公共政策讲义第456789章.docx
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公共政策讲义第456789章
第四章政策制定
（复习参考教材4、6、11章）
⏹对政策制定有广义和狭义的两种理解。
我们在此是指狭义的政策制定。
⏹一般的，政策制定环节包括公共政策问题的形成与认定、政策议程、政策方案的设计与抉择、政策合法化等主要阶段。
第一节公共政策问题
⏹政策始于问题。
公共政策制定过程中的第一个基本环节，就是发现问题和判断问题。
⏹按照HerbertA.Simon的决策理论，无论是领导、管理，还是政策的制定都是一种“解题”（problem-solving）活动。
⏹美国政策学家邓恩特别强调政策问题构建在整个政策分析过程中的重要性。
他认为：
问题找准了，问题也就解决了一半。
在实际工作中，人们常常犯第三类错误：
解决了错误的问题。
一、公共政策问题的含义
问题（problem）：
通常泛指实际状态与期望之间的差距。
v问题从性质上可以区分为：
私人问题（个人问题、少数人的问题）和社会问题（公共问题）。
例如汽油短缺、贫困等。
v社会问题（公共问题）：
是指社会现状（实际现象）与社会期望（应有现象）之间的差距。
问题超出了个人、少数人的界限，呈现出社会性的特征。
v毫无疑问，公共政策问题应当是社会问题（公共问题）。
v另外，从抽象意义上，问题可以区分为“初始问题”和“政策问题”。
公共政策问题的含义
对于公共政策问题的含义，有着多种界定：
Ø安德森：
能引起社会上某一部分人的需要或不满足，因而寻求援助和补偿的某种条件或环境。
Ø张金马：
社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，并且该问题属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为了政策问题。
Ø邓恩：
是还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需要、价值和改进的机会。
公共政策问题的含义
⏹公共政策问题是指统治集团和社会中的大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的冲突和矛盾，进而通过团体或组织活动要求政府采取行动加以解决，并被后者列入到政策议程中的社会问题或公共问题。
二、公共政策问题的基本内容
⏹是客观的社会现实；
⏹大多数人或者有权威的人对于这种社会现实有所察觉；
⏹这种社会现实与人们的价值、利益与规范相冲突；
⏹需要借助团体或组织等力量加以反映；
⏹政府的必要行动。
◆属于政府管辖权限之内的事务；
◆属于政府能够管辖的事务。
三、公共政策问题的基本属性与类型
⏹公共政策问题的基本属性：
◆关联性；
◆主客观统一性（是人们的主观认识结果）；
◆现实性（是一种客观的社会现实，包括历史性与动态性）。
公共政策问题的类型
（一）
⏹威廉.N.邓恩按照政策问题的结构将其分为三类，每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度。
公共政策问题的类型
（二）
⏹微观层次的、系统层次的、宏观层次的公共政策问题
⏹按照公共政策问题发生领域的不同，也可以将公共政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等。
⏹按照公共政策作用的范围，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。
当然，公共政策问题类型的划分角度还有很多，这些类型划分的目的在于可以深化关于公共政策问题的认识，有助于公共政策问题的认定和分析，并制定合理的政策方案。
四、公共政策问题的建构
⏹察觉问题：
基于一定的价值观、认识能力判断是否存在问题，要具有一定的问题意识。
⏹认定问题：
应有现象与实际现象之间存在偏差。
⏹分析问题：
说明偏差（何种、何处、何时、何种程度）并确定原因（推断可能、证实可能）。
⏹表述问题：
量的说明与质的说明。
⏹论证问题：
立论不同，对于是否存在问题、是什么样性质的问题以及是否属于政策问题均会有不同的认识。
。
公共政策问题的分析方法
边界分析法
⏹对公共政策问题分析的一个重要任务是对问题的阐述是否相对完善。
在政策分析中，政策分析人员很少面对简单的、定义很清楚的问题，他们往往面对多重问题，这些问题由观念和行动都相互依赖的利益相关者以完全不同方式来定义。
边界分析法就是试图对问题进行完善的阐述的一种方法。
⏹这种方法包括三个步骤：
饱和抽样、问题陈述的引出、边界分析。
类别分析法
⏹对问题进行正确分类是界定问题的基础。
类别分析法就是政策分析人员根据自己的经验对所面临的政策情境进行归类的方法，一般是在对问题进行归纳推理之后进行。
这种方法有两个基本的过程。
其一称为逻辑区分（也就是分解）；其二称为逻辑归类（也就是归纳）。
类比分析目的在于概念的澄清，其评价标准是逻辑的一致性。
⏹存在一些共同的分类原则。
主要有以下五项：
（1）实质相关性。
（2）穷尽性。
（3）相互排它性。
（4）一致性。
（5）层次性。
⏹层次分析法
⏹层次分析法就是用来确定政策问题发生原因的方法。
它为我们寻找问题产生的原因提供了一套有效的思维框架，或者说一个一般的思维的套路。
它使我们能够按照从可能的原因，到合理的原因，再到可行的原因这个顺序，步步深入，层层进行剥离分析，找到问题发生的根源。
这种方法的评价标准也是逻辑的一致性。
⏹层次分析法运用于政策问题的分析，主要依靠的是分析者个人的知识和经验，他所持的理论观点、价值观念和意识形态因素会给分析的结果带来很大的影响。
类比分析法
⏹类比分析法就是通过事物之间的比较，如果发现二者之间具有相同或相似性，则推断它们具有相同或相似的性质、类别或原因，以达到有利于判别分析对象的性质、类别或原因的目的。
⏹一般说来有四种类比的形式。
其一是直接类比；其二是人的类比；其三是符号类比；其四是幻想类比法。
类比分析法的核心在于找出问题的相似点。
假设分析法
⏹这一方法是所有问题分析方法中最具有综合性的一种。
因为各种不同的政策相关人在政策认定方面的矛盾，往往并不在于对同一政策问题情境的认定，而在于对同一个事实的不同解释。
假设分析就先从确定某一政策问题的利害关系人开始，并按与该政策问题关系的亲疏程度排出先后次序（这一过程称为利害关系人的确定），然后分析他们所欲认定的政策问题所依据的理由（称为基本假设）。
⏹但假设分析并不到此为止，它还要通过不同假设之间的比较和评估分析，确定各种假设之间的差异、优劣和正确性（这一阶段称为假设的论证）。
然后，把前面所提出的各种假设和各种解决方案汇集起来，确定一组大多数人都能接受的基本假设（这一阶段称为假设的汇集）。
最后，进行综合分析，提出一个解决政策问题的综合性方案（这一阶段称为假设的综合）。
⏹这一方法最主要的优点在于它具有假设辩证功能。
这种方法常常用于比较复杂、涉及不同利益矛盾冲突的"结构不良"的政策问题的认定。
五、政策议程
⏹政策议程的含义
◆本身属于外来语：
policyagenda
◆是指有关公共问题受到政府以及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为要予以解决的政策问题的过程。
◆在实质上，是由公共问题到公共政策问题的过程。
政策议程的类型
⏹最常见的分类是将政策议程分为系统议程和政府议程两类。
主要依据的是现代民主国家的政策实践。
⏹系统议程
◆Systemagenda也称为公众议程（publicagenda）
◆是指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。
◆必须具备三个条件。
（下页）
◆系统议程是一种非正式议程。
必须具备三个条件
⏹该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为公众所感觉；
⏹大多数人都认为有采取行动的必要；
⏹公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给于适当的关注。
政策议程的类型
⏹政府议程
◆GovernmentalAgenda也被称为正式议程（FormalAgenda）
◆是指政府正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。
◆政府议程是公共政策议程的主要环节，也是必要环节。
◆政府议程可进一步划分为：
新、旧项目议程或界定、规划、磋商、循环议程。
两种政策议程的区别与联系
⏹两种政策议程的区分只是理论认识上的相对划分。
实际情况是丰富多样。
⏹一般而言，某一社会问题首先进入系统议程，然后再进入政府议程，从而成为公共政策问题。
但也有的社会问题是直接进入政府议程而成为公共政策问题。
⏹已经成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。
同样，成为政府议程的问题也并不一定是来自于系统议程。
⏹在系统议程中，对公共问题的认识具有模糊性，具有众说纷纭的特点，而在政府议程中，对公共问题的认识趋于明确和统一。
政策议程的建立
⏹政策议程的政治学：
体制与文化
◆从性质上说，公共政策议程的建立是一个形成和确认公共政策问题的社会活动过程，是一个政治过程。
对于政策议程的分析，主要是一种政治学的分析，分析的目的是要揭示，在一个特定的社会环境中，是什么力量，在什么时候，通过什么方式，提出了什么问题，要达到什么目的，要怎样达到这个目的等。
◆有两个方面的基本因素影响和制约着政策议程的建立：
政治体制（制度）和政治文化。
政策议程的建立
⏹政策议程的动力学：
各种行为者
◆公共政策议程的建立过程，是各种社会力量参与其中并发生相互作用的复杂的社会互动过程。
其动力学分析主要是揭示哪些行为者参与到这个过程中，并起着什么样的作用（推动或阻碍）
◆一般地看，在现代民主社会中，公共政策议程中的行为者主要包括：
政治领袖、政治组织、各类国家机关、政府官员、利益集团、专家学者、公众、大众传播媒介、危机和突发性事件等。
政策议程的建立
⏹政策议程的系统论：
途径与策略
◆途径。
政策议程的建立途径与行为者密切相关，是在特定的政治制度与政治文化的基础上进行的。
一般而言，可以分为：
正式的途径与非正式的途径、制度化的途径与人格化的途径、正常的途径与非正常的途径等。
◆策略。
四种策略。
建立政策议程的策略
⏹社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入；
⏹政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入；
⏹政府与社会团体及个人都主动介入；
⏹政府与个人、团体都不主动介入。
政策议程建立的模型
⏹将政策议程建立的过程进行综合归纳，用模型加以说明，就是政策议程的模型。
⏹美国学者L.W.科布提出了三种类型的模型：
◆外在提出模型（outsideinitiationmodel）。
属于这种模型的情况是政策建议或政策方案是由执政党和政府系统以外的社会团体或个人提出的。
◆内在提出模型（insideinitiationmodel）。
这是指政策建议或政策方案是由执政党和政府内部的某个单位，或由接近执政党和政府的某个团体提出的。
◆动员模型（mobilizationmodel）。
它主要指政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。
这种方式不仅是在一开始就使问题直接进入了正式议程，并且往往能成为政府的最后决策，而且在此之后还让它扩散到公众议程，其目的是为了取得公众的理解和支持，以便使政策得到更好的贯彻执行。
◆当代中国公共政策议程设置的模式
◆
◆王绍光：
香港中文大学教授“中国公共政策设置的模式”《中国社会科学》2006.5
◆[内容提要]任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战,但政府应付挑战的资源是有限的。
在制定公共政策时,政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。
能否影响决策过程固然是权力的一面,能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。
因此,在讨论政策制定时,我们必须首先了解:
议程是如何设置的?
什么人影响了议程的设置?
本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式,重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。
观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。
◆谈到政策制定,一般人都把注意力集中在决策过程本身,而忽略了一个至关重要的问题:
为什么有些事情被提上议事日程,而另一些却没有?
任何一个社会都面临各种挑战,但政府应付挑战的资源是有限的,这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源,也包括注意力资源。
换句话说,在具体决策之前,政府不得不做出抉择,对处理哪些挑战有所取舍。
◆1962年,美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热（MortonBaratz）发表了一篇文章,题为“权力的两方面”。
这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作,是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实:
能否影响决策过程固然是权力的一面,能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。
◆议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。
为了便于分析公共政策的议程设置,我们可以将议程分为三大类:
传媒议程、公众议程和政策议程。
◆传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题;
◆公众议程是引起社会大众广泛关注的问题;
◆政策议程是指决策者认为至关重要的问题。
◆研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）有句话说得很到位:
传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚,恐怕很难成功,但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。
◆公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。
考察民众关心的问题与政策制定者关注的问题呈现什么样的关系,可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。
◆更关键的是,什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。
换句话说,通过考察公共政策议程设置,我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。
◆依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式，这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势,其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。
◆议程设置的模式
◆关门模式
◆这是最传统的议程设置模式。
在这种模式里,没有公众议程的位置;议程的提出者是决策者自身,他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。
在传统社会里,当一般老百姓没有什么政治参与意识时,这是议程设置的主要模式。
在当代中国,这种议程设置模式也没有完全消失。
1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。
◆动员模式
◆与关门模式一样,动员模式里的议程也是由决策者提出的;与关门模式不同的是,在动员模式里,确定一项议程后,决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。
也就是先有政策议程、后有公众议程。
◆在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢?
首先,广大民众具有了强烈的参与意识,关门模式的正当性遭到普遍的质疑。
其次,所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。
再次,决策者缺乏实施该议程所必需的资源。
在这三种情况下,决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置,以减少执行阶段的障碍;但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。
◆中国人民非常熟悉动员模式。
在毛泽东时代,从土改、三反五反,到总路线、大跃进、人民公社,再到四清、文革,几乎每一次重大的、战略性的议程设置都采取了这种模式。
◆改革开放以后,中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了,但并未放弃。
例如,在以下政策的议程设置中,这个模式依然在起作用:
◆提倡一对夫妇只生一个孩子（1980年）,在个体经济中开辟就业渠道（1981年）,在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年）,开展）“五讲四美”活动、清除精神污染（1983年）,加快城市经济体制改革（1984年）,推行国营企业工资改革,破除大锅饭（1985年）,改革劳动制度、打破铁饭碗（1986年）,反对资产阶级自由化（1987年）,深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年）,深化企业职工养老保险制度改革（1995年）,对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年）,在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。
◆内参模式
◆在内参模式里,议程不是由决策者提出的,而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。
形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议,希望自己的建议能被列入决策议程。
他们往往不会努力争取民众的支持,而更看重决策者的赏识;他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程,因为担心自己的议案可能招致民众的反对,最终导致决策者的否决。
在这个模式里没有民众与决策者的互动,只有智囊们与决策者的互动。
◆改革开放以后,内参模式更为常见,究其原因,最关键的是,中国面临的历史任务发生了深刻的变化。
如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话,那么改革开放要解决的问题是如何使中国自强。
发展现代经济涉及广泛的领域,其复杂性超越了任何个人的能力。
这就要求对决策辅助机制加以改造。
过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代决策需要,必须代之以决策咨询群体。
◆借力模式
◆
◆在内参模式中,政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。
借力模式的不同之处在于,政府智囊们决定将自己的建议公之于众,希望借助舆论的压力,扫除决策者接受自己建议的障碍。
无论中外,一般而言,政府智囊们都希望直接影响决策者,而不是采取迂回的方式;不到万不得已,政府智囊们不希望因诉诸舆论而得罪当权者。
那么,他们为什么会偶尔出此“下策”呢?
恐怕最主要的原因是,智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑,而政府内部却存在反对的声音。
◆上书模式
◆
◆这里的“上书”是指给决策者写信,提出政策建议,不包括为个人或小群体作利益申述之类的行为。
上书模式与内参模式十分相似,都是有人向决策者提出建言,不同之处在于建言人的身份。
在内参模式里,建言人是政府的智囊或智囊机构;在上书模式里,建言人不是专职的政府智囊。
不过建言人也未必是一介平民,他们往往是具有知识优势、社会地位的人。
只有这种人才拥有某种“话语权”,才了解上书的管道,提出的建议才可能被重视。
◆随着社会自由度的加大,社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。
因此,上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。
◆外压模式
◆
◆与上书模式一样,在外压模式里,议程变化的动力来自政府架构之外。
它与上书模式不同之处不在于“外”,而在于“压”。
在上书模式里,议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置;在外压模式里,议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式,但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持,目的是对决策者形成足够的压力,迫使他们改变旧议程、接受新议程。
◆在一般情况下,外压模式有以下几个特点：
◆第一,只有在初始阶段,外压模式里的议案倡导者是可以确定的。
随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加,会越来越难分辨谁是倡导者。
这时的关键是议案的民意基础到底有多广,是否对决策者构成足够的压力。
◆第二,外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程,否则压力便无从产生,而这个过程需要时间。
即使某个议题已经提上了公众议程,要最终进入政策议程的话,同样也需要时间。
因此,外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。
◆第三,由于头两个特点的存在,研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。
他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。
◆上述三点是一般情况下外压模式的特点。
但也有特殊情况,即突然出现所谓“焦点事件”（focusingevents）,引起社会的普遍关注,进而迫使决策者迅速调整议程。
焦点事件一般都是坏事,如灾难、事故等,它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。
◆那么潜在的压力是如何转化为现实压力呢?
四个领域的变化发挥了关键性作用:
◆利益相关者的施压、
◆非政府组织的卷入、
◆大众传媒的转型和互联网的兴起。
◆近几年来,中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、贫富差距等问题的关切,在很大程度上是传媒强调的结果。
在中国,媒体的角色一直被定位在“宣传机器”上。
为什么党的喉舌近年来会变得越来越具有公共性,成为连接政府与民众的双向桥梁呢?
这是因为媒体的量和质都发生了巨大的变化。
◆与传统媒体比较,互联网最大的特点是人人都是潜在的信息发布者,信息多向（而不是单向）传播,传播范围可以瞬时传遍地球每个角落。
这些特点使控制信息难上加难,使普通网民拥有了前所未有的话语权,也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。
◆出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后,公众议程的设置逻辑也开始发生变化。
在传统媒体时代,议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的,政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对比较容易。
进入大众网络时代,情况就不同了,网民可以通过互动,将他们认为重要的问题（而不是传媒机构认为重要的问题）变为公众议程的一部分。
例如,在宝马车撞人、孙志刚被打致死、农民工讨取欠薪、医疗体制改革失败、郎咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中,网络舆论都显示出设置公众议程的力量,因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义原则。
第二节制定公共政策
一、公共政策目标的确定
⏹公共政策目标（policygoals）：
政策主体为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的和效果。
⏹确立正确的政策目标是制定公共政策的必要前提；它是制定政策方案的基本依据和政策执行与政策评估的基本标准。
⏹公共政策目标的分类：
◆主要目标和次要目标
◆长远目标和近期目标
◆政策元目标和政策次目标
◆实质性政策目标和象征性政策目标
公共政策目标
⏹公共政策主体（政府）往往同时面临多个问题，因此往往具有多个政策目标，有时，彼此之间是统一的，也可能会出现冲突。
例如，经济发展与环境保护、社会稳定，维护国家主权统一与和平发展。
⏹一个问题可能有多个不同的侧面，因此不同的政策主体可能会提出不同的目标，而且对于同一目标的重要程度也认识不一。
例如，关于产业政策目标。
（见下表）
确定公共政策目标的基本要求
⏹公共政策目标必须具体明确。
这包括：
词意要确切，必须是单义性的理解；时限要求、约束条件要具体化；尽可能地量化等。
⏹公共政策目标之间必须有机协调。
例如“五个统筹”的科学发展观。
在政策目标体系中，不同的政策目标之间可能有六种关系：
互相独立、互相补充、部分补充、部分对立、部分补充与部分对立、互相对立。
政策目标与政策手段之间的统一。
尤其是要注意到政策目标的层次性。
下一级目标往往是上一级目标的手段，而上一级实现目标的手段则构成了下一级的目标，要避免把手段作为目标。
⏹伦理考量。
政策目标与价值观之间的统一。
二、政策方案的设计
⏹也被称为政策规划（policyplan）、政策构建（policyformulation）
⏹基本特征：
◆针对未来；
◆强调目的；
◆重视行动；
◆突出过程；
◆着眼整体。
（张国庆《现代公共政策导论》p150）
政策方案设计的主体
⏹对于有那些主体参与到公共政策方案的设计中，有多种看法。
（宁骚《公共政策》p249-250）
⏹西方学者认为公共政策的制定必须遵循三个维度：
◆民主性维度。
政策的制定要广泛地吸收公众和利益团体的参与，并经过充分的民主协商。
◆科学性维度。
政策制定要吸收专家、学者参加，要充分利用现代技术对各种信息进行选择、加工。
◆合法性维度。
⏹既要坚持公共政策方案设计主体的多元化，也要体现政府的主导作用。
政策方案设计的基本原则
⏹信息原则。
准、全、新。
⏹系统原则。
⏹预测原则。
◆从偶然中发现必然；
◆小中见大；
◆认真负责的态度；
⏹客观
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