改，整改费用由社会民间资本方承担，政府方不予补贴。
因安全事故、环境问题、社会稳定问题造成的经济损失由社会民间资本方承担。
同时，项目可用性服务费将按下列方式进行调整：
A.建设期绩效考核得分在90分以下的，为不达标，可参考以下公式扣减一定比例的项目可用性服务费：
实际付费=基准可用性服务费×（建设期绩效考核得分+5）/100
B.建设期绩效考核得分在90分至95分的，支付全部项目可用性服务费，即：
实际付费=基准可用性服务费
C.建设期绩效考核在95分以上的，可参考下列公式向项目公司支付一定比例的可用性服务费：
实际付费=基准可用性服务费×（建设期绩效考核得分+10）/100
以上所称基准可用性服务费指不考虑绩效考核情况下按照公式“项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+折现率）n”计算得出的用于向项目公司购买符合验收标准的项目资产的费用。
2）运营维护期考核得分在90分以上的为达标。
不达标的，项目公司必须整改，整改费用由社会民间资本方承担，政府方不予补贴。
因安全事故、环境问题造成的经济损失由社会民间资本方承担。
同时，项目运营服务费将按下列方式进行调整：
A.运营维护期绩效考核得分在90分以下的，为不达标，可参考以下公式扣减一定比例的项目运营服务费：
实际付费=基准运营服务费×（运营期绩效考核得分+5）/100
B.运营维护期绩效考核得分在90分至95分的，支付全部项目运营服务费，即：
实际付费=基准运营服务费
C.运营维护期绩效考核在95分以上的，可参考下列公式向项目公司支付一定比例的项目运营服务费：
实际付费=基准运营服务费×（运营期绩效考核得分+10）/100
以上所称基准运营服务费指不考虑绩效考核情况下按照公式“项目运营成本×（1+合理利润率）”计算得出的用于向项目公司购买符合绩效要求的项目服务的费用。
说明：
本着财务评价的会计谨慎性原则，在项目进行财务评价的过程中，以政府方的最大支出责任进行测算。
8.绩效报告编制：
绩效报告是绩效评价系统的输出信息，每次考核后均应以正式书面绩效报告的形式呈现绩效考核结果。
9.反馈机制建立：
绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督，切实提高项目实施水平和效益。
同时，政府方应将绩效评价结果作为PPP项目的财政补贴、收费标准、合作期限等重要内容调整的依据，可通过合同约定具体调整条件和方式，保证公共利益最大化。
第二章项目可行性分析
一、项目可行性分析
（一）物有所值（VFM）评价
从定性评价上看，项目实施PPP模式能够增加基础设施和公共服务供给、优化风险分配、提高实施和运营效率、促进创新和公平竞争，定性评价综合评分88.20分（大于60分）；从定量评价上看，政府传统采购模式下公共部门比较值（PSC值）为74,622.88万元，PPP模式在考虑特许经营期政府全生命周期成本净现值（PPP值）为54,644.75万元，经过计算PPP方式下本项目物有所值的量值VFM值为19,978.13万元，大于零，这说明该PPP方案能够为政府节约成本。
因此基于定性和定量评价两方面，建议该项目采用PPP模式。
详见本项目《物有所值评价报告》。
（二）财政承受能力论证
按照《政府和社会民间资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）对项目的政府财政支出责任进行了测算，同时对我县财政支出增涨水平的预测值进行了调整，结果表明本项目提供财政补贴的11年内，政府每年实际支付项目补贴较为均衡，本项目运营期内所有年份政府在已实施和拟实施的PPP项目总支出比例在0.83%-6.52%之间，均未超过一般公共预算支出10%的控制额。
详见本项目《财政承受能力评价报告》。
（三）可行性结论
本项目适合采用PPP模式进行实施。
二、本项目对社会民间资本方的吸引力分析
1.工程准备及建设阶段，政府方专门组建项目协调小组协调解决本项目前期及建设过程中的有关地方矛盾，以便工程顺利推进。
2.项目融资可行性方面，本项目社会民间资本方实际投入的资金总额为47,400.00万元，其中：
社会民间资本方自有资金11,400.00万元，占比24.05%，贷款投入资金为36,000.00万元，占比75.95%。
按照现行商业银行贷款利率4.9%，计算年财务资金利息1,746.00万元，综合资金利率为3.72%（=1,764.00/47,400.00%）,低于银行五年期基准贷款利率。
依据资本资产定价模型：
资本金的成本Ks=社会无风险投资收益率Rf+项目的投资风险系数β（市场投资组合预期收益Rm-社会无风险投资收益率Rf）。
参考30年国债收益率3.5%作为无风险收益率，项目预期收益率为6.9%，参考教育相关行业的BETA参考系数为1.09，则资本金成本为7.21%，方案贷款利率为4.9%，税后债务资金成本为3.68%，方案税后综合资金成本为4.52%。
本项目为可行性缺口补助项目，每年对社会民间资本方进行财政补贴，现金流稳定，市场风险较小，因此项目对社会民间资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。
3.项目现金流方面，全生命周期为15年（包括4年的建设期），15年的周期内IRR（内含报酬率为5.28%）；项目融资方案的总体税后资金成本=4.52%，IRR大于资金成本，项目具有可行性，对社会民间资本具有一定的吸引力。
在折现率为4.57%的条件下，NPV=2,364.86万元，动态投资回收期为15年（包含4年建设期）。
（详见附件1：
现金流量表）
4.支付保障方面，政府方应向社会民间资本方支付的费用将被纳入地方财政预算管理，并经XX县人大决议通过。
5.上级财政补助方面，政府方承诺在项目建设期内若遇国家或上级政府对本项目进行资金补助时，相关补助费用优先用于本项目。
第三章风险分配基本框架
一、项目风险识别与分析
本项目投资主要涉及以下风险：
1.法律环境风险
主要指由于颁布、修订或重新解释法律法规或相关政策，导致项目合法性、产品服务标准、市场需求、产品费率等因素发生变化，从而对项目建设运营带来的负面影响。
由于我国PPP法律法规还不是很完善，故该类风险发生的可能性较高。
2.市场环境风险
（1）通货膨胀风险。
国家的通货膨胀幅度过大会影响正常的经济秩序，随之会出现诸如价格上涨、利率提高等，对项目收益影响较大。
（2）劳动力/材料设备价格上涨风险。
本项目中劳动力成本和材料设备成本在项目成本中占较大比重，这部分价格上涨会直接影响到项目成本。
劳动力/材料设备价格上涨风险指与招标时基价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分。
（3）利率变动风险。
在项目建设和运营期内，利率的波动会直接或间接影响到融资成本和项目的价值。
如当项目公司采用固定利率融资时，市场利率下降时便会造成机会成本提高；若采用浮动利率融资，成本则会随利率升高而增加。
3.税收调整风险。
指税收政策变化导致的项目成本增加的风险。
4.不可抗力风险。
指项目合同方无法预见，发生时又无法回避、控制，从而对项目产生严重影响的时间或情况，如自然灾害或事故、战争等。
5.融资不能风险。
该风险主要是指由于融资结构不合理、金融市场不健全等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难导致项目建设资金供应不足或者来源中断，从而出现项目工期拖期甚至被迫终止的情形。
6.勘察设计错误/误差风险。
项目建设勘察、设计阶段，未做好相应的地质结构勘查工作，对于地质条件和环境的判断出现误差，从而导致设计上的不合理，影响项目的建设和运营。
7.审批延误风险。
项目在开工建设前要经历很多审批程序，如果不能及时拿到审批许可，将会影响项目开工时间，从而引起工期延误风险。
8.工艺/技术水平低下风险。
主要指项目生产技术、工艺水平低下在生产建筑过程中造成的影响，如采用的技术标准前瞻性不够、日常维护技术更新过快等引起项目成本增加和收益减少。
9.地质变化风险。
在工程实施过程中出现的重大地质变化，如出现在施工图设计时难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空区等重大地质变化。
10.工程变更风险。
工程变更是建设工程中最普遍的现象，无论何方提出变更必然引起工程的延误和费用增加。
11.工期超期风险。
该项风险因素也是工程项目最普遍的风险事件，项目推迟完工对特许公司意味着利息支出增加、机会成本的提高以及运营期的减少，直接影响项目收益。
12.建设成本超支风险。
13.工程质量不合格风险风险。
工程质量不达标造成的返工、维修以及赔偿，将直接影响项目的运营、收益。
14.施工安全性风险。
本项目的施工条件较为复杂，建设期间的施工安全事件也是潜在于项目中的风险因素。
15.运营费用过高风险。
设目的运营、维护费用过高会直接影响到项目的成本和收益。
二、风险分配原则
1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
2.承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；
3.承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
4.由该方承担该风险最有效率；
5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
三、风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会民间资本间合理分配项目风险。
本项目风险分配情况详见下表：
序号
风险名称
承担主体
风险分担比例及应对
政府
社会民间资本
1
法律环境风险（本级政府不可控）
●
●
风险承担比例为各自50%
2
法律环境风险（本级政府可控）
●
3
通货膨胀风险
●
●
一定范围内的变动由社会民间资本方承担，超出一定范围的由调价机制解决
4
劳动力/材料设备价格上涨风险
●
●
5
利率风险
●
●
一定范围内的变动由社会民间资本方承担，超出一定范围的由调价机制解决
6
税收调整风险
●
●
一定范围内的变动由社会民间资本方承担，超出一定范围的由调价机制解决
7
不可抗力风险
●
●
可靠为项目购买财产保险转移，不能转移部分风险承担比例为各自50%
8
融资取得风险
●
9
勘察、设计风险
●
10
审批延误风险
●
11
重大地质变化风险
●
●
风险承担比例为各自50%
12
工艺/技术水平低下风险
●
13
工程变更（社会民间资本方原因）
●
14
工程变更（政府方原因）
●
15
工程变更（其他原因）
●
●
风险承担比例为各自50%
16
工程超期风险
●
社会民间资本方利
升级会员 