公务法人制度在我国的引入.docx

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公务法人制度在我国的引入

公务法人制度在我国的引入

　　［摘要］公务法人与行政主体概念一样，都是从国外引入的一个法学概念，公务法人制度在大陆法系国家已发展得相当成熟，英美法系国家虽然没有公务法人理论，但却存在着行政主体制度。

我国沿用了西方国家的行政主体概念，但由于没有理论和制度上分权的存在，造成了我国现行的行政主体制度存在一定的缺陷。

例如学生要起诉学校，可是学校却不具有行政诉讼被告的资格，这也就剥夺了学生的救济权利。

所以，无论在理论还是实践上我国都需要引入公务法人制度。

　　［关键词］公务法人；行政主体；授权组织

　　［作者简介］王芳，吉林建筑工程学院城建学院管理系教师，硕士，吉林长春，130111

　　［中图分类号］D922.1［文献标识码］A［文章编号］1007-7723

　　（2010）10-0016-0003

　　由于社会的发展和需要，现代公共行政事务不断地扩展和增加，许多涉及到社会性和专业性的行政事务，如教育、科技、医疗、市容环境卫生、食品卫生监督、物价检查、医疗事故鉴定等，都需要社会组织来参与和解决。

如果仅仅靠行政机关，未必能够取得良好的社会效果。

正因如此，行政法规把某些行政职权授予了相应的社会组织来行使。

这些社会组织凭借自身的灵活性和专业性，以一定的知识和技能承担起了为社会提供公共服务的职能，大大地减轻了行政机关的负担，更好地满足了人民日益增长的经济与文化的多样化需求，但同时也出现了一些问题。

如这些被授权的组织由于不具备行政主体资格，当它们对其相对人造成权利侵害时，相对人无法进行法律救济。

造成这种结果的很重要的一个原因就是当初我国在引入西方国家行政主体概念时，基于我国的国家性质不同于西方国家的性质，所以没引进行政主体赖以生存的行政主体制度，这就必然造成了我国行政主体理论和行政主体制度相脱节的现状。

为了更好地解决这个问题，无论是在理论上还是实践上都需要在我国引入公务法人制度。

　　西方国家的行政主体制度一般存在三种行政主体类型，即国家行政主体、地方行政主体和承担公共服务的其他主体。

其中承担公共服务的其他主体属于间接行政，是由非政府组织来提供服务，把履行这一职能的组织称为“公务法人”。

　　西方国家实行以分权为基础的行政主体制度中，公务法人制度是其中非常重要的部分。

西方国家实行公务法人制度也已有多年的历史，尽管公务法人在各国的称谓不同，但它们的意思是一致的，都是以实施公务为目的的公法人。

在《法国行政法》中王名扬先生把它译为公务法人，在英国叫公法人，在德国被称为公法社团、公营造物、公法财团。

　　一、公务法人与相关主体的区别

　　我国引入公务法人制度后，公务法人成为与国家行政机关和法律、法规授权的组织并存的承担公共行政职能的另外一种行政主体。

公务法人作为行政主体的一种，就具有所有行政主体共有的特征。

第一，公务法人是依照公法设立的法人，是公法人的一种。

它因特定的目的而成立，即担负着提供专项服务的行政职能，这与正式作出决策和发号施令的行政机关有着明显的区别；第二，公务法人作为一个行政主体，具有独立的管理机构，以自己的名义行使公共管理的职能，这与行政机关内部的组成机构和受行政机关委托执行某些行政管理任务的组织有明显的区别；第三，公务法人作为一个行政主体，具有独立的法律人格，能够独立地对外承担其行为产生的法律责任，这与行政机关委托的组织是不同的。

受行政机关委托的组织由于其行使职能是以委托行政机关的名义，而不是以自己的名义进行，所以对外所产生的法律责任也不是由其本身来承担，而是由委托行政机关承担。

　　公务法人行使公共管理职能成为行政主体的一种，虽然它与法律、法规授权组织同属行政主体，但被授权组织只有在行使被受职能时，才具有与公务法人相同的法律地位。

即法律、法规授权组织只有在行使法律、法规所受行政职能时才享有国家行政权力和承担行政法律责任；在不行使法律、法规授权时，它们只是一般的民事主体，只享有民事权利和承担民事义务，所以造成了有权无责、不受行政法规制、任意行政的局面。

法律、法规授权组织依照具体的法律、法规授权行使特定行政职能，具有公共行政的性质，公务法人行使公共管理的职能，也具有公共行政的性质，二者的行政职能有些是重合的。

为了进一步提高我国行政水平，更好地实现服务行政和给付行政，我们把法律、法规授权组织中的一些社会团体、企业与事业组织等设定为公务法人。

这样法律、法规授权组织的范围就会缩小，被纳入到公务法人中的授权组织将被取消，有些授权组织也需要重新整合和分类，最终导致法律、法规授权组织的范围需要重新界定。

　　二、公务法人的范围与种类

　　目前，在我国提供公共服务的非政府组织主要有法律、法规授权组织和行政机关委托组织两大类。

由于行政机关委托组织是基于行政机关的委托而取得的行政权，并以行政机关的名义来行使行政权，所以，其本身不具备行政主体资格，因此，我们不把它纳入公务法人的范畴。

这里我们只研究法律、法规授权组织中哪些可以设定为公务法人。

　　按照西方国家对公务法人的分类，一般主要分为社团法人和财团法人两大类。

按照德国行政法，又将广义的社团法人分为社团法人和公法机构（有的学者称为公营造物法人或公共设施）。

德国对于公务法人类型的划分被大陆法系的许多国家所接受。

社团法人指由一定社员组成，且被赋予一定公权力，而其存续不受社员变动影响的行政主体。

社团法人系为了公共目的而存在，社团法人的职能，像其他行政承担者一样服务于公共目标，除了它自愿接受的或者法律规定的任务外,还接受行政机关指示的或国家委托的任务[1]P（60~62），如一些行会和协会等。

而公营造物法人是介于社团法人和财团法人之间，是通过人与物的结合体来承担公共行政职能的，如学校、医院、图书馆等。

财团法人,是指以一定的资金或财物作为履行行政任务的行政主体，其主要特色在于以一定的财产来履行行政任务，在财产上受行政组织法和公共物权法约束。

财团法人的设立，主要是透过法律或基于法律的授权。

建议我国的公务法人也采取此种分类方法。

　　在我国法律、法规授权的组织主要有事业单位、企业组织、社会团体、基层群众性自治组织等，根据它们各自的特点作如下分类：

（一）社团公务法人

　　社团公务法人是由社员组成，基于公共目的而存在，承担社会公共行政的公务法人。

我国的社会团体是指在民政部门登记的非营利性质的法人组织。

它包括的种类很多，不仅包括一些中介组织，还包括民办事业组织和基金会一类的财团法人[2]（P22）。

而我们在此讨论和研究的社团公务法人仅仅是那些由人的集合组成的行使公共行政职能的社会组织，而且社团公务法人是公法上的社团，是依照公法而成立并承担公共行政管理职能的法人团体。

所以，它主要包括一些行业协会、职业协会、科研协会等社团组织。

（二）公营造物公务法人（又称公法机构）

　　公营造物公务法人是一类比较特殊的公务法人，它是通过人与物的结合来承担公共行政职能的。

我国的很多事业单位都是以为社会提供公共服务而设立的，如公立的大学、公立的医院和图书馆、博物馆等，所以它们是典型的公营造物公务法人，但是并不是所有的事业单位都可以纳入公营造物公务法人的范畴，因为只有那些通过人与物的结合体来承担公共行政职能的事业单位才能纳入公营造物公务法人的范畴。

　　我国还有一些企业组织，它们也是通过人与物的结合来承担公共行政职能的，也应该被纳入到公营造物公务法人中，最典型的如一些涉及国家的能源、交通、电力等经济命脉的行业，如电力公司、自来水公司、邮电企业。

城市的公交公司等。

当然并不是所有的企业组织都是公营造物公务法人，只有那些提供公共服务的国有企业才能被纳入到公营造物公务法人中，因为公务法人必须是公法人。

　　（三）财团公务法人

　　我国的财团公务法人主要是指那些由政府设立的为公益事业提供资助的基金会和慈善组织。

它的内涵和外延类似于国外的公法财团。

它们的财产主要来源于政府投资或社会捐赠，但捐赠行为一旦完成，捐赠财产的使用便独立于捐赠者，从而受公法规则的约束，只能根据法律、法规或章程服务于特定的公益事业或人群[2]（P22）。

我国的财团公务法人与民间的基金会不同。

财团公务法人是由政府设立并且按事业单位的编制来运作，经费自然由国家财政负担；而基金会是纯粹的公民自发性的非营利组织，所以，自然不是公法人。

　　三、公务法人的职权和职责

　　公务法人作为行政主体，依法享有公共管理的职权。

为了更好地履行公共行政的职能，公务法人可以根据法律的原则、精神和有关规定，制定相应的管理规章制度和标准，如社团法人中的行业组织就可以制定行业管理的规章和标准，更好地管理和约束行业内的人员。

公营造物法人中的公立高校负有培养、教育学生的义务，所以学校也需要制定一些管理制度和规范来约束学生的行为。

此外，公务法人还有对管理相对人进行监督管理、资格考核和惩罚的职权，如学生违反了学校的规章制度，学校就可以给学生一些处分作为惩罚；如果学生的成绩太差，学校可以责令其降级，严重的可以不予颁发学位证书。

　　公务法人的职责是适当地分担行政机关和法律、法规授权组织的部分职能，通过提供公共服务，满足社会发展的多样化需求，如教育、医疗、卫生、交通、金融、水电等，使权力行政向给付行政、服务行政发展，从而促进行政权的有效行使。

从大的方面看，公务法人的职责是健全和发展社会保障与社会福利，更好地保证和促进经济的发展。

当然，公务法人在行使公共管理职权的同时，不仅要为管理相对人提供全面、热情和高效的服务，满足人民群众日益增长的物质和精神文化需要，而且要认真听取管理相对人的意见，接受他们的监督，保护管理相对人的合法权益不受侵害。

　　四、公务法人的法律责任

　　根据“有权必有责、用权受监督”的要求，公务法人作为依法行使国家公共行政管理职能的行政主体，必须依法履行其公共管理职责，并为其违法失职行为承担必要的法律责任。

公务法人的法律责任主要包括行政法律责任、民事法律责任。

　　行政法律责任是指行政公务人员由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务，损害行政法保护的个人、组织的合法权益或国家社会公益所应承担的否定性法律后果。

公务法人作为行政主体在行使公共行政管理职权时，如果侵害了行政法保护的个人、组织的合法权益或国家社会公益，自然也要承担行政法律责任。

所以，首先应该调整行政诉讼法的适用范围，即把公务法人纳入到行政法的调整范围内。

我国引入公务法人制度后，公务法人就成为与行政机关和法律、法规授权的组织并存的承担公共行政职能的行政主体；所以，自然应被纳入到行政法的调整范围。

同时，公务法人如果在行使公共行政职能时，侵害了行政相对人的权利，就有资格被诉；所以，它们再也不会游离在法律的控制之外了，这样就保证了行政相对人的救济权利。

公务法人承担行政法律责任的方式主要是行政处分，具体形式有三类：

一是精神处分，包括通报批评、警告、严重警告、训诫、记过和记大过等；二是职务处分，主要包括停职、降职、免职、撤职、调离、强制退休、开除等；三是薪俸处分，主要包括减薪、停薪、罚薪、停发补贴、减少退休金等。

　　公务法人在行使公共管理职权时，侵犯公民、管理相对人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。

承担民事法律责任的方式主要有：

停止侵害；排除妨碍；赔偿损失；赔礼道歉；消除影响、恢复名誉等。

　　五、公务法人的监督

　　国家对公务法人的监督方式不同于行政机关之间的层级管理，应按照我国公务法人的分类在法律规定的范围内，依法定方式进行监督。

公务法人的行为必须遵守国家法律的监督。

这种监督原则上限于合法性监督，但在例外情形也要受合理目的性监督。

（一）所属主管部门的监督

　　公务法人的隶属决定了它必须接受所属部门的监督，如社会团体法人中的职业协会、行业协会、科研协会等除了受所属主管部门的监督外，也受本行业的专门原则和特殊规定的限制。

而公营造物法人中的事业单位和国有企业更是直接受所属主管部门的监督。

我国的财团法人主要是指基金会和慈善组织，因为它们是由政府设立的，所以自然要受政府主管部门的监督。

（二）法院的监督

　　公务法人作为一个公法人，成为与国家和地方行政机关并存的承担公共行政职能的一个行政主体，就具有了行政诉讼的原告和被告资格，所以法院对公务法人的监督就和对地方行政机关的监督一样，一方面是司法审查，即公务法人的具体公共行政行为不能超出其法定的权限范围，对于其越权行为法院可以直接宣告无效或命令其立即进行修改，当公务法人不履行义务时法院就可以命令其履行义务。

另一方面是在公务法人有侵权行为时法院可直接判决公务法人负担赔偿责任。

　　此外，公务法人的监督还要设立有关立法监督、司法监督、公众监督等一系列监督制度，把公务法人行使行政权的行为全面纳入约束机制。

　　［参考文献］

　　［1］王名扬.法国行政法［M］.北京:

中国政法大学出版社1988.

　　［2］王雯霞.公务法人制度研究［D］.中国政法大学硕士学位论文.